Єдиний державний реєстр судових рішень
ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м У к р а ї н и
05 липня 2023 року м. Дніпросправа № 280/3841/21Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Білак С.В. (доповідач), суддів: Юрко І.В., Чабаненко С.В., секретар судового засідання Боровська М.С., за участю представника позивачів Скрима В.А., представника відповідача Михайловського А.С., представника третьої особи Качур М.Є., розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції за апеляційною скаргою Виконавчого комітету Запорізької міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.03.2023 року (головуючий у першій інстанції Конишева О.В.) в адміністративній справі №280/3841/21 за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Виконавчого комітету Запорізької міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю Інвестиційна будівельна компанія "РАССВЕТ" Запорізьке регіональне управління Державної спеціалізованої фінансової установи "Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву" про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 та ОСОБА_2 (далі позивачі, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ) звернулись до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Запорізької міської ради (далі- відповідач), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю Інвестиційна будівельна компанія "РАССВЕТ" Запорізьке регіональне управління Державної спеціалізованої фінансової установи "Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву", в якому просили:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача по організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва будинку АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати відповідача організувати роботу, пов`язану із завершенням будівництва будинку АДРЕСА_2 , будинку АДРЕСА_2 у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати будівництво.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 27.03.2023 року задоволено позовні вимоги.
Визнано протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Запорізької міської ради по організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва будинку АДРЕСА_3 .
Зобов`язав Виконавчий комітет Запорізької міської ради організувати роботу, пов`язану із завершенням будівництва будинку АДРЕСА_3 у зв`язку з неспроможності забудовника продовжувати будівництво.
Стягнув на користь ОСОБА_2 ( АДРЕСА_4 , РНОКПП НОМЕР_1 ) понесені витрати по сплаті судового збору у розмірі 908,00 грн. (дев`ятсот вісім гривень 00 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Запорізької міської ради (69105, м.Запоріжжя, пр.Соборний, 206, код ЄДРПОУ 40108688).
Стягнув на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_5 , РНОКПП НОМЕР_2 ) понесені витрати по сплаті судового збору у розмірі 908,00 грн. (дев`ятсот вісім гривень 00 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Запорізької міської ради (69105, м.Запоріжжя, пр.Соборний, 206, код ЄДРПОУ 40108688).
Відповідач, в апеляційній скарзі, посилаючись на порушення окружним адміністративним судом норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволені позовних вимог в повному обсязі.
В обгрунтування позовних вимог зазначено, що до власних повноважень виконавчого комітету Запорізької міської ради віднесено організацію роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво (пп. 11 п. «а» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
З метою реалізації вказаних власних повноважень, протягом 2019-2020 років заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради проведені наради з інвесторами, які придбали майнові права на квартири в житлових будинках 76, АДРЕСА_2 , АДРЕСА_6 , АДРЕСА_7 та будинку АДРЕСА_2 , представниками ТОВ «ІБК «Рассвет» та профільних департаментів.
Крім того, рішенням Виконавчого комітету Запорізької міської ради від 25.01.2021р. № 14 створено робочу групу з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків АДРЕСА_8 та затверджено її склад.
Апелянт зазначає, що неодноразово відбувались засідання робочої групи (25.02.2021, 26.08.2021, 30.09.2021, 29.10.2021, 26.11.2021, 23.12.2021), на яких доручалось забудовнику ТОВ «ІБК «Рассвет» підготувати графік добудови об`єктів; розрахунок коштів, необхідних для завершення будівництва зазначених об`єктів; надавались методичні рекомендації щодо варіантів врегулювання відносин між забудовником та позичальниками; зобов`язували забудовника надати оновлену інформацію по ступені готовності об`єктів, суми необхідної для завершення будівництва, кількість непроданих квартир; пропонувалось учасникам робочої групи надати свої пропозиції щодо вирішення питання; у складі робочої групи створено юридичний блок для здійснення юридичного супроводу організації роботи.
За результатами останнього засідання робочої групи 23.12.2021р. доручено, зокрема: ОК «ЖБК «Фенікс Люкс» повторно надати Робочій групі документи, що підтверджують факт придбання квартир у вказаних будинках; КП «УКБ» провести технічну інвентаризацію об`єктів будівництва з наданням довідок про стан готовності по кожному будинку окремо; КП «УКБ» та управлінню з питань земельних відносин міської ради документи на поділ земельної ділянки для кожного спірного житлового будинку та ін.
Незважаючи на відсутність законодавчо врегульованого механізму реалізації повноважень з питання організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлових будинків, відповідач визначив план та алгоритм необхідних подальших дій, чим самостійно запровадив власні внутрішні процедури.
Тобто, Виконавчим комітетом Запорізької міської ради організована робота, пов`язана із завершенням будівництва житлових будинків.
Контроль за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками та контроль за будівництвом, про які зазначає суд, віднесено до делегованих повноважень виконавчих органів міських рад.
Повноваження одного суб`єкта владних повноважень можуть бути делеговані іншому суб`єкту владних повноважень лише на підставі нормативно- правового акту або іншого розпорядчого акту.
На сьогоднішній день такого акту не існує, а отже зазначені повноваження не делеговані Виконавчому комітету Запорізької міської ради.
Отже, у відповідача не виникло повноважень з контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками та контролю за будівництвом, про які зазначив суд першої інстанції.
Фактично, відповідачем вжиті заходи з організації роботи самостійно. У ході проведення нарад та засідань складались плани подальших дій, надавались доручення учасникам засідань, а також в межах повноважень відповідача здійснювався контроль за виконанням доручень та вимагалось їх виконання.
У даному випадку відповідач, у межах власних повноважень, організував роботу, пов`язану із завершенням будівництва будинків.
Від позивача надійшов відзивав на скаргу в якому просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення першої інстанції без змін. Також просив вирішити питання про стягнення витрат на правничу допомогу у розмірі 5000,00 грн
Відповідно до частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Суд, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.
Між Запорізьким регіональним управлінням «Державної спеціалізованої фінансової установи «Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву» укладено Кредитні договори з ОСОБА_2 та ОСОБА_1 , за якими Кредитор зобов`язується надати Позичальнику грошові кошти на будівництво Житла (Будинок АДРЕСА_1 ), що будується згідно Договорів купівлі-продажу майнових прав на нерухоме майно, укладених між ТОВ «ІБК «РАССВЕТ та позивачами:
З боку ОСОБА_2 укладено: Договір купівлі продажу майнових прав на нерухоме майно №61/76/18 від 24.05.2018р.; Кредитний Договір №0806201808 від 21.06.2018р.; Додаткову угоду №1 від 08.11.2019 про продовження терміну здачі в експлуатацію до 01.10.2020р.; Додатковий договір №1 від 30.04.2020р. до кредитного договору щодо встановлення пільгового періоду для сплати основної суми боргу; Додатковий договір №2 від 26.04.2021р. до кредитного договору щодо встановлення пільгового періоду для сплати основної суми 6оргу.
З боку ОСОБА_1 укладено: Договір купівлі продажу майнових прав на нерухоме майно №101/77/18 від 29.01.2018р.; Кредитний Договір №0802201802 від 15.02.2018р.; Додатковий договір №1 від 02.07.2020р. до кредитного договору.
За вищезазначеними Договорами купівлі-продажу Продавець (TOB «ІБК «РАССВЕТ») зобов`язується передати у власність Покупцеві (позивач 1, позивач 2) об`єкт будівництва (Будинок АДРЕСА_1 ), майнові права на квартири передаються у разі внесення договірної вартості майнових прав у зазначену в Договорах купівлі-продажу дату. Відповідно до пункту 3.1.1. Договорів купівлі-продажу майнових прав на нерухоме майно строк здачі в експлуатацію Об`єкта будівництва зазначений - «до 31.05.2019р». Однак, в обумовлений термін, визначений Договором, будинок не був зданий в експлуатацію.
За Договорами купівлі-продажу неодноразово укладалися додаткові угоди із зазначенням продовження строку введення в експлуатацію будинків та встановлення пільгового періоду щодо сплати основного боргу за кредитними договорами.
Покупцям, після багаточисельних письмових вимог, було надано графік виконання будівельних робіт з липня 2017 року до жовтня 2020 року, але зазначений обсяг робіт відповідно до графіку за проміжок час з 2017 року по жовтень 2019р. не відповідає дійсності тому, що фактично ці роботи не виконані.
10.03.2020р. було здійснено виїзний захід щодо перевірки дотримання графіку будівництва, на якому були присутні представники ініціативної групи з боку Покупців ( ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 ). Під час перевірки встановлено, шо будівництво взагалі не ведеться.
03.07.2020р. Ініціативною групою складено акт огляду будівництва (Будинок АДРЕСА_1 ), яким зафіксовано, що з моменту попередньої перевірки 10.03.2020р. на будівництві нічого не змінилось, будівництво не ведеться.
Акт перевірки направлений до Державної спеціалізованої фінансової установи «Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву» на що жодних спростувань чи заперечень не надходило.
Відповіддю на звернення ініціативної групи Запорізької обласної державної адміністрації від 07.09.2020р. №05-Ко-1169-2 повідомлено, що за результатами обстеження об`єктів будівництва, з`ясовано, що будівництво Будинок АДРЕСА_2 , Будинок АДРЕСА_2 призупинене.
Ініціативна група (звернення за підписом ОСОБА_1 ) письмово звернулась за вирішенням питання до Виконавчого комітету Запорізької міської ради.
Серед змісту відповіді Виконавчого комітету Запорізької міської ради від 04.12.2020р. №13927/03-12/01 інформативного характеру з описом складної ситуації навколо спірного будівництва, між іншим зазначено щодо втручання у господарську діяльність TOB «ІБК «РАССВЕТ»» виходить за межі повноважень Запорізької міської ради. Тобто виконання прямих своїх зобов`язань, передбачених чинним законодавством України, щодо організації роботи із завершення будівництва у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво, охарактеризовано як втручання у господарську діяльність TOB «ІБК «РАССВЕТ».
Заявляючи позовні вимоги до відповідача - виконавчого органу Запорізької міської ради позивачі стверджують, що законодавство покладає на зазначений орган обов`язки з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб. На переконання позивачів, дії відповідача не направлені на досягнення результату, а саме завершення будівництва будинків АДРЕСА_9 , АДРЕСА_2 . Вважаючи, що відповідач проявляє протиправну бездіяльність, позивачі подали позов до суду.
Відповідачем на виконання власних повноважень щодо організації роботи пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, створено робочу групу з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків АДРЕСА_9 , АДРЕСА_2 , АДРЕСА_6 та АДРЕСА_7 та будинку АДРЕСА_2 , засідання якої неодноразово відбувалися.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та фактам, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до положень статті 18 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - № 280/97-ВР) відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом.
З питань, віднесених до відання органів місцевого самоврядування, на їх вимогу підприємства, установи та організації, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, надають відповідну інформацію.
Органи місцевого самоврядування з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади можуть виступати з ініціативою щодо перевірок, організовувати їх проведення, а при здійсненні повноважень у сфері контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення проводити перевірки на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, а також фізичних осіб, які використовують працю найманих працівників.
Разом з тим, статтею 31 Закону № 280/97-ВР закріплено повноваження виконавчих органів сільської, селищної, міської ради у галузі будівництва.
Так, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:
а) власні (самоврядні) повноваження:
1) організація за рахунок власних коштів і на пайових засадах будівництва, реконструкції і ремонту об`єктів комунального господарства та соціально-культурного призначення, жилих будинків, шляхів місцевого значення, а також капітального та поточного ремонту вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення (як співфінансування на договірних засадах);
2) виконання або делегування на конкурсній основі генеральній будівельній організації (підрядній організації) функцій замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт житла, інших об`єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності;
3) розгляд і внесення до відповідних органів виконавчої влади пропозицій до планів і програм будівництва та реконструкції об`єктів на відповідній території;
4) залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності до участі в розвитку потужностей будівельної індустрії і промисловості будівельних матеріалів, у створенні, розвитку та реконструкції об`єктів інженерного забезпечення і транспортного обслуговування;
5) визначення у встановленому законодавством порядку відповідно до рішень ради території, вибір, вилучення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією;
6) підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації;
7) встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність;
8) координація на відповідній території діяльності суб`єктів містобудування щодо комплексної забудови населених пунктів;
9) надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок;
10) проведення громадського обговорення містобудівної документації;
11) організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво;
12) організація розвитку інфраструктури об`єктів будівництва, транспорту комунальної власності для розміщення технічних засобів телекомунікацій з метою задоволення потреб населення у телекомунікаційних послугах;
З вищевикладеного вбачається, що організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво відноситься до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
У межах даної адміністративної справи спірним аспектом є наявність/відсутність протиправної бездіяльності відповідача в частині не забезпечення організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
Системний аналіз підпункту 11 пункту а частини 1 статті 31 Закону № 280/97-ВР визначає наявність повноважень у відповідача в частині організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
Поряд з цим, вказаною нормою законодавства не визначено обов`язку та повноважень місцевих органі добудовувати об`єкти незавершеного будівництва за кошти місцевого бюджету, а передбачено обов`язок місцевих органів вчиняти дії щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
Колегія суддів звертає увагу, що на законодавчому рівні відсутній порядок реалізації місцевими органами самоврядування повноважень у сфері здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків, а також відсутній механізм реалізації повноважень з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва цих будинків.
Згідно правової позиції Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) у справі «Рисовський проти України» (Заява № 29979/04), у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії", заява N 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії", заява N 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер`їлдіз проти Туреччини", п. 128, та "Беєлер проти Італії", п. 119).
У пункті 71 вказаного рішення ЄСПЛ зазначено, що державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії", п. 74).
Основний Закон України у частині першій статті 8 проголошує й те, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Конституційний Суд України у підпункті 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м`якого покарання) від 02.11.2004р. №15-рп/2004 охарактеризував верховенство права як панування права в суспільстві. Конституційний Суд України зазначив, що верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.
Як вірно зазначено судом першої інстанції, в Україні, як у правовій державі, де на конституційному рівні визнається і діє принцип верховенства права, не може бути неврегульованих правом суспільних відносин, а органи виконавчої влади, в тому числі місцеві, повинні вчасно, в належний і якомога послідовніший спосіб здійснювати свої повноваження на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, мають працювати над досягненням конкретних, вимірюваних цілей, тобто ефективно.
Встановлені законом повноваження не повинні сприйматись абстрактно, мати суто формальний, декларативний характер, а суб`єкти владних повноважень не можуть відмовлятись від виконання тих чи інших юридично значимих і обов`язкових до виконання дій лише тому, що вони не підкріплені чітко зафіксованою у законодавстві правовою процедурою їх реалізації.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 31.07.2020 у справі №826/14682/16, від 24 січня 2023 року у справа № 420/7138/19.
Верховний Суд в постанові від 16 листопада 2022 року № 280/3841/21 констатував наявність повноважень у відповідача в частині організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво(п.28 постанови).
Верховний Суд звертає увагу на те, що в межах цієї адміністративної справи спірним аспектом є наявність/відсутність протиправної бездіяльності відповідача в частині забезпечення організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво(п. 28 Постанови)
Колегія суддів зазначає, що для правильного застосування положень підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР в кожному конкретному випадку слід досліджувати обставини в розрізі характеру дій, які були вчинені органом місцевого самоврядування, з метою виконання наведених положень закону, враховуючи відсутність чіткого нормативно-правового порядку, який закріплює механізм, конкретні повноваження та порядок вчинення органом місцевого самоврядування відповідних дій (п. 41 Постанови)
При вирішенні цього спору колегія суддів враховує, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в невчиненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними й реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені(п. 25 Постанови)
Верховний Суд в постанові від 24 січня 2023 року у справа № 420/7138/19 дійшов до висновку про наявність повноважень у відповідачів в частині організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво. Верховний суд звернув увагу, що наведена норма права не конкретизує, які дії підпадають під визначення «організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків». Станом на час вирішення спору по суті на законодавчому рівні не регламентований механізм реалізації органами місцевого самоврядування повноважень щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва довгобудів. Колегія суддів зазначила, що на законодавчому рівні відсутній порядок реалізації органами місцевого самоврядування повноважень у сфері здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків.
Колегія суддів Верховного Суду зазначила, що для правильного застосування положень підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР в кожному конкретному випадку слід досліджувати обставини в розрізі характеру дій, які були вчинені органом місцевого самоврядування, з метою виконання наведених положень закону, враховуючи відсутність чіткого нормативно-правового порядку, який закріплює механізм, конкретні повноваження та порядок вчинення органом місцевого самоврядування відповідних дій.
Таким чином, у даному випадку в межах спірних правовідносин мова йде саме про будівництво об`єкта із залученням коштів фізичних осіб у таке будівництво, а отже відповідач був зобов`язаний в межах наданих йому законами та Конституцією України повноважень здійснювати контроль за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, за будівництвом та прийняттям в експлуатацію цього об`єкта будівництва і, оскільки у ході судового розгляду було підтверджено неспроможність забудовника продовжувати таке будівництво, організувати роботу, пов`язану із завершенням вказаного будівництва.
Як свідчать матеріали справи, Виконавчий комітет Запорізької міської ради обмежився листуванням з відповідними контролюючими органами, у тому числі й позивачами, проведенням нарад, засідань, зустрічей, які, втім, не були ефективними і не призвели до реальних і юридично значимих наслідків, жодним чином не вирішили ситуацію із завершенням будівництва.
Під час засідань робочих груп створених відповідачем вирішувались питання стосовно недобудованих будинків та за результатом засідань складалися відповідні протоколи.
Проте, як вірно зазначено судом першої інстанції, алгоритм дій відповідача повинен був полягати у організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва, розробленням планів, порядків, встановленням обмежень та приписів, що спрямовані на вирішення проблемних питань та подолання кризової ситуації щодо даних об`єктів будівництва, законотворчі ініціативи, тобто спрямування дій на реальні пошуки механізмів добудови об`єктів незавершеного будівництва.
Створення робочої групи та декілька засідань, не призводили до жодного результату, жодних дій зобов`язального характеру з метою отримання проектної документації на незавершене будівництво, до забудовника здійснено не було. Жодних доказів щодо виконання рішень визначених в протоколах матеріали справи не містять. Тобто інформація щодо ступеню готовності об`єктів будівництва відсутня, суму необхідної для завершення будівництва з урахуванням введення будинків в експлуатацію не встановлена, план і графік добудови не підготовлений, план із зазначенням коштів необхідних для добудови будинків, включаючи отримання та актуалізацію всієї робочо-проектної та дозвільної документації відсутній, пропозиції та шляхи вирішення питання добудови та здачі в експлуатацію будинків не надані, надати звіт щодо наявності проектно-кошторисної, дозвільної, технічної документації не виконаний, зустріч з провідними забудовниками м. Запоріжжя з метою пошуку механізмів добудови будинків не відбулися, висновки щодо можливості включення другого замовника будівництва поряд з КП «УКБ» не надані.
Отже, відповідачем не надано до суду доказів на підтвердження вчинення останнім конкретних дій, спрямованих на вирішення порушеного позивачами питання.
Отже, з огляду на зазначене, відповідачем не вчиняються всі можливі дії, які залежать безпосередньо від нього з метою реалізації повноважень, закріплених підпунктом 11 пункту а частини 1 статті 31 Закону № 280/97-ВР.
Колегія суддів також звертає увагу, що при вирішенні спору враховує, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в невчиненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними й реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Аналогічний правовий підхід застосовано в постановах Верховного Суду від 21.12.2018р. у справі 3813/4640/17, від 17.04.2019 року у справі №342/158/17, від 18.02.2021р. у справі №160/6885/19.
Зазначене свідчить про протиправність бездіяльності відповідача, яка полягає в утриманні від реалізації повноважень, спрямованих на організацію роботи, пов`язаної із завершенням будівництва будинків АДРЕСА_9 та АДРЕСА_2 , у зв`язку з неможливістю забудовника продовжувати будівництво.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Отже, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати й на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об`єднаного Королівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.
урахуванням вищевикладеного, зважаючи на природу та підстави даного спору та оскільки спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення, З колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позовних вимог.
Згідно частин 1 та 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Всі наведені апелянтом доводи не спростовують вірних висновків суду першої інстанції.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Запорізької міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.03.2023 року в адміністративній справі №280/3841/21 - залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.03.2023 року в адміністративній справі №280/3841/21 - залишити без змін.
Вступна та резолютивна частини постанови складені в нарадчій кімнаті та проголошені в судовому засіданні 05 липня 2023 року, в повному обсязі постанова виготовлена 26 липня 2023 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий - суддяС.В. Білак
суддяІ.В. Юрко
суддяС.В. Чабаненко
