ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 травня 2023 року
м. Київ
справа №815/2654/18
адміністративне провадження № К/990/544/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №815/2654/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ТЕМП ПЛЮС+»
до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Державної інспекції архітектури та містобудування України
за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3
про визнання протиправним та скасування наказу про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, зобов`язання поновити запис про реєстрацію декларації
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2022 (головуючий суддя Бжассо Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2022 (колегія у складі: головуючого судді Коваля М.П., суддів Кравця О.О., Зуєвої Л.Є.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «ТЕМП ПЛЮС+» (далі - позивач, ТОВ «ТЕМП ПЛЮС+») звернулось до Одеського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - відповідач 1, Управління ДАБК Одеської міської ради), Державної архітектурно-будівельної інспекції України ( далі - відповідач 2, ДАБІ України), в якому позивач просив суд:
- визнати протиправним та скасувати наказ Управління ДАБК Одеської міської ради № 01-13/123ДАБК від 22.05.2018 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД 08212080240 від 22.05.2012;
- зобов`язати ДАБІ України поновити запис про реєстрацію декларації № ОД 08212080240 від 22.05.2012 у Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.
2. Позов обґрунтовано тим, що наказ № 01-13/123 від 22.05.2018, виданий Управлінням ДАБК Одеської МР, про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД 08212080240 від 22.05.2012 є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки прийнятий з порушенням вимог законодавства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09.10.2018, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.02.2019, у задоволенні позову відмовлено.
4. Постановою Верховного Суду від 11.03.2021 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09.10.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.02.2019 скасовано, справу направлено на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.
Направляючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції, Верховний Суд вказав, що «суди попередніх інстанцій, обмежившись застосовуванням до спірних правовідносин положень статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), яка дає право органу ДАБІ України за наявності встановлених підстав приймати рішення про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, не перевірили та не надали належної оцінки доводам скаржника про необхідність застосування до спірних правовідносин статті 144 Конституції України. Крім того, суди попередніх інстанцій не дослідили безпосередньо договори купівлі-продажу квартири № 20 від 30.12.2010, нежитлового приміщення 1-го поверху (колишня котельня) від 30.12.2003, свідоцтво про право власності на магазин кафетерій від 01.10.2001, та не встановили на цій підставі наявності/відсутності у позивача права на земельну ділянку, на якій розміщено реконструйований об`єкт».
5. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 25.06.2021, занесеною до протоколу судового засідання, залучено до участі у справі, у якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 .
6. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 14.01.2022 залучено до участі у справі, у якості другого відповідача Державну інспекцію архітектури та містобудування України.
7. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2022 адміністративний позов ТОВ «ТЕМП ПЛЮС+» задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Управління ДАБК Одеської міської ради № 01-13/123ДАБК від 22.05.2018 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД 08212080240 від 22.05.2012. В іншій частині позову відмовлено.
8. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2022 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2022 залишено без змін.
9. Частково задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про наявність підстав для визнання протиправним та скасування наказу Управління ДАБК Одеської міської ради № 01-13/123ДАБК від 22.05.2018, оскільки після реєстрації права власності на збудований об`єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об`єкту до експлуатації, остання вичерпує свою дію фактом виконання, та виключає можливість віднесення такого об`єкту до самочинного в силу його узаконення. За висновками судів, не може визнаватись законною перевірка контролюючого органу такого об`єкта та акти, оформлені за результатами державного архітектурно-будівельного контролю. Разом з тим, суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції, що оскільки декларація про початок виконання будівельних робіт № ОД 08212080240 від 22.05.2012 вичерпала свою дію та є нечинною, відсутні підстави для задоволення позову в частині зобов`язання поновити запис про реєстрацію декларації № ОД 08212080240 від 22.05.2012.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. 03.01.2023 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2022 у справі №815/2654/18, в якій ОСОБА_1 просить скасувати вказані судові рішення та закрити провадження у справі.
11. В обґрунтування своїх вимог, скаржник вказує, що дана справа підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства, оскільки не є публічно-правовим спір щодо управлінських дій суб`єкта владних повноважень, які були спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав третьої особи. На думку скаржника, такий спір є спором про цивільне право, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовані нормами цивільного й адміністративного права. Скаржник вказує, що Верховним Судом України була висловлена правова позиція стосовно непоширення юрисдикції адміністративних судів на спори, що виникають з приводу правомірності передачі земельних ділянок у приватну власність та щодо правомірності набуття права власності на земельні ділянки. Крім того, на думку скаржника, судом першої інстанції протиправно не залучено до участі у справі в якості відповідача або третьої особи Одеську міську раду.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. 03.01.2023 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
13. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І.
14. Ухвалою Верховного Суду від 16.01.2023 касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2022 у справі №815/2654/18 - залишено без руху. Надано скаржнику строк для усунення вказаних недоліків протягом десяти днів з дня отримання копії цієї ухвали шляхом подання документа про доплату судового збору.
15. На виконання вимог ухвали Верховного Суду про залишення касаційної скарги без руху скаржник надіслав заяву про усунення недоліків, до якої додав документ про доплату судового збору у розмірі 5063, 20 грн.
16. Ухвалою Верховного Суду від 02.03.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2022 у справі №815/2654/18.
17. Ухвалою Верховного Суду від 17.05.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 18.05.2023.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС+» зареєстровано як юридична особа з 25.09.2007, номер запису до ЄДР 1 556 136 0000 029324, що підтверджується Витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
19. ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС+» подано Декларацію про початок виконання будівельних робіт від 21.05.2012 з реконструкції нежитлових приміщень 1-го поверху та квартири АДРЕСА_1 , категорія складності ІІ, код об`єкта 1110. Зазначена декларація була зареєстрована Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області 22.05.2012 за №ОД 08212080240.
20. Відповідно до статті 41 Закону № 3038-VI, Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою КМУ від 23.05.2011 за №553, на підставі звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (№ 01-6/272-ПР від 22.04.2018), листа Одеської місцевої прокуратури № 4, Управління ДАБК Одеської міської ради видало наказ №01-13/102ДАБК від 07.05.2018 «Про проведення позапланової перевірки» на об`єкті: нежитлові приміщення апартаменти за адресою: м. Одеса, Миколаївська дорога, 168 .
21. На підставі цього наказу та направлення на перевірку від 07.05.2018 № 000540 був проведений позаплановий захід за вказаною адресою.
22. За результатами проведення позапланово заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт у період з 07.05.2018 по 11.05.2018 складено акт №000540.
23. З огляду на зміст акту № 000540 від 11.08.2018, під час здійснення заходу державного архітектурно-будівельного контролю встановлено, що за адресою: м. Одеса, вул. Миколаївська дорога 168 (готель « GAUDI ») будівельні роботи не ведуться та фактично завершені, об`єкт експлуатується за призначенням.
24. Між тим, під час проведення перевірки ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС+» не були надані документи, які підтверджують право власності або користування земельною ділянкою. В наданій декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД 008212080240 від 22.05.2012 з реконструкції нежитлових приміщень 1-го поверху та квартири АДРЕСА_1 в частині інформації про земельну ділянку у розділі-документ, що посвічує право замовника на земельну ділянку зазначено: договір купівлі-продажу нерухомого майна квартира №20 від 30.12.2010; договір купівлі-продажу нерухомого майна нежиле приміщення 1-го поверху (колишня котельня) від 30.12.2003; свідоцтво по право власності нерухомого майна магазин кафетерій від 01.10.2001, при цьому замовником будівництва не зазначено фактичний документ (договір оренди землі або державний акт на землю) на земельну ділянку з зазначенням кадастрового номеру.
25. 22.05.2018 за результатами перевірки, оформленими відповідним актом, та на підставі доповідної записки від 14.05.2018 № 01-6/272-ПР, Управлінням ДАБК Одеської міської ради прийнято наказ «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД08212080240 від 22.05.2012» №01-13/123ДАБК.
26. Вважаючи вказаний наказ Управління ДАБК Одеської міської ради протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
28. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
30. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
31. Законом, який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є, зокрема, Закон №3038-VI.
32. Статтею 9 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» визначено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом № 3038-VI.
33. Статтею 1 Закону № 3038-VI передбачено, що замовник - це фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.
34. Згідно зі статтею 4 Закону № 3038-VI об`єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
Суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
35. Частинами першою та другою статті 34 Закону № 3038-VI передбачено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після:
1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;
2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності;
3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.
Зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.
36. Відповідно до частини першої статті 36 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
37. Згідно із частинною першої статті 39 Закону № 3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що належать до I-III категорій складності, та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації.
Форма декларації про готовність об`єкта до експлуатації, порядок її подання і реєстрації визначаються Кабінетом Міністрів України.
38. Отже, реєстрація декларації про готовність об`єкта до експлуатації можлива виключно після завершення будівництва.
39. Згідно із частиною третьої статті 34 Закону № 3038-VI центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, веде єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів. Внесення даних до реєстру з присвоєнням реєстраційного номера здійснюється на підставі інформації, наданої органами державного архітектурно-будівельного контролю, протягом одного робочого дня з дня її отримання.
40. Згідно із частиною десятою статті 39 Закону №3038-VI замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.
41. Відповідно до частини другої статті 39-1 Закону № 3038-VI у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі набрання законної сили судовим рішенням про скасування містобудівних умов та обмежень відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду звертається до суду із позовом про скасування реєстрації такої декларації або про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення.
42. Таким чином, реєстрація декларації може бути скасована у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту наведення у ній недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
43. Так, згідно з п 15 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (далі - Порядок №466) у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання наведених у надісланому повідомленні недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягає скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю.
44. Згідно з абзацами сьомим та восьмим пункту 22 Порядку № 466 у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.
45. Як видно з наведених норм права виключною підставою для скасування права на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення та декларації про початок будівництва є встановлений факт здійснення самочинного будівництва, зокрема, якщо: 1) будівництво здійснюється на земельній ділянці, що невідведена для цієї мети; 2) будівництво здійснюється за відсутності документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) будівництво здійснюється за відсутності затвердженого проекту або будівельного паспорту; 4) скасовано містобудівні умови та обмеження. При цьому, виявлені недостовірні дані, зазначені у деклараціях про початок виконання будівельних робіт або про введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта, повинні відповідати одній із зазначених умов, які дають підстави вважити об`єкт самочинним будівництвом.
46. Наявність даних, які не свідчать про самочинне будівництво, не є підставою для скасування реєстрації декларації, однак може бути підставою для притягнення винних осіб до відповідальності іншого характеру.
47. Аналогічні підходи до застосування зазначених вище актів законодавства викладені, зокрема, Верховним Судом у постановах від 14.03.2018 у справі №814/1914/16, 26.06.2018 у справі № 826/20445/16, від 18.10.2018 у справі № 695/3442/17, від 23.10.2018 у справі № 826/9275/17, від 13.12.2018 у справі № 522/6212/17, від 22.01.2019 у справі №826/17907/17.
48. Згідно зі статтею 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
49. Так, у пункті 39 постанови Верховного Суду від 20.01.2021 у справі № 420/1674/19 міститься правовий висновок, згідно із яким зі змісту положень статті 41 Закону № 3038-VI та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року № 553 (далі - Порядок № 553) видно, що для усунення можливості зловживання правом на перевірки, заходи, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт.
50. Тобто за загальним правилом такі перевірки можливі щодо тих об`єктів, які знаходяться в процесі будівництва.
51. За правилами статті 26 Закону № 3038-VI завершальним етапом будівництва об`єкта містобудування є реєстрація права власності на такий об`єкт.
52. З огляду на викладене, реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт є актом одноразового застосування, який потягнув за собою настання певних правових наслідків, в даному випадку вчинення позивачем дій щодо реалізації наданого йому цією декларацією права на проведення будівельних робіт.
53. Разом з тим, після реєстрації права власності на збудований об`єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об`єкту до експлуатації, остання вичерпує свою дію фактом виконання.
54. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 02.10.2018 у справі № 465/1461/16-а, від 01.10.2019 № 826/9967/18, від 05.06.2019 у справі № 815/3172/18, від 23.07.2019 у справі № 826/5607/17, від 09.06.2021 у справі № 826/2123/18, від 18.06.2021 у справі №420/3572/19.
55. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що правомірність реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД08212080240 від 22.05.2012 та декларації про закінчення будівництвом № ОД №142142600351 від 11.09.2014 на цей об`єкт були предметом спору та постановою Одеського окружного адміністративного суду від 15.02.2017 у справі № 815/6312/14, яка постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.07.2017 у цій справі, залишена без змін, частково були задоволені позовні вимоги в частині скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, здійсненої Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області за № ОД 142142600351 від 11.09.2014 спірного об`єкта, та залишення позову без розгляду в частині скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД 08212080240 від 22.05.2012, у зв`язку з пропуском строку звернення до суду.
56. Водночас, постановою Верховного Суду від 13.08.2020 у справі № 815/6312/14 скасовано постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15.02.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.07.2017, провадження у справі закрито у зв`язку з тим, що спір не належить до юрисдикції адміністративних судів.
57. Відповідно до свідоцтва про право власності індексний номер: 31065142 від 16.12.2014, ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС+» набуло право приватної власності на реконструйоване на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД08212080240 від 22.05.2012 нежитлове приміщення-апартаменти за адресою: вул. Миколаївська дорога, 168, приміщення 101, загальною площею 252, 6 кв. м.
58. Тобто, станом на час прийняття відповідачем оскаржуваного наказу від 22.05.2018 № 01-13/123ДАБК, декларація про початок виконання будівельних робіт вичерпала свою дію та була нечинною.
59. Таким чином, колегія суддів вважає, що ефективним способом захисту за цих обставин є знесення самочинного будівництва за рішенням суду у разі, якщо відповідачем буде доведено, що об`єкт має ознаки самочинного будівництва.
60. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16.10.2018 у справі № 826/12543/16, а також постанові Верховного Суду від 05.06.2019 у справі № 815/3172/18, від 30.03.2021 у справі № 826/5513/17.
61. До того ж, відповідно до статей 1 та 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
62. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні в справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «належного урядування».
63. В рішенні ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).
64. Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. The Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункт 74).
65. Отже, зареєструвавши право власності на побудований об`єкт, зважаючи на принцип юридичної визначеності та належного урядування, позивач вправі сумлінно розраховувати на використання належного майна, що виключає неправомірне втручання з боку суб`єкта владних повноважень.
66. Адже принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону). Недоліки в роботі органу державної влади не можуть в подальшому призводити до негативних наслідків для особи.
67. До того ж, згідно із нормами статей 13, 41 Конституції України та частини п`ятої статті 19 Цивільного кодексу України власність зобов`язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.
Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
Власник не може використовувати право власності на шкоду правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі.
68. В Україні, як у правовій державі, де на конституційному рівні визнається і діє принцип верховенства права, не може бути неврегульованих правом суспільних відносин, а органи виконавчої влади, в тому числі місцеві, повинні вчасно, в належний і якомога послідовніший спосіб здійснювати свої повноваження на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, мають працювати над досягненням конкретних, вимірюваних цілей, тобто ефективно.
69. В той же час, встановлені законом повноваження не повинні сприйматись абстрактно, мати суто формальний, декларативний характер, а суб`єкти владних повноважень не можуть відмовлятись від виконання тих чи інших юридично значимих і обов`язкових до виконання дій лише тому, що вони не підкріплені чітко зафіксованою у законодавстві правовою процедурою їх реалізації, або з інших причин, якщо реалізація (виконання) відповідних публічно - владних управлінських функцій є можливою і цьому не перешкоджають непереборні (форс - мажорні) обставини.
70. Це відповідає правовій позиції, яка викладена у постанові Верховного Суду від 31.07.2020 у справі №826/14682/16.
71. При цьому, встановлені у цій справі обставини дозволяють стверджувати, що відповідач на стадії будівництва не вжив передбачених законом та обов`язкових до виконання заходів з метою ефективної реалізації своїх повноважень, наявних у нього як у органу державного архітектурно - будівельного контролю, внаслідок чого виявлені ним порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, прав окремих осіб та громадян, залишаються не усунутими, а відомості про вжиття належних заходів, спрямованих на подолання таких негативних наслідків через правовий механізм зобов`язання перебудови відповідного нерухомого майна або його знесення у разі неможливості перебудови, судами не встановлено.
72. Натомість, прийняте Управлінням ДАБК Одеської міської ради оспорюване у цій справі рішення жодним чином не вплинуло на правовий стан спірних правовідносин і не зумовило усунення виявлених органом державного архітектурно - будівельного контролю порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, не призвело до відновлення прав скаржника, як співвласника багатоквартирного житлового будинку, у визначений законодавством спосіб, а лише створило імітацію діяльності та відповідного захисту прав власників квартир та/або нежитлових приміщень багатоквартирного будинку.
73. Таким чином, колегія суддів вважає, що проведення перевірки, за наслідками якої прийнято оскаржуваний наказ Управління ДАБК Одеської міської ради № 01-13/123ДАБК від 22.05.2018 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД 08212080240 від 22.05.2012, свідчить про порушення Управлінням ДАБК Одеської міської ради принципів належного урядування та правової визначеності, у зв`язку із чим такий наказ підлягає скасуванню.
74. Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про протиправність наказу Управління ДАБК Одеської міської ради № 01-13/123ДАБК від 22.05.2018 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД 08212080240 від 22.05.2012 та, відповідно, про наявність підстав для задоволення позову в частині визнання такого наказу протиправним та його скасування.
75. Щодо позовних вимог в частині зобов`язання ДАБІ України поновити запис про реєстрацію декларації № ОД 08212080240 від 22.05.2012 у Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, колегія суддів зазначає наступне.
76. Механізм ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - реєстр), як єдиної комп`ютерної бази даних, визначений Порядком введення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 24.06.2011 № 92 (Порядок №92).
77. Відповідно до пункту 3 вказаного Порядку ведення, адміністрування, функціонування і супроводження програмного забезпечення реєстру, збереження та захист бази даних реєстру, забезпечення доступу до нього органів державного архітектурно-будівельного контролю здійснює ДАБІ України.
78. Згідно пункту 8 Порядку № 92 підставами для внесення Держархбудінспекцією поданих органом державного архітектурно-будівельного контролю даних до реєстру є отримання цим органом: повідомлення; повідомлення про зміну даних у цьому повідомленні; декларації про початок виконання підготовчих чи будівельних робіт або декларації про готовність об`єкта до експлуатації (далі - декларація); повідомлення про зміну даних у зареєстрованих деклараціях, внесення змін до них у зв`язку з виявленими технічними помилками; скасування реєстрації повідомлення або декларації; прийняття рішення про видачу або анулювання дозволу, видачу сертифіката, повернення декларації на доопрацювання для усунення виявлених недоліків; прийняття рішення про відмову у видачі дозволів чи сертифікатів.
79. Пункт 15 Порядку № 92 передбачає, що у разі прийняття наказу органом державного архітектурно-будівельного контролю про скасування реєстрації повідомлень чи декларацій, анулювання дозволу, набрання рішенням суду законної сили про скасування документа декларативного або дозвільного характеру посадові особи вносять відомості до реєстру про їх скасування або анулювання.
80. З огляду на встановлену вище протиправність оскаржуваного наказу Управління ДАБК Одеської міської ради № 01-13/123ДАБК від 22.05.2018 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД 08212080240 від 22.05.2012, колегія суддів вважає, що наявні підстави для задоволення позову в частині вимоги про зобов`язання ДАБІ України поновити запис про реєстрацію декларації № ОД 08212080240 від 22.05.2012 у Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.
81. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 04.08.2021 у справі № 640/20369/18, від 14.02.2023 у справі № 826/16509/18, від 23.03.2023 у справі №640/213/19.
82. Таким чином, суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права при ухваленні судових рішень в частині про відмову в задоволенні позовних вимог.
83. Щодо доводів скаржника про те, що дана справа підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства, колегія суддів вважає такі необґрунтованими та погоджується з висновками судів про те, що у справі, що розглядається, третя особа ОСОБА_1 не був безпосереднім учасником публічно-правових відносин, які виникли між відповідачами та позивачем й у межах яких прийняті оскаржувані акти, а також не звертався до відповідачів щодо реалізації своїх певних суб`єктивних прав у таких відносинах. При цьому, предметом розгляду в цій справі не є законність набуття позивачем права власності на нерухоме майно, що могло б свідчити про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин. Отже, стверджувані ОСОБА_1 , порушення його прав з боку позивача дають йому право на звернення до суду за захистом своїх прав шляхом пред`явлення самостійного позову. З огляду на викладене, посилання скаржника на цивільно-правовий характер даного спору є безпідставними.
84. Щодо доводів скаржника в частині не залучення до участі у справі в якості відповідача або третьої особи Одеську міську раду, колегія суддів вважає вірними висновки судів про те, що у межах спірних правовідносин позивачем було вірно визначено відповідачів, а Одеська міська рада взагалі не була учасником правовідносин, які виникли між позивачем та відповідачами внаслідок скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
85. Згідно з частинами першою, третьою статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
86. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі скасуванню в частині відмови в задоволенні позову з ухваленням нового рішення в цій частині про задоволення позовних вимог.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2022 скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог.
Ухвалити в цій частині нову постанову про задоволення позовних вимог.
Зобов`язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України поновити запис про реєстрацію декларації № ОД 08212080240 від 22.05.2012 у Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.
В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2022 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
С.Г. Стеценко
А.Ю. Бучик
А.І. Рибачук
Судді Верховного Суду
