ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 березня 2023 року

м. Київ

справа № 380/9317/21

провадження № К/990/31003/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Данилевич Н. А., Уханенка С. А.

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, за участю третіх осіб - Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України, Рада адвокатів Львівської області про визнання протиправними дій, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 травня 2022 року, ухваленого у складі у складі головуючого судді Лунь З. І., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Заверухи О. Б., суддів: Большакової О. О., Качмара В. Я.

І. Суть спору

1. У червні 2021 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), за участю третіх осіб - Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України, Рада адвокатів Закарпатської області, в якому просить:

1.1. визнати протиправними дії НАЗК щодо визначення (визнання) ОСОБА_1 суб`єктом декларування, а саме особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування або прирівняним до них;

1.2. визнати протиправними дії НАЗК щодо повідомлення ОСОБА_1 про неподання декларації за 2020 рік шляхом скерування листа з повідомленням від 11 травня 2021 року № 47- 02/31116/21;

1.3. визнати протиправними дії НАЗК щодо визначення обов`язку ОСОБА_1 подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону України «Про запобігання корупції»;

1.4. стягнути з НАЗК на користь позивача ОСОБА_1 завдану немайнову (моральну) шкоду в розмірі 250000,00 гривень.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що вона набула статус адвоката та здійснює адвокатську діяльність на підставі відповідного свідоцтва про право на заняття адвокатської діяльності НОМЕР_1, виданого 29 серпня 1993 року на підставі рішення атестаційної палати Львівської кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури від 08 липня 1993 року № 1.

Зазначає, що їй НАЗК надіслано повідомлення про факт неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування від 11 травня 2021 року № 47-02/31116/21.

Позивач стверджує, що в неї відсутній статус особи, яка відповідає визначенню суб`єкта декларування, тому відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про запобігання корупції» на неї не поширюється дія цього Закону. Повідомлення ж НАЗК адресоване позивачу як фізичній особі, а не як суб`єкту декларування, що свідчить про те, що посадові особи НАЗК не ідентифікували її як особу, що має подавати декларацію. Своєю чергою Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» не передбачає таких органів адвокатського самоврядування як конкурсна та дисциплінарна комісія.

Вважаючи дії НАЗК щодо надіслання повідомлення з вимогою про необхідність подання позивачем декларації за 2020 рік протиправними та такими, що прямо суперечать положенням частини першої статті 1, підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 та частини першої статті 45 Закону України «Про запобігання корупції», ОСОБА_1 звернулась до суду з цим позовом.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. ОСОБА_1 є особою, яка має право здійснювати адвокатську діяльність, що підтверджується свідоцтвом про право на заняття адвокатської діяльності НОМЕР_1, виданого 29 серпня 1993 року на підставі рішення атестаційної палати Львівської кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури від 08 липня 1993 року № 1.

4. НАЗК сформувало повідомлення від 11 травня 2021 року № 47-02/31116/21 про факт неподання ОСОБА_1 декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за підписом в.о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК ОСОБА_2 .

5. У вищевказаному повідомленні НАЗК зазначено, що згідно з частиною другої статті 51-2 Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII (далі - Закон № 1700-VII) за результатом контролю щодо своєчасності подання декларацій встановлено неподання позивачем щорічної декларації за 2020 рік. Також звертається увага на те, що протягом десяти днів з дня отримання повідомлення, позивач повинна подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

6. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 24 травня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року, в позові відмовлено.

7. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що законодавцем визначено коло суб`єктів, на яких поширюється дія Закону № 1700-VII, зокрема на інших осіб, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини першої статті 3 цього ж Закону.

Суд першої інстанції зауважив, що положення підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII викладена у редакції Закону України від 02 жовтня 2019 року № 140-ІХ, який набрав чинності 18 жовтня 2019 року. Таким чином суд першої інстанції вказав на помилковість покликання позивача на лист НАЗК від 19 лютого 2020 року № 620/0/1-20, в якому вказано, що розширене тлумачення Закону № 1700-VII, а саме віднесення голови, членів кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, голови та членів ВКДКА до суб`єктів, визначених підпунктом «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII, може суперечити принципу правової визначеності, який є складовою принципу верховенства права, оскільки, мотиви цього листа засновані на рішенні Конституційного Суду України від 06 червня 2019 року № 3-р/2019, неможливість застосування до спірних правовідносин якого пов`язано з викладенням норми підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII у редакції Закону України від 02 жовтня 2019 року № 140-ІХ, який набрав чинності 18 жовтня 2019 року.

Суд першої інстанції констатував, що оскаржувані позивачем дії НАЗК не містять ознак порушення її прав як особи, що здійснює адвокатську діяльність, а формування та скерування позивачу повідомлення є виконанням НАЗК свого обов`язку, встановленого частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII, а відтак не може бути підставою для висновку про порушення принципів діяльності адвокатури та адвоката зокрема.

При цьому суд зазначив, що позовна вимога про стягнення з відповідача моральної шкоди не підлягає задоволенню, оскільки суд не встановив протиправності оскаржуваних дій відповідача.

8. Зазначена позиція підтримана Восьмим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.

Суд апеляційної інстанції вказав, що ОСОБА_1 займається адвокатською діяльністю та є головою дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Львівської області.

Своєю чергою кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури є такою, що створена відповідно до 50 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" та забезпечує допуск до адвокатської професії, а також позбавлення такого права (шляхом прийняття рішень про зупинення або припинення права на заняття адвокатською діяльністю), а тому вчинені відповідачем дії є такими, які відповідають положенням законодавства.

Також апеляційний суд зазначив, що позивачем не доведено жодних фактів з посиланням на відповідні докази, які вказували б на те, що вчинені відповідачем дії та/або направлене позивачу повідомлення порушило право позивача на незалежність його адвокатської діяльності.

Таким чином апеляційний суд, підтримавши позицію суду першої інстанції, дійшов висновку, що позивач має право звернутися до адміністративного суду з позовом лише про захист саме його порушеного права, свободи чи інтересу, а не права, яке в майбутньому ймовірно може бути порушено з боку суб`єктів владних повноважень. Отже, направлення відповідачем оскаржуваного повідомлення не порушує прав позивача, оскільки зміст повідомлення є таким, що носить інформаційний характер з приводу необхідності подання декларації та правових наслідків щодо такої не подачі. Самі ж дії відповідача, що проявилися у направленні відповідачем повідомлення є такими, що направлені на виконання ним обов`язку, покладеного на нього частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII. При цьому, виконання відповідачем законодавчо закріпленого за ним обов`язку не свідчить про порушення НАЗК незалежності адвокатури, оскільки не стосуються питань функціонування адвокатури чи безпосередньої діяльності всіх адвокатів, здійснення ними захисту, представництва.

IV. Касаційне оскарження

9. Недержавна некомерційна професійна організація "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України подала касаційну скаргу з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги ОСОБА_1 в повному обсязі.

Так, автор скарги посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3, частини першої, третьої статті 45, частини другої статті 51-2 Закону № 1700-VII у подібних правовідносинах.

Стверджує, що відповідно до положень Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", Статуту Національної асоціації адвокатів України, органи адвокатського самоврядування не мають та не зобов`язані мати в структурі системи адвокатури, спеціально уповноважених підрозділів у сфері протидії корупції.

Вказує, що на момент направлення позивачу повідомлення НАЗК жодного Порядку, яким була б врегульована процедура проведення контролю щодо своєчасності подання декларації, не існувало, відповідно відповідач діяв поза межами наданими Законом № 1700-VII повноваження.

Наголошує, що суд, здійснивши системний аналіз норм права, повинен був першочергово з`ясувати чи є позивач суб`єктом декларування в розумінні Закону № 1700-VII, оскільки лише після цього уповноважені особи НАЗК мають право відповідно до Закону проводити контроль, який за своєю суттю є перевіркою (аналіз інформації, обробка інформації, пошук у реєстрах, тощо), а вже за наслідками проведеного контролю відповідач формує повідомлення про факт неподання декларації особою.

За змістом касаційної скарги автор зазначає, що адвокатура є недержавним самоврядним інститутом, а діяльність адвокатури не пов`язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, тому державні органи не можуть втручатись в її роботу. Аналіз положень Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" свідчить, що КДКА є органом адвокатського самоврядування, яка створена з іншою метою, ніж органи державної влади, державного управління та органи місцевого самоврядування, яке не уповноважено вказаним Законом на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Наголошує, що Конституційний Суд України у рішенні № 3-р/2019 від 06 червня 2019 року, де досліджувались окремі норми Закону № 1700-VII вказав, що покладення на особу, яка не уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, обов`язку декларування відповідно до вимог закону може розглядатися як втручання у приватне (особисте) та сімейне життя цієї особи, а тому таке втручання має здійснюватися з дотриманням вимог Конституції України, що має вищу юридичну силу. Також у рішенні № 5-рп/2005 від 22 вересня 2005 року Конституційний Суд України наголосив на важливості вимог визначеності, ясності та недвозначності юридичної норми. Бо інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування в правозастосовній практиці й неминуче призводить до сваволі.

Крім того у своєму рішенні № 3-р/2019 від 06 червня 2019 року Конституційний Суд України зауважив, що юридичні конструкції норм права (дефініції, диспозиції), які не дають змоги їх адресатам - фізичним особам, що здійснюють діяльність, пов`язану із запобіганням, протидією корупції, чітко з`ясовувати свої обов`язки щодо подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, повною мірою визначати свою поведінку та передбачати наслідки своїх дій. В окремих випадках довільне тлумачення оспорюваних положень Закону № 1700-VII спеціально уповноваженими суб`єктами (органами державної влади) у сфері протидії корупції може призвести до сваволі у притягненні зазначених фізичних осіб до юридичної відповідальності, обумовлювати настання для них інших негативних правових наслідків.

На переконання автора касаційної скарги, віднесення Голови, членів кваліфікаційно-дисциплінарної комісії, Голови та членів Вищої КДКА до суб`єктів, визначених підпункті «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII, може суперечити принципу правової визначеності, який є складовою верховенства права.

10. Верховний Суд ухвалою від 25 листопада 2022 року відкрив касаційне провадження за скаргою Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 травня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

11. Представник НАЗК подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

12. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

13. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14. Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 02 червня 2016 року № 1401-VIII внесено зміни у розділ VIII Правосуддя, доповнивши Конституцію України, зокрема статтею 131-2, за змістом якої для надання професійної правничої допомоги в Україні діє адвокатура. Незалежність адвокатури гарантується. Засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні визначаються законом. Виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді, а також захист від кримінального обвинувачення.

15. Згідно з частиною другою статті 46 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" від 05 липня 2012 року № 5076-VI, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 5076-VI) адвокатське самоврядування здійснюється через діяльність конференцій адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), рад адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, ревізійних комісій адвокатів регіонів (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Вищої ревізійної комісії адвокатури, Ради адвокатів України, з`їзду адвокатів України.

16. Положеннями статті 50 Закону № 5076-VI передбачено, що кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури утворюється з метою визначення рівня фахової підготовленості осіб, які виявили намір отримати право на заняття адвокатською діяльністю, та вирішення питань щодо дисциплінарної відповідальності адвокатів. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури підконтрольна та підзвітна конференції адвокатів регіону.

Голова та члени кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури обираються конференцією адвокатів регіону з числа адвокатів, стаж адвокатської діяльності яких становить не менше п`яти років та адреса робочого місця яких знаходиться відповідно в Автономній Республіці Крим, області, місті Києві, місті Севастополі і відомості про яких включено до Єдиного реєстру адвокатів України, строком на п`ять років. Одна й та сама особа не може бути головою або членом кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури більше ніж два строки підряд. Голова кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури організовує і забезпечує ведення діловодства кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури. Голова, член кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури може бути достроково відкликаний з посади за рішенням конференції адвокатів регіону, яка обрала його на посаду.

Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури діє у складі кваліфікаційної та дисциплінарної палат. Кваліфікаційна палата утворюється у складі не більше дев`яти членів, дисциплінарна - не більше одинадцяти членів палати. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури є повноважною за умови обрання не менше двох третин від кількісного складу кожної з її палат, затвердженого конференцією адвокатів регіону. Кожна палата на своєму першому засіданні шляхом голосування більшістю голосів від загальної кількості членів палати обирає з числа членів палати голову та секретаря палати. Голова палати за посадою є заступником голови кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури. Голова палати, секретар палати за рішенням відповідної палати може бути достроково відкликаний з посади.

Голова, заступник голови, секретар палати, член кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури не можуть одночасно входити до складу Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, ревізійної комісії адвокатів регіону, Вищої ревізійної комісії адвокатури, ради адвокатів регіону, Ради адвокатів України, комісії з оцінювання якості, повноти та своєчасності надання адвокатами безоплатної правової допомоги.

До повноважень кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури належать:

1) організація та проведення кваліфікаційних іспитів;

2) прийняття рішень щодо видачі свідоцтва про складення кваліфікаційного іспиту;

3) прийняття рішень про зупинення або припинення права на заняття адвокатською діяльністю;

4) здійснення дисциплінарного провадження стосовно адвокатів;

5) вирішення інших питань, віднесених до повноважень кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури цим Законом, рішеннями конференції адвокатів регіону, Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, Ради адвокатів України, з`їзду адвокатів України.

У передбачених цим Законом випадках повноваження кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури здійснює її кваліфікаційна або дисциплінарна палата.

Рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури приймається шляхом голосування більшістю голосів від загальної кількості членів її палат. Рішення палати приймається шляхом голосування більшістю голосів від загальної кількості її членів, крім випадків, передбачених цим Законом.

Рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури може бути оскаржено протягом тридцяти днів з дня його прийняття до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури або до суду.

Голова, заступник голови, секретар палати та члени кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури можуть отримувати винагороду за свою роботу, розмір та порядок виплати якої встановлюються конференцією адвокатів регіону.

Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури є юридичною особою і діє відповідно до цього Закону, інших законів України та положення про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури.

17. При цьому, статтею 2 указаного Закону передбачено, що адвокатура України - недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом.

Адвокатуру України складають всі адвокати України, які мають право здійснювати адвокатську діяльність.

З метою забезпечення належного здійснення адвокатської діяльності, дотримання гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів та вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування.

18. Згідно зі статтею 5 Закону № 5076-VI адвокатура є незалежною від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб.

Держава створює належні умови для діяльності адвокатури та забезпечує дотримання гарантій адвокатської діяльності.

19. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон № 1700-VII.

20. Визначення суб`єктів декларування міститься у частині першій статті 1 Закону № 1700-VII та означає осіб, зазначених у пункті 1, підпунктах «а» і «в» пункту 2, пункті 4 частини першої статті 3 цього Закону, інші особи, які зобов`язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.

21. Підпунктом «в» пункту 2 частини 1 статті 3 Закону № 1700-VII передбачено, що особами, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є представники громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України «Про державну службу», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини першої цієї статті.

22. В силу частини першої статті 45 Закону № 1700-VII особи, зазначені у пункті 1, підпунктах «а» і «в» пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.

23. За приписами статті 4 Закону № 1700-VII Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Правову основу діяльності Національного агентства становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти.

24. За правилами частини першої статті 51-1 Закону № 1700-VII Національне агентство проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.

25. Відповідно до пункту 5-1 частини першої статті 12 Закону № 1700-VII Національне агентство з метою виконання покладених на нього повноважень має такі права, зокрема: отримувати заяви фізичних та юридичних осіб про порушення вимог цього Закону, проводити за власною ініціативою перевірку можливих фактів порушення вимог цього Закону.

26. Частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII передбачено, що якщо за результатами контролю встановлено, що суб`єкт декларування не подав декларацію, Національне агентство письмово повідомляє такого суб`єкта про факт неподання декларації, і суб`єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.

Одночасно Національне агентство письмово повідомляє про факт неподання декларації спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, а також керівнику державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права про факт неподання декларації відповідним суб`єктом декларування.

27. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

28. Пунктом 9 частини п`ятої статті 160 КАС України встановлено, що у позовній заяві у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень зазначається обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.

VI. Позиція Верховного Суду

29. Адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав/законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією/рішенням суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними/скасування судом, оскільки обов`язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивача прав чи обов`язків у зв`язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом.

30. Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер.

31. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

32. Як зазначено вище, ОСОБА_1 займається адвокатською діяльністю та як вказав суд апеляційної інстанції позивач є головою дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Львівської області.

33. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання щодо правомірності/протиправності дій НАЗК по визначенню позивача суб`єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VII та по направленню їй повідомлення щодо неподання нею декларації за минулий рік та зобов`язання її як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, подати таку декларацію в порядку частини першої статті 45 Закону № 1700-VII.

34. Водночас інформація з приводу необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у повідомленні, не породжує обов`язкових юридичних наслідків.

35. Враховуючи, що направлене позивачу повідомлення не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України та саме по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивачки, тому оскарження дій відповідача щодо його направлення позивачці не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства. У подальшому на його підставі можуть прийматися відповідні рішення уповноваженими органами, а тому його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.

36. Заявлена позивачем вимога не підлягає самостійному розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

37. Оскільки направлене позивачці повідомлення носить виключно інформаційний характер, з його урахуванням у подальшому можуть бути прийняті відповідні рішення уповноваженими органами, то його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана належним судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.

38. За правилом пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

39. За такого правового регулювання та обставин справи, наявні підстави для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій із закриттям провадження у справі.

40. Аналогічна правова позиція міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02 лютого 2023 року у справі № 260/3380/21.

41. При цьому у справі, що розглядається, Верховний Суд вважає слушними доводи Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України стосовно того, що суди попередніх інстанцій, проаналізувавши норми права, повинні були першочергово з`ясувати чи є позивач суб`єктом декларування в розумінні підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII.

42. Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, з огляду на приписи пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, аналіз наведеної вище правової норми свідчить, що до переліку осіб, які в силу вимог статей 45, 49 Закону № 1700-VII відносяться до суб`єктів декларування входять, зокрема інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України «Про державну службу», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій) та які не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII.

43. Варто зауважити, що обов`язковою умовою для всіх, визначених вказаною нормою осіб, що віднесені до суб`єктів декларування є прирівняння їх до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

44. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури є такою, що створена відповідно до статті 50 Закону № 5076-VI та забезпечує допуск до адвокатської професії, а також позбавлення такого права шляхом прийняття рішень про зупинення або припинення права на заняття адвокатською діяльністю.

45. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 29 березня 2018 року у справі № 640/12325/15-ц, сформульовано правовий висновок, що знайшов своє відображення й у постановах Верховного Суду від 29 серпня 2018 року у справі № 804/11334/15 та від 17 вересня 2020 року у справі № 1740/2484/18, згідно з яким кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури наділена владними управлінськими повноваженнями щодо набуття особою статусу адвоката, притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності, крайньою формою якої є припинення права на заняття адвокатською діяльністю.

46. У розрізі наведеного варто зауважити, що ключовими ознаками осіб, які для цілей Закону № 1700-VII прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за правилами підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, є те, що такі особи: 1) входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій; 2) такі комісії утворені відповідно до інших законів; 3) не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини 1 статті 3 Закону № 1700-VII.

47. Таким чином положення статті 50 Закону № 5076-VI у поєднанні з наведеною позицією Верховного Суду щодо правового статусу кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури дають підстави стверджувати, що члени таких комісій відповідають ознакам, визначеним у підпункті «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII, оскільки відповідні комісії утворюються відповідно до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», тобто відповідно до «інших законів».

48. Як зазначалось вище, утворення кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури здійснюється відповідно до Закону № 5076-VI, а спосіб її формування не має вирішального значення для віднесення членів такої комісії до осіб, що прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Крім того, той факт, що членами комісії є адвокати, які в силу підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 та частини першої статті 45 Закону № 1700-VII зобов`язані подавати декларацію, не суперечить положенням чинного законодавства щодо незалежності адвокатури, оскільки наділення таких осіб владно-управлінськими функціями по відношенню як до інших адвокатів так і осіб, які мають намір набути статус адвоката, зумовлює й покладення на них додаткових обов`язків, передбачених Законом, з метою забезпечення дотримання балансу між повноваженнями і зобов`язаннями, які ці повноваження породжують.

49. Те, що КДКА є органом адвокатського самоврядування, створеним з іншою метою (стаття 50 Закону № 5076-VI), ніж органи державної влади, органи місцевого самоврядування, та нібито неуповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, не означає відсутність за Законом № 1700-VII обов`язку подавати декларації у членів дисциплінарної палати КДКА. Достатньо звернути увагу на те, що підпункт «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII не стосується осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Він передбачає перелік осіб, які для цілей саме цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (пункт 1 частини першої цієї статті). Так, наприклад, громадські об`єднання, наукові установи, навчальні заклади, вочевидь, теж створені з іншою метою, ніж органи влади. Проте представники цих об`єднань, установ, закладів, мають обов`язок подавати декларації, якщо входять до складу утворених відповідно до Законів України конкурсних і дисциплінарних комісій.

50. Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

51. З огляду на наведене касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, оскаржувані судові рішення - скасуванню як такі, що ухвалені з порушенням вимог процесуального закону, а провадження в адміністративній справі - закриттю на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

Керуючись статтями 3, 238, 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України задовольнити частково.

2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 травня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року у справі № 380/9317/21 скасувати.

3. Провадження у справі № 380/9317/21 за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, за участю третіх осіб - Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України, Рада адвокатів Львівської області про визнання протиправними дій - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. А. Данилевич

С. А. Уханенко