ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 808/1886/16
адміністративне провадження № К/9901/44071/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 808/1886/16
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Південь-Буд» до Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Маслова Максима Сергійовича (далі - Головний інспектор Департаменту ДАБІ, Департамент ДАБІ, відповідно), Департаменту ДАБІ, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Відкрите акціонерне товариство (далі - ВАТ) по газопостачанню та газифікації «Запоріжгаз», про скасування постанови, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ТОВ «Південь-Буд»
на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22.06.2017, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Семененка Я.В., суддів Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 09.06.2016 ТОВ «Південь-Буд» звернулось до суду з позовом, в якому промило скасувати у повному обсязі постанову Департаменту ДАБІ від 25.05.2016 №18/1008-22.2/1459 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Позовні вимоги обґрунтувало тим, що в оспорюваній постанові посадова особа Департаменту ДАБІ зазначає, що ТОВ «Південь-Буд» порушив частину восьму статті 39 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), якою передбачено, що експлуатація закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється. Проте, ПАТ по газопостачанню та газифікації «Запоріжгаз» визнає, що саме вони експлуатують газопровід, як оператор газорозподільної системи в Запорізькій області. Також позивач вказав на те, що він не здійснював провадження містобудівної діяльності та не виконував функцій замовника та підрядника, а лише придбав матеріали на трубопровід, тому ТОВ «Південь-Буд» не є суб`єктом адміністративного правопорушення в розумінні пункту 6 частини другої статті 2 Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон № 208/94-ВР). Окрім того, в порушення вимог пункту 19 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 №244 (далі - Порядок № 244) контролюючий орган не довів, що на момент винесення оспорюваної постанови газопровід був в експлуатації та не встановив факт вчинення позивачем правопорушення та його винність, що свідчить про відсутність складу адміністративно-господарського правопорушення.
2. Запорізький окружний адміністративний суд постановою від 01.02.2017 задовольнив позовні вимоги.
3. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 22.06.2017 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. 26.07.2017 ТОВ «Південь-Буд» звернулось до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22.06.2017, а постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 01.02.2017 - залишити в силі.
5. Вищий адміністративний суд України ухвалою 08.09.2017 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
6. 15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
7. Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
8. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 КАС України).
9. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20.06.2019 №783/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.
10. Протоколом розподілу справи від 20.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.
11. Ухвалою судді Верховного Суду від 24.06.2019 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Суди встановили, що посадовою особою Департаменту ДАБІ на підставі направлення для проведення позапланової перевірки від 22.04.2016 №209 проведено перевірку об`єкта будівництва «Газифікація сіл Левадне, Долина, Рибалівка, Любимівка Токмацького району».
Результати проведеної перевірки оформлено актом від 11.05.2016, в якому зафіксовано, що об`єкт будівництва «Газифікація сіл Левадне, Долина, Рибалівка, Любимівка Токмацького району. І черга будівництва. Міжселищний газопровід високого та середнього тиску», за адресою: Запорізька область, Токмацький р-н, Долинська сільська рада, замовником якого є ТОВ «Південь-Буд», експлуатується без введення в експлуатацію у встановленому законом порядку.
11.05.2016 за результатом проведеної перевірки головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому зазначено про порушення ТОВ «Південь-Буд» вимог містобудівного законодавства, в частині експлуатації об`єкта будівництва, який не введено в експлуатацію, що є порушенням, відповідальність за яке передбачена пунктом 6 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР. Розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності призначено на 25.05.2016 о 10 год. 00 хв. у приміщенні Департаменту ДАБІ.
16.05.2016 складенні за результатами перевірки документи, з повідомленням позивача про час та місце розгляду справи, направлено на адресу підприємства, які останнім отримано 19.05.2016.
25.05.2016 відповідачем винесено постанову №18/1008-22.2/1459, якою ТОВ «Південь-Буд» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР та накладено штраф у розмірі 130 500, 00 грн.
Також суди встановили, що об`єкт будівництва «Газифікація сіл Левадне, Долина, Рибалівка, Любимівка Токмацького району. І черга будівництва. Міжселищний газопровід високого та середнього тиску», за адресою: Запорізька область, Токмацький р-н, Долинська сільська рада, не введений в експлуатацію, але експлуатується. При цьому, вказаний об`єкт експлуатується ПАТ «Запоріжгаз».
Замовником зазначеного будівництва є ТОВ «Південь - Буд» та 06.06.2016 ним було подано Декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності, яка прийнята Департаментом ДАБІ.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що при прийнятті оспорюваної постанови від 25.05.2016 №18/1008-22.2/1459 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності контролюючим органом не виконано належним чином обов`язки, передбачені пунктом 21 Порядку № 244 щодо з`ясування наявності вини у суб`єкта містобудування та чи підлягає він притягненню до відповідальності, інших обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
14. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив із того, що, встановивши під час перевірки те, що об`єкт будівництва, на час проведення перевірки експлуатувався без введення в експлуатацію, а замовником цього об`єкту є ТОВ «Південь-Буд, відповідач дійшов обґрунтованого висновку про наявність правових підстав для притягнення позивача до відповідальності за порушення вимог містобудівного законодавства на підставі пункту 6 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР. При цьому, суд апеляційної інстанції виходив із того, що відповідно до частини одинадцятої статті 2 цього ж Закону штраф може бути накладено на суб`єктів містобудування протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніш як через три роки з дня його вчинення. Натомість право позивача як замовника вперше було встановлено рішенням Токмацького районного суду від 30.11.2015 у справі №328/4240/15, яке набрало законної сили 11.12.2015.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що ТОВ «Південь - Буд» у грудні 2015 року набуло право замовника на об`єкт, за начебто експлуатацію якого без введення в експлуатацію, його було притягнуто до адміністративної відповідальності оспорюваною постановою. Разом з цим, за часу набуття вказаного права, ТОВ «Південь - Буд» здійснювало активні дії щодо введення його в експлуатацію. При цьому ТОВ «Південь - Буд» не здійснювало експлуатацію вказаного об`єкта, таку експлуатацію здійснювало ВАТ по газопостачанню та газифікації «Запоріжгаз», щодо якого позивач немає жодного юридичного впливу. Отже, в діях ТОВ «Південь - Буд» відсутній склад правопорушення, за яке його протиправно притягнуто до відповідальності органом державного архітектурно-будівельного контролю.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
17. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Законом, який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон № 3038-VI.
19. Згідно із частиною першою статті 39 Закону № 3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що належать до I-III категорій складності, та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.
20. Експлуатація закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється (частина восьма статті 39 Закону № 3038-VI).
21. При цьому, частиною десятою статті 39 Закону № 3038-VI передбачено, що замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.
22. Згідно із частиною першою статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
23. На реалізацію вказаної норми Закону № 3038-VI Кабінет Міністрів України постановою від 23.05.2011 № 553 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
24. За змістом пункту 1 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону №3038-VI, здійснюється, зокрема, таким органом державного архітектурно-будівельного контролю, як Держархбудінспекцією.
25. За приписами пункту 5 вищенаведеного Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
26. Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Органи державного архітектурно-будівельного контролю проводять планові перевірки об`єктів містобудування не частіше ніж один раз на півроку.
Строк проведення планової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на п`ять робочих днів (пункт 6 Порядку № 553).
27. Пунктом 17 Порядку № 553 передбачено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
28. Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб`єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф (пункт 22 Порядку № 553).
29. Відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності визначає, зокрема Закон № 208/94-ВР.
30. Правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами (частина перша статті 1 Закону № 208/94-ВР).
31. Процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - штрафи), що передбачені Законом № 208/94-ВР, визначає Порядок № 244.
32. Слід також зазначити, що відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності кожен із суб`єктів містобудування несе конкретно за вчинене ним правопорушення. Статтею 2 Закону 208/94-ВР визначено види стягнень за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
33. Пунктом 6 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР визначено, що суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатація або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію (об`єктів III категорії складності - у розмірі дев`яноста мінімальних заробітних плат).
34. Як видно з матеріалів справи, на позивача накладено штраф саме за експлуатацію об`єктів будівництва III категорії складності, не прийнятих в експлуатацію.
35. У постанові Верховного Суду від 04.09.2019 у справі № 285/1535/15-а міститься правовий висновок про те, що адміністративне правопорушення - це вчинок, який має форму або дії, або бездіяльності. Проте, щоб вчинок можна було кваліфікувати як адміністративне правопорушення, він повинен мати сукупність юридичних ознак, що визначають склад правопорушення, а саме: об`єктивну сторону, об`єкт, суб`єктивну сторону (внутрішня сторона діяння, елементами якої є вина, мотив і мета) і суб`єкт. Наявність усіх ознак правопорушення є єдиною підставою для притягнення правопорушника до відповідальності. Якщо відсутня хоча б одна з ознак правопорушення, особа не може бути притягнута до відповідальності.
36. Колегія суддів наголошує на тому, що для притягнення до відповідальності за адміністративне правопорушення, передбачене пунктом 6 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР вирішальним є не сам факт експлуатації, а факт експлуатації саме певним суб`єктом містобудування, на посадову особу якої у такому випадку накладається штраф - змовником будівництва.
37. У цій справі достеменно встановлено, що на момент виникнення спірних правовідносин ТОВ «Південь-Буд» не є власником (користувачем) газопроводу, а є лише замовником будівництва на цей об`єкт. При цьому, використовує цей об`єкт, ПАТ по газопостачанню та газифікації «Запоріжгаз», яке експлуатує газопровід як оператор газорозподільної системи.
38. Частиною другою статті 71 КАС України передбачено, що обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення покладається саме на відповідача (якщо він заперечує проти адміністративного позову).
39. Усупереч вказаним законодавчим нормам Департамент ДАБІ, як суб`єкт владних повноважень, не надав до суду доказів, які б свідчили, що на момент перевірки газопровід експлуатувався саме ТОВ «Південь-Буд».
40. Крім того, колегія суддів звертає увагу, що відповідачем було складено протокол про адміністративне правопорушення та винесено спірну постанову на момент, коли ТОВ «Південь-Буд» як замовником будівництва вже було зареєстровано у Департаменті ДАБІ декларацію про готовність до експлуатації об`єкта (газопровід).
41. Верховний Суд наголошує на тому, що адміністративно-господарські санкції, зокрема майнового характеру (штраф) мають на меті припинення правопорушення та ліквідацію його наслідків. Суб`єкта господарювання не може бути притягнуто до відповідальності, якщо він доведе, що ним вжито усіх залежних від нього заходів для недопущення господарського правопорушення.
42. Таким чином, застосовуючи цей загальний висновок до справи, що розглядається, Верховний Суд бере до уваги обставини, що передували накладенню штрафу, та вважає, що позивача не можна було притягувати до відповідальності оспорюваною у цій справі постановою, у зв`язку із відсутнім у його діях складом адміністративного правопорушення.
43. З наведеного слідує, що оспорювана постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 25.05.2016 №18/1008-22.2/1459 прийнята органом державного архітектурно-будівельного контролю необґрунтовано, без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, не нерозсудливо, а отже є неправомірною і підлягає скасуванню, про що вірно вказав суд першої інстанції.
44. Отже, висновок суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права, тому його постанова підлягає скасуванню.
45. Відповідно до статті 352 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі») суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
46. З огляду на наведене, оскільки суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, то постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22.06.2017 слід скасувати із залишенням в силі постанови Запорізького окружного адміністративного суду міста Києва від 01.02.2017.
Керуючись статтями 341, 345, 352 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд-
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Південь-Буд» - задовільнити.
Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22.06.2017 скасувати, а постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 01.02.2017 у справі № 808/1886/16 - залишити в силі.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіА.І. Рибачук А.Ю. Бучик Л.В. Тацій
