ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 420/5911/19
адміністративне провадження № К/9901/12546/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 420/5911/19
за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради
до ОСОБА_1 , Державного реєстратора Новоселівської сільської ради Березівського району Одеської області Огородник Тетяни Василівни
треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4
про скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року (головуючий суддя: Бутенко А. В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року (колегія у складі: головуючого судді Танасогло Т. М., суддів: Димерлія О. О., Єщенка О. В.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2019 року Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до ОСОБА_1 , Державного реєстратора Новоселівської сільської ради Березівського району Одеської області Огородник Тетяни Василівни, треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , в якому просило:
- скасувати рішення державного реєстратора Новоселівської сільської ради Березівського району Одеської області про внесення змін до записів Державного реєстру прав (індексний номер: 39133674) щодо площі квартири АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати ОСОБА_1 привести самочинно збудований об`єкт будівництва за адресою: АДРЕСА_2 у відповідність до свідоцтва про право власності на житло за № НОМЕР_1 від 06 грудня 2017 року, виданого Департаментом міського господарства Одеської міської ради та технічного паспорту інвентаризації нерухомого майна від 01 листопада 2017 року.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 10 червня 2020 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі. Вирішено розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін.
3. Одеським окружним адміністративним судом ухвалою від 10 листопада 2020 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року, закрито провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
4. Закриваючи провадження у справі суди попередніх інстанцій виходили з того, що предметом спірних правовідносин є майнові права на вказаний об`єкт нерухомості. Спірні правовідносини стосуються користування та розпорядження майном, отже предметом спірних правовідносин є майнові права на спірний об`єкт будівництва Відтак, спір у даній справі стосується приватно-правових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися за правилами Цивільного-процесуального кодексу України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, 12 квітня 2021 року Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року та направити справу за встановленою підсудністю.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми процесуального права. Так, судами не враховано, що звернення до суду обумовлено тим, що відповідачами самочинно виконано будівельні роботи із реконструкції квартири шляхом приєднання до неї суміжних нежитлових приміщень, чим збільшено загальну площу квартири без отримання права на виконання будівельних робіт. Таким чином, за результатом встановлення факту здійснення самочинного будівництва, а також факту не виконання вимог припису про приведення об`єкту у попередній стан, Управлінням вжито заходи щодо подання адміністративного позову.
Поряд з цим, вимоги до державного реєстратора є похідними і тому підлягають розгляду у тому ж порядку, що і основна вимога про приведення об`єкта у первинний стан, тобто у цьому випадку - у порядку адміністративного судочинства.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. В автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 12 квітня 2021 року зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 квітня 2021 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С. Г., судді: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
9. Ухвалою Верховного суду від 18 травня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року.
10. Ухвалою Верховного Суду від 14 вересня 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 15 вересня 2021 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
12. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
13. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
14. Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
15. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
16. Згідно із пунктом 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
17. За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
18. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
19. Таким чином, публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Разом із тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
20. Отже, участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
21. Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
22. Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб`єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов`язків.
23. Відповідно до статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої цієї статті).
24. З аналізу наведених норм права вбачається, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
25. Визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії чи рішення суб`єкта владних повноважень.
26. Визначаючи предметну юрисдикцію справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
27. Рішення суб`єкта владних повноважень, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з погляду його законності, а вимога про визнання такого рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення відповідної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного речового права (наприклад, права власності на об`єкт нерухомості), що виникло у певного суб`єкта в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.
28. Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
29. Як убачається з матеріалів справи, позивач посилається на відсутність у цій справі спору про право, однак, з установлених судами обставин справи вбачається, що на підставі оскаржуваного рішення державного реєстратора Новоселівської сільської ради Березівського району Одеської області внесено зміни до записів Державного реєстру прав (індексний номер: 39133674) щодо площі квартири АДРЕСА_1 .
30. Таким чином, у результаті та на підставі оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень в особи виникло речове право на нерухоме майно, яке позивач вважає самочинним будівництвом, тому цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
31. За таких обставин, суди першої та апеляційної інстанцій, ураховуючи суть спірних правовідносин та їх суб`єктний склад, правильно застосували норми матеріального й процесуального права й обґрунтовано дійшли висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі.
32. Такий правовий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 817/3395/15 та у постанові Верховного Суду від 21 квітня 2021 року у справі № 420/2605/20.
33. Частиною 2 ст. 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
34. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
35. Відповідно до ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
36. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
37. Суд у цій справі також враховує положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (п. 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
38. Згідно статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
39. Враховуючи наведене, колегія суддів не встановила порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, а тому ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року слід залишити без змін.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради залишити без задоволення.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець Л. В. Тацій
