ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 420/4459/19
адміністративне провадження № К/9901/20973/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Громадської організації "Вакцинація: вільний вибір" на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року (суддя: Кравченко М.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2020 року (Крусян А.В., Градовский Ю.М., Апексімов І.С.) у справі № 420/4459/19 за позовом громадської організації "Вакцинація: вільний вибір" до Департаменту охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації, Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації, Державної установи "Одеський обласний лабораторний центр Міністерства охорони здоров`я України" про визнання протиправним та нечинним наказу, встановлення відсутності компетенції,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
Громадська організація «Вакцинація: вільний вибір» (далі -позивач, ГО «Вакцинація: вільний вибір») звернулася до суду з адміністративним позовом до Департаменту охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації (далі - відповідач 1), Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації (далі - відповідач - 2), Державної установи «Одеський обласний лабораторний центр Міністерства охорони здоров`я України» (далі відповідач -3), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просила:
- визнати протиправним та нечинним спільний наказ відповідачів від 28 січня 2019 року № 58/17/ОД/17-Адм «Про заходи щодо попередження розповсюдження захворюваності на кір в дитячих (освітніх) навчальних закладах Одеської області»;
- встановити відсутність компетенції (повноважень) Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації, Державної установи "Одеський обласний лабораторний центр Міністерства охорони здоров`я України" щодо встановлення розпорядженням забезпечити недопущення відвідування дитячих закладів дітьми, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень.
Позивач вважає, що відповідачами був введений новий порядок відвідування навчально-виховних закладів здоровими дітьми, які не мають профілактичних щеплень згідно календаря щеплень. Спірним наказом обумовлено не допускати зазначену вище категорію дітей до навчально-виховних закладів. При цьому затверджено заходи щодо попередження розповсюдження захворюваності на кір, а мова йде про відсутність щеплень у зазначеної категорії дітей згідно календаря щеплень в цілому. Позивач зазначає, що спірний наказ порушує гарантоване Конституцією України право на освіту, обмежує право на доступ до освіти для нещеплених дітей.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд вважали, що спірний наказ від 28 січня 2019 року № 58/17/ОД/17-Адм прийнятий у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, посилаючись на правову позицію викладену у постановах Верховного Суду від 20 березня 2018 року у справі №337/3087/17; від 17 квітня 2019 року у справі № 682/1692/17.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.
Підставою звернення з касаційною скаргою вказував на пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.
На переконання скаржника спірний наказ відповідачів містить посилання на термін виконання «постійно», тобто дітей не просто обмежили в конституційному праві на здобуття освіти в загальноприйнятій в Україні формі здобуття освіти, а саме по суті взагалі позбавили такого права. Вказує, що зазначене є підставою для відступлення від сформованої Верховним Судом правової позиції у справах № 682/1692/17, № 337/3087/17 при формуванні якої дані аргументи не враховані.
На думку скаржника, не ґрунтується на Законі у світлі спірних правовідносин і висновок ВС, відображений в оскаржуваних рішеннях, відповідно до якого вимога про обов`язкову вакцинацію населення проти особливо небезпечних хвороб з огляду на потребу охорони громадського здоров`я, а також здоров`я зацікавлених осіб є виправданою, доведеною належними доказами та відповідними медичними дослідженнями.
Також в обґрунтування вимог касаційної скарги ГО «Вакцинація: вільний вибір» посилалась на те, що законодавством України не встановлено заборони на зарахування дитини до навчального закладу, оскільки це пряме порушення статті 53 Конституції України, а саме, права на освіту.
Крім цього, скаржник наполягає на тому, що відповідач видав спірний наказ за відсутності на те у нього як конституційних, так і законодавчих повноважень.
Позиція інших учасників справи
Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 31 серпня 2020 року (судді: Загороднюк А,Г., Калашнікова О.В., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за скаргою Громадської організації "Вакцинація: вільний вибір" на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2020 року.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: суддя - доповідач Загороднюк А. Г., судді: Єресько Л.О., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 22 квітня 2021 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ГО «Вакцинація: вільний вибір» зареєстрована в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань від 16 січня 2019 року № 15561020000068733, перебуває на обліку як платник податків у Малиновській державній податковій інспекції у м. Одеси Головного управління ДФС в Одеській області з 16 січня 2019 року.
Відповідно до пункту 2.1 Статуту ГО «Вакцинація: вільний вибір» основною метою діяльності організації є забезпечення та захист інформованого вільного вибору громадян України у питанні проведення вакцинації їх та/чи їхніх дітей. Основними напрямками діяльності організації є зокрема: забезпечення прав громадян у питанні проведення вакцинації; запобігання обмеженню прав та дискримінації громадян за ознакою вакцинованості їх та/чи їхніх дітей чи дітей, за яких вони несуть відповідальність; отримання та поширення достовірної інформації щодо вакцинації, рівнів захворюваності на вакциноконтрольовані хвороби, післявакцинальних ускладнень тощо; проведення просвітницької та інформаційно-роз`яснювальної роботи щодо можливих позитивних та негативних наслідків вакцинації.
На виконання статей 3, 27, 49 Конституції України, статей 5, 10 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я», статей 5, 27 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», статей12, 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», статей 3, 9, 53, 55 Закону України «Про освіту», статей 11 Закону України «Про дошкільну освіту», наказів Міністерства охорони здоров`я України від 29 листопада 2002 року № 434 «Про удосконалення амбулаторно-поліклінічної допомоги дітям в Україні», від 11 серпня 2014 року № 551 «Про удосконалення проведення профілактичних щеплень в Україні», від 26 червня 2018 року № 1216 «Про проведення обов`язкових профілактичних щеплень проти кору за епідемічними показаннями», Інструкції щодо організації епідеміологічного нагляду за кором, затвердженої наказом Міністерства охорони здоров`я України від 17 травня 2005 року № 188, рішення засідання комісії техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Одеської обласної державної адміністрації від 28 січня 2019 року № 1 та на виконання спільного листа Міністерства охорони здоров`я України і Міністерства освіти і науки України від 06 вересня 2018 року № 05.2-11/23530, 1/9-537 Департаментом охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації, Департаментом освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації, Одеським обласним лабораторним центром Міністерства охорони здоров`я України у прийнято спільний наказ від 28 січня 2019 рок № 58/17/ОД/17-Адм.
Вказаним наказом серед іншого:
- затверджено алгоритм взаємодії закладів освіти та охорони здоров`я щодо вирішення питань відвідування дитячих навчальних закладів (закладів освіти), які не отримали профілактичні щеплення згідно з календарем щеплень (додаток 1);
- директорам навчальних закладів обласної комунальної власності, керівникам органів управління освітою районних державних адміністрацій рекомендовано керівникам органів управління освітою міських рад та об`єднаних територіальних громад усіх форм власності та інших відомств: забезпечити виконання алгоритму взаємодії закладів освіти та охорони здоров`я щодо вирішення питань відвідування дитячих навчальних закладів (закладів освіти), які не отримали профілактичні щеплення згідно з календарем щеплень (термін - постійно);
- відповідно до статті 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» забезпечити недопущення відвідування дитячих (освітніх) закладів дітьми, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень (термін - постійно);
- передбачено участь завідувачів відокремлених підрозділів та завідувача відділу епіднагляду (спостереження) та профілактики інфекційних захворювань Державної установи «Одеський обласний лабораторний центр Міністерства охорони здоров`я України» у роботі лікарсько-консультативних комісій закладів охорони здоров`я при розгляді питань щодо відвідування дитячих навчальних закладів (закладів освіти) дітьми, які не отримали профілактичні щеплення згідно з календарем щеплень до стабілізації епідситуації з кору;
- щотижневе надання оперативної інформації щодо захворюваності на кір керівникам територіальних органів охорони здоров`я, директору Департаменту охорони здоров`я облдержадміністрації, іншим зацікавленим управлінням/відомствам;
- забезпеченні проведення епідрозслідувань кожного випадку кору в організованих колективах, з метою встановлення джерела інфекції, визначення границь вогнища та виявлення контактних осіб при середньому та високому рівнях захворюваності на кір;
- здійснення інформаційно-роз`яснювальної роботи серед населення щодо проведення щеплень проти вакцинокерованих інфекцій.
Додатку № 1 до вищезазначеного наказу визначено алгоритм взаємодії закладів освіти та охорони здоров`я щодо вирішення питань відвідування дитячих навчальних закладів (закладів освіти) дітьми, які не отримали профілактичні щеплення згідно з календарем щеплень: діти, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень, направляються до територіальної лікарсько-консультативної комісії, яка розглядає питання щодо відвідування дитиною навчального закладу (для розгляду питань щодо відвідування загальноосвітніх навчальних закладів до складу лікарсько-консультативної комісії обов`язково залучається епідеміолог). Лікарсько-консультативна комісія приймає рішення та оформлює висновок про стан здоров`я, вакцинальний статус та про можливість відвідування дитячого закладу (заклад освіти). Лікарсько-консультативна комісія обов`язково зазначає у висновку, може чи не може дитина відвідувати дитячий заклад (заклад освіти). Без довідки дитина не допускається до відвідування дитячого закладу (заклад освіти); батьки дітей, які не допущені до відвідування дитячих закладів (заклад освіти) за рішенням лікарсько-консультативна комісія звертаються у місцевий орган управління освітою; місцевими органами управління освітою вирішується питання щодо форм здобуття освіти кожною окремою дитиною.
Не погоджуючись з вищезазначеним наказом та вважаючи відсутньою у відповідачів компетенції (повноважень) щодо встановлення розпорядженням забезпечення недопущення відвідування дитячих закладів дітьми, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» прийом дітей до виховних, навчальних, оздоровчих та інших дитячих закладів проводиться за наявності відповідної довідки закладу охорони здоров`я, в якому дитина перебуває під медичним наглядом. Довідка видається на підставі медичного огляду дитини, якщо відсутні медичні протипоказання для її перебування у цьому закладі, а також якщо їй проведено профілактичні щеплення згідно з календарем щеплень і вона не перебувала в контакті з хворими на інфекційні хвороби або бактеріоносіями.
Дітям, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень, відвідування дитячого закладу не дозволяється. У разі якщо профілактичні щеплення дітям проведено з порушенням установлених строків у зв`язку з медичними протипоказаннями, при благополучній епідемічній ситуації за рішенням консиліуму відповідних лікарів вони можуть бути прийняті до відповідного дитячого закладу та відвідувати його.
Згідно з частиною 6 статті 12 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» особам, які не досягли п`ятнадцятирічного віку чи визнані у встановленому законом порядку недієздатними, профілактичні щеплення проводяться за згодою їх об`єктивно інформованих батьків або інших законних представників. Якщо особа та (або) її законні представники відмовляються від обов`язкових профілактичних щеплень, лікар має право взяти у них відповідне письмове підтвердження, а в разі відмови дати таке підтвердження засвідчити це актом у присутності свідків.
З аналізу наведених правових норм вбачається, що рішення про проведення щеплень дітям у віці до п`ятнадцяти років навіть тих, які мають статус «обов`язкових» приймають їх батьки або інші законні представники.
Тобто, закон дає право батькам відмовитися від проведення обов`язкових щеплень дитині.
Питання відвідування дошкільного навчального закладу дитиною, батьки яких відмовилися від щеплень, вирішується лікарсько-консультативною комісією, як це передбачено наказом Міністерства охорони здоров`я України № 434 від 29 листопада 2002 року «Про затвердження Положення про підготовку дітей на педіатричній дільниці до відвідування дошкільного та шкільного загальноосвітнього навчального закладу».
Відповідно до статті 9 Закону України «Про дошкільну освіту» громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак мають рівні права на здобуття дошкільної освіти у закладах дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типів і форми власності, а також у сім`ї.
Частиною 5 цієї ж статті передбачено, що діти можуть здобувати дошкільну освіту за бажанням батьків або осіб, які їх замінюють: у закладах дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типів і форми власності; у структурних підрозділах юридичних осіб приватного і публічного права, у тому числі закладів освіти; у сім`ї за сімейною (домашньою) формою здобуття дошкільної освіти; за допомогою фізичних осіб, які мають педагогічну освіту та/або професійну кваліфікацію педагогічного працівника, у тому числі які провадять незалежну професійну діяльність; за допомогою фізичних осіб підприємців, основним видом діяльності яких є освітня діяльність.
На підставі аналізу наведених правових норм вбачається, що батьки мають право обирати одну із визначених форм здобуття їх дитиною дошкільної освіти.
При цьому, частина 2 статті 28 Закону України «Про дошкільну освіту» дитина має гарантоване державою право на безоплатну дошкільну освіту в державних і комунальних закладах дошкільної освіти.
Завданням держави є забезпечення дотримання оптимального балансу між реалізацією права дитини на дошкільну освіту та інтересами інших дітей.
Отже, індивідуальне право (інтерес) відмовитися від щеплення батьками дитини при збереженні обсягу права дитини на здобуття освіти, в тому числі в дошкільних закладах освіти протиставляється загальному праву (інтересу) інших батьків та їх дітей, які провели щеплення, перед направленням дитини для здобуття освіти в дошкільних закладах освіти з метою досягнення загального блага у формі права на охорону здоров`я, що, крім іншого, гарантовано статтями 3, 27 та 49 Конституції України.
Конституційний Суд України у рішенні від 02 листопада 2004 року №15-рп/2004 зазначив, що виходячи зі змісту частини 1 статті 8 Конституції України охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним з проявів верховенства права, як підкреслюється у підпункті 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.
Про необхідність забезпечення справедливого балансу, який потрібно встановити між конкуруючими інтересами особи та суспільства в цілому, йдеться також у ряді рішень Європейського Суду з прав людини (див. рішення у справі «Ст`єрна проти Фінляндії» (Stjerna v. Finland № 18131/91) та рішення у справі «Юханссон проти Фінляндії» (Johansson v. Finland № 10163/02).
Такий баланс у вищезазначених правовідносинах може бути досягнутий лише в разі поєднання трьох складових: 1) надання державою права вибору батькам щодо надання згоди або відмови від проведення профілактичних щеплень дитині на підставі об`єктивної інформованості батьків щодо якості вакцини, її походження, можливих негативних наслідків (реакцій) від проведення або відмови проведення вакцинації для дитини; 2) створення державою рівних умов для отримання дітьми, не залежно від наявності або відсутності у них профілактичних щеплень, дошкільної освіти, в тому числі шляхом забезпечення функціонування соціально-педагогічного патронату та інших форм дошкільної освіти, які за всіма критеріями (якості, доступності, зручності тощо) мають бути не гіршими, ніж отримання дошкільної освіти в умовах стаціонару в комунальних чи державних закладах дошкільної освіти; 3) надання державою гарантій щодо забезпечення високих стандартів якості, як вакцин, що надходять на внутрішній ринок України, так і медичних послуг, пов`язаних з організацією та проведенням профілактичного щеплення.
В силу приписів статті 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» до навчального закладу не може бути прийнято дитину без проведення відповідного медичного обстеження та надання висновку консиліуму відповідних лікарів (у разі відсутності у дитини щеплень) про відсутність протипоказань для відвідування дошкільного навчального закладу.
Європейський суд з прав людини висловлював думку, що обов`язкове щеплення, як примусовий медичний захід, є втручанням у гарантоване п.1 статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод право на повагу до приватного життя особи, що включає в себе фізичну та психологічну недоторканість особи. Порушення фізичної недоторканості заявника можна вважати виправданим дотриманням цілей охорони здоров`я населення та необхідністю контролювати поширення інфекційного захворювання (параграф 33, 36 рішення у справі «Соломахін проти України» від 15 березня 2012 року, заява № 24429/03).
Вимога про обов`язкову вакцинацію населення проти особливо небезпечних хвороб з огляду на потребу охорони громадського здоров`я, а також здоров`я зацікавлених осіб, є виправданою. Тобто в даному питанні превалює принцип важливості суспільних інтересів над особистими, однак лише у тому випадку, коли таке втручання має об`єктивні підстави, тобто було виправданим.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 20 березня 2018 року у справі №337/3087/17; від 17 квітня 2019 року у справі № 682/1692/17, від 14 лютого 2020 року у справі № 240/6426/19, від 10 березня 2021 року у справі № 331/5291/19 і суд не знаходить підстав для відступу від неї під час розгляду цієї справи.
Надаючи правову оцінку доводам скаржника про порушення, на його думку, прав дітей на освіту, колегія суддів виходить з того, що згідно зі статтею 53 Конституції України держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.
При цьому стаття 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» прямо вказує на те, що дітям, які не були вакциновані відповідно до національного календаря щеплень, забороняється відвідувати навчальні заклади.
Колегія судів зазначає, що ця норма покликана захистити здоров`я та життя дітей у зв`язку з ускладненою епідемічною ситуацією, а перебування дітей, які не отримали профілактичні щеплення, в організованих колективах створює ризик виникнення спалахів інфекційних хвороб, що є загрозою для життя та здоров`я не лише учнів, а й членів їхніх сімей та працівників закладів освіти, тобто дитина, котра не отримала щеплення, не лише стає потенційно небезпечною для оточення, а й сама піддається підвищеному ризику захворіти, відвідуючи місця масового скупчення людей.
Держава, встановивши правило про те, що без щеплень дитина не може бути допущеною до занять, реалізує свій обов`язок щодо забезпечення безпеки життя і здоров`я не тільки всіх учнів і працівників школи або дитячого садка, а й захищає таким чином саму дитину, яка не отримала профілактичні щеплення.
Зазначене узгоджується з положеннями статті 11 Закону Украйни «Про захист населення від інфекційних хвороб», якими встановлено, що організація та проведення профілактичних і протиепідемічних заходів, зокрема, щодо санітарної охорони території України, обмежувальних заходів стосовно хворих на інфекційні хвороби та бактеріоносіїв, виробничого контролю, у тому числі, лабораторних досліджень і випробувань при виробництві, зберіганні, транспортуванні та реалізації харчових продуктів і продовольчої сировини та іншої продукції, при виконанні робіт і наданні послуг, а також організація та проведення медичних оглядів і обстежень, профілактичних щеплень, гігієнічного виховання та навчання громадян, інших заходів, передбачених санітарно-гігієнічними та санітарно-протиепідемічними правилами і нормами, у межах встановлених законом повноважень покладаються на органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, органи державної санітарно-епідеміологічної служби, заклади охорони здоров`я, підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, а також на громадян.
Разом з тим, скаржник вважає, що оскаржуваний наказ є протиправним та незаконним, оскільки він прийнятий з порушенням норм чинного законодавства щодо процедури реєстрації нормативних актів та за відсутності законних повноважень у відповідачів для прийняття.
Проте, таке твердження є помилковим, оскільки усі відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту регулює Кодекс цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), який, окрім іншого, також визначає і повноваження органів державної влади, Ради міністрів АР Крим, органів місцевого самоврядування права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
Згідно з положенями п.п.8,11 статті 2 КЦЗ України епідемія - це масове поширення інфекційної хвороби серед населення відповідної території за короткий проміжок часу, а запобігання виникненню надзвичайних ситуацій - це комплекс правових, соціально-економічних, політичних, організаційно-технічних, санітарно-гігієнічних та інших заходів, спрямованих на регулювання техногенної та природної безпеки, проведення оцінки рівнів ризику, завчасне реагування на загрозу виникнення надзвичайної ситуації на основі даних моніторингу, експертизи, досліджень та прогнозів щодо можливого перебігу подій з метою недопущення їх переростання у надзвичайну ситуацію або пом`якшення її можливих наслідків.
Статтею 4 КЦЗ України передбачено, що цивільний захист - це функція держави, спрямована на захист населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій шляхом запобігання таким ситуаціям, ліквідації їх наслідків і надання допомоги постраждалим у мирний час та в особливий період.
Згідно із приписами статті 5 КЦЗ України надзвичайні ситуації класифікуються за характером походження, ступенем поширення, розміром людських втрат та матеріальних збитків. Залежно від характеру походження подій, що можуть зумовити виникнення надзвичайних ситуацій на території України, визначаються такі види надзвичайних ситуацій: 1) техногенного характеру; 2) природного характеру; 3) соціальні; 4) воєнні. Залежно від обсягів заподіяних надзвичайною ситуацією наслідків, обсягів технічних і матеріальних ресурсів, необхідних для їх ліквідації, визначаються такі рівні надзвичайних ситуацій: 1) державний; 2) регіональний; 3) місцевий; 4) об`єктовий.
Але, порядок класифікації надзвичайних ситуацій за їх рівнями безпосередньо встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до вимог частини 1 статті 7 та пункту 9 частини 3 статті 8 КЦЗ України, одним основних принципів цивільного захисту - є гарантування та забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності, а одним з основних завдань єдиної державної системи цивільного захисту - є захист населення у разі виникнення надзвичайних ситуацій.
Згідно з частиною 3 статті 6 КЦЗ України для координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, пов`язаної з техногенно-екологічною безпекою, захистом населення і територій, запобіганням і реагуванням на надзвичайні ситуації, зокрема. Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями утворюються регіональні комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій.
Відповідно до пункту 11 частини 1 статті 19 КЦЗ України до повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту належить контроль за станом навколишнього природного середовища, санітарно-гігієнічною та епідемічною ситуацією, за місцями захоронення біологічних матеріалів, заражених активними формами бактерій.
Як вбачається з протоколу №1 позачергового засідання комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Одеської обласної державної адміністрації, на виконання статей 12, 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», статті 27 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», з метою локалізації спалаху кору серед населення області, Комісія з питань техногенно- екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій доручила відповідачам розробити проект наказу щодо алгоритму дій закладів освіти та охорони здоров`я, для вирішення питань відвідування дитячих навчальних закладів дітьми, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень (т.1 а.с.89-93).
Згідно з абз.2 частини 2 статті 22 Закону України «Про загальну середню освіту» заклади охорони здоров`я разом з органами управління освітою та органами охорони здоров`я щорічно забезпечують безоплатний медичний огляд учнів (вихованців), моніторинг і корекцію стану здоров`я, проведення лікувально-профілактичних заходів у закладах загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типів і форм власності.
Згідно з пунктом 4 Порядку зарахування, відрахування та переведення учнів до державних та комунальних закладів освіти для здобуття повної загальної середньої освіти, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України 16 квітня 2018 року № 367 зарахування до закладу освіти здійснюється відповідно до наказу його керівника, що видається на підставі заяви про зарахування до закладу освіти одного з батьків дитини (чи повнолітньої особи, яка має намір здобувати освіту), поданої особисто (з пред`явленням документа, що посвідчує особу заявника) за зразком згідно з додатком 1 до цього Порядку, до якої додаються: копія свідоцтва про народження дитини або документа, що посвідчує особу здобувача освіти (під час подання копії пред`являється оригінал відповідного документа); оригінал або копія медичної довідки за Формою первинної облікової документації № 086-1/о «Довідка учня загальноосвітнього навчального закладу про результати обов`язкового медичного профілактичного огляду», затверджена наказом Міністерства охорони здоров`я України від 16 серпня 2010 року №682, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 10 вересня 2010 року за № 794/18089; оригінал або копія відповідного документа про освіту (за наявності).
Відповідно до частини 1 статті 12 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» профілактичні щеплення проти дифтерії, кашлюка, кору, поліомієліту, правця, туберкульозу є обов`язковими і включаються до календаря щеплень.
Відповідно до пункту 6 Примірного положення про підготовку дітей на педіатричній дільниці до відвідування дошкільного та шкільного загальноосвітнього навчального закладу, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров`я України від 29 листопада 2002 року № 434, питання відвідування дошкільного навчального закладу дитиною, батьки яких відмовилися від щеплень, вирішується лікарсько-консультативною комісією.
Таким чином, нормами законодавства саме на органи управління освітою та органи охорони здоров`я покладено обов`язок забезпечення моніторингу і корекції стану здоров`я, проведення лікувально-профілактичних заходів у закладах загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типів і форм власності, а вирішення питання відвідування дошкільного навчального закладу дитиною, батьки яких відмовилися від щеплень, покладено на лікарсько-консультативну комісією.
Відповідно до пункту 2.2.17 Положення про Департамент освіти і науки Одеської обласної Державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Одеської обласної державної адміністрації від 10 липня 2017 року № 569/А-2017, Департамент відповідно до покладених на нього завдань здійснює разом з органами охорони здоров`я загальний контроль за охороною здоров`я дітей і проведенням оздоровчих заходів, створенням безпечних умов для навчання і праці учасників навчально-виховного процесу, вживає заходів щодо утвердження здорового способу життя у дитячому та молодіжному середовищі, проводить інформаційно-просвітницьку роботу щодо протидії поширенню соціально небезпечних хвороб серед дітей та молоді.
Пунктом 5.23 Положення про Департамент охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Одеської обласної державної адміністрації від 06 лютого 2017 року № 77/А-2017 визначено, що Департамент організовує роботу з охорони здоров`я, материнства і дитинства, контролює стан здоров`я дітей у дошкільних та інших навчальних закладах незалежно від їх форм власності та підпорядкування.
Відповідно до пункту 1 Розділу ІІІ Статуту Державної установи «Одеський обласний лабораторний центр Міністерства охорони здоров`я України» метою та предметом діяльності, у тому числі, але не виключно, є проведення державного обліку інфекційних захворювань та розслідування причин і умов їх виникнення.
Згідно з пунктом 3 Розділу III вищезазначеного Статуту одними із основних завдань Державної установи «Одеський обласний лабораторний центр Міністерства охорони здоров`я України» є: здійснення досліджень стану здоров`я населення та середовища життєдіяльності людини, виявлення причинно-наслідкових зв`язків між станом здоров`я населення та впливом на нього факторів середовища життєдіяльності людини; проведення державного обліку інфекційних захворювань, дослідження їх розповсюдження; забезпечення проведення епідеміологічних розслідувань випадків (спалахів) інфекційних хвороб, з метою встановлення причин їх виникнення, факторів передачі інфекції, визначення меж осередків інфекційних хвороб, масштабів поширення та надання пропозицій щодо їх локалізації та ліквідації; здійснення медичного контролю за особами відносно яких є відомості щодо можливого їх зараження збудниками інфекційних хвороб, з метою своєчасного виявлення клінічних ознак захворювання та попередження його поширення (а.с.163-173).
Таким чином, Департамент охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації, як орган охорони здоров`я, Департамент освіти і науки Одеської обласної Державної адміністрації, як орган управління освітою, а також Державна установа «Одеський обласний лабораторний центр Міністерства охорони здоров`я України», як особа, що здійснює дослідження стану здоров`я населення та середовища життєдіяльності людини були уповноважені на прийняття спірного спільного наказу від 28 січня 2019 року, а тому відповідачі при його прийнятті діяли у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Також Верховний суд зазначає, що Європейський суд з прав людини підтримав обов`язкову вакцинацію дітей в Чехії. Суд вирішив, що таке втручання влади в особисте життя людей захищає їх здоров`я. Визнали, що вимоги влади про обов`язкові щеплення в Чехії можна розглядати як необхідні в демократичному суспільстві. Метою має бути те, щоб кожна дитина була захищена від серйозних захворювань з допомогою вакцинації або в силу колективного імунітету. Крім того, в ЄСПЛ пояснили, що недопуск дітей до закладів освіти є захисним механізмом, а не каральним. Хоча діти і втрачають від цього рішення певні можливості, влада виконує обов`язок захищати громадське здоров`я, зокрема дітей, яким вакцинація протипоказана Відповідно, батьки юридично зобов`язані вакцинувати своїх дітей проти низки дитячих захворювань. Не робити цього можуть лише у випадках, коли це неможливо за станом здоров`я (рішення у справі «Вавржичка та ін. проти України» від 08 квітня 2021 року).
Щодо доводів скаржника про порушення процедури державної реєстрації оскаржуваного наказу від 28 січня 2019 року, як нормативного акту, колегія суддів зазначає таке.
Порядком подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (далі - Порядок № 34/5) визначено процедуру підготовки та подання до Міністерства юстиції України нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації, та єдиний механізм їх розгляду та державної реєстрації у Міністерстві юстиції України.
Згідно з п.1.4 Порядку № 34/5 наказ, розпорядження, постанова, рішення - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання; нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
Відповідно до п.3.4. Порядку № 34/5 на державну реєстрацію не подаються акти: персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо); дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших актів, що містять правові норми, а також тимчасові, строк дії яких вичерпано; оперативного, організаційно-розпорядчого характеру (разові доручення) та інші, які не мають нормативного характеру, зокрема ті, які містять лише індивідуально-конкретні приписи; якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення органів вищого рівня; спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм; рекомендаційного, роз`яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз`яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).
З резолютивної частини оскаржуваного спільного наказу від 28 січня 2019 року вбачається, що керівникам органів управління освітою міських рад та об`єднаних територіальних громад, закладів усіх форм власності та інших відомств було саме рекомендовано забезпечити виконання затвердженого алгоритму взаємодії закладів освіти та охорони здоров`я щодо вирішення питань відвідувань дитячих навчальних закладів (закладів освіти) дітьми, які не отримали профілактичні щеплення згідно з календарем щеплень.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що спірний наказ від 28 січня 2019 року не встановлює нових норм права, не створює жодних перешкод для здобуття освіти, а лише роз`яснює порядок реалізації права на її здобуття у випадку неможливості здобувати освіту за груповою формою.
Отже, оскільки вказаний наказ носить рекомендаційний характер та не містить правових норм, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку стосовно відсутності необхідності проведення державної реєстрації даного акту.
Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що Головним територіальним управлінням юстиції в Одеській області за результатами проведених перевірок у Департаменті освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації за січень 2019 року порушень вимог законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів не виявлено.
Предметом зазначеної перевірки були розпорядчі документи, прийняті з 04 січня 2019 року по 30 січня 2019 року. Оскаржуваний спільний наказ датований 28 січня 2019 року і має реєстраційний номер в Департаменті освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації № 17/ОД.
Таким чином, Головним територіальним управлінням юстиції в Одеській області підтверджено, що оскаржуваний наказ не підлягає державній реєстрації (т.1 а.с.233).
Переглядаючи рішення судів попередніх інстанції та аналізуючи доводи касаційної скарги, колегія суддів вважає, що спірний спільний наказ відповідачів є правомірним, який прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження надано, обґрунтовано, неупереджено, добросовісно, розсудливо та відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у поєднанні з частиною 2 статті 19 Конституції України.
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги на предмет законності судових рішень виключно в межах заявлених в суді першої інстанції вимог та які безпосередньо стосуються правильності застосування норм матеріального і дотримання норм процесуального права, у зв`язку із чим, не вдається до аналізу і перевірки інших доводів, які за своїм змістом зводяться до переоцінки доказів та встановлення обставин, які належним чином перевірені судами попередніх інстанцій.
Оскаржувані судові рішення відповідають критерію обґрунтованості судового рішення.
Європейський суд з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначив, що принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що в рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruizv. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Отже, оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Громадської організації "Вакцинація: вільний вибір" залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк
судді Л.О. Єресько
В.М. Соколов
