П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
01 квітня 2020 р.
м.Одеса
Справа № 420/4459/19
Головуючий першої інстанції Кравченко М.М.
Час та місце ухвалення судового рішення « 14:59», м. Одеса
Повний текст судового рішення складений 15.11.2019р.
П `ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді Крусяна А.В.,
суддів Градовського Ю.М., Яковлєва О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Громадської організації «Вакцинація: вільний вибір» на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом громадської організації «Вакцинація: вільний вибір» до Департаменту охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації, Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації, Державної установи «Одеський обласний лабораторний центр Міністерства охорони здоров`я України» про визнання протиправним та нечинним наказу, встановлення відсутності компетенції, -
В С Т А Н О В И В:
25.07.2019р. Громадська організація (надалі - ГО) «Вакцинація: вільний вибір» звернулася до суду з позовом до Департаменту охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації, Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації, Державної установи «Одеський обласний лабораторний центр Міністерства охорони здоров`я України» про визнання протиправним та нечинним спільного наказу від 28.01.2019р. №58/17/ОД/17-Адм «Про заходи щодо попередження розповсюдження захворюваності на кір в дитячих (освітніх) навчальних закладах Одеської області»; встановлення відсутності компетенції (повноважень) щодо встановлення розпорядженням забезпечення недопущення відвідування дитячих закладів дітьми, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14.11.2019р. у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з ухваленим у справі судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилається на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин справи та порушення норм матеріального, процесуального права, просить рішення суду скасувати та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, законність та обґрунтованість судового рішення в межах апеляційної скарги, судова колегія вважає, що вона не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено, що ГО «Вакцинація: вільний вибір» зареєстровано в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань від 16.01.2019р. №15561020000068733, перебуває на обліку як платник податків в Малиновській державній податковій інспекції у м. Одеси Головного управління ДФС в Одеській області з 16.01.2019р. та займається наступними видами діяльності: 94.99 Діяльність інших громадських організацій, н.в.і.у., що підтверджується відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. /т.1 а.с.71/
Відповідно до п.2.1 Статуту ГО «Вакцинація: вільний вибір» основною метою діяльності організації є забезпечення та захист інформованого вільного вибору громадян України у питанні проведення вакцинації їх та/чи їхніх дітей. Основними напрямками діяльності організації є зокрема: забезпечення прав громадян у питанні проведення вакцинації; запобігання обмеженню прав та дискримінації громадян за ознакою вакцинованості їх та/чи їхніх дітей чи дітей, за яких вони несуть відповідальність; отримання та поширення достовірної інформації щодо вакцинації, рівнів захворюваності на вакциноконтрольовані хвороби, післявакцинальних ускладнень тощо; проведення просвітницької та інформаційно-роз`яснювальної роботи щодо можливих позитивних та негативних наслідків вакцинації. /т.1 а.с.60-70/
Наказом Департаменту охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації, Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації, Одеського обласного лабораторного центру Міністерства охорони здоров`я України від 28.01.2019р., на виконання ст.ст.3, 27, 49 Конституції України, ст.ст.5, 10 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я», ст.ст.5, 27 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», ст.ст.12, 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», ст.ст.3, 9, 53, 55 Закону України «Про освіту», ст.ст.11 Закону України «Про дошкільну освіту», наказів Міністерства охорони здоров`я України від 29.11.2002р. №434 «Про удосконалення амбулаторно-поліклінічної допомоги дітям в Україні», від 11.08.2014р. №551 «Про удосконалення проведення профілактичних щеплень в Україні», від 26.06.2018р. №1216 «Про проведення обов`язкових профілактичних щеплень проти кору за епідемічними показаннями», Інструкції щодо організації епідеміологічного нагляду за кором, затвердженої наказом Міністерства охорони здоров`я України від 17.05.2005р. №188, рішення засідання комісії ТЕБ та НС Одеської обласної державної адміністрації від 28.01.2019р. №1 та на виконання спільного листа Міністерства охорони здоров`я України та Міністерства освіти і науки України від 06.09.2018р. №05.2-11/23530, 1/9-537, зокрема: 1) затверджено алгоритм взаємодії закладів освіти та охорони здоров`я щодо вирішення питань відвідування дитячих навчальних закладів (закладів освіти), які не отримали профілактичні щеплення згідно з календарем щеплень (додаток 1); 2) директорам навчальних закладів обласної комунальної власності, керівникам органів управління освітою районних державних адміністрацій рекомендовано керівникам органів управління освітою міських рад та об`єднаних територіальних громад усіх форм власності та інших відомств: забезпечити виконання алгоритму взаємодії закладів освіти та охорони здоров`я щодо вирішення питань відвідування дитячих навчальних закладів (закладів освіти), які не отримали профілактичні щеплення згідно з календарем щеплень (термін - постійно); відповідно до ст.15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» забезпечити недопущення відвідування дитячих (освітніх) закладів дітьми, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень (термін - постійно): 5) передбачено участь завідувачів відокремлених підрозділів та завідувача відділу епіднагляду (спостереження) та профілактики інфекційних захворювань Державної установи «Одеський обласний лабораторний центр Міністерства охорони здоров`я України» у роботі лікарсько-консультативних комісій закладів охорони здоров`я при розгляді питань щодо відвідування дитячих навчальних закладів (закладів освіти) дітьми, які не отримали профілактичні щеплення згідно з календарем щеплень до стабілізації епідситуації з кору; щотижневе надання оперативної інформації щодо захворюваності на кір керівникам територіальних органів охорони здоров`я, директору Департаменту охорони здоров`я облдержадміністрації, іншим зацікавленим управлінням/відомствам; забезпеченні проведення епідрозслідувань кожного випадку кору в організованих колективах, з метою встановлення джерела інфекції, визначення границь вогнища та виявлення контактних осіб при середньому та високому рівнях захворюваності на кір; здійснення інформаційно-роз`яснювальної роботи серед населення щодо проведення щеплень проти вакцинокерованих інфекцій.
Додатку №1 до вищезазначеного наказу визначено алгоритм взаємодії закладів освіти та охорони здоров`я щодо вирішення питань відвідування дитячих навчальних закладів (закладів освіти) дітьми, які не отримали профілактичні щеплення згідно з календарем щеплень: діти, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень, направляються до територіальної лікарсько-консультативної комісії, яка розглядає питання щодо відвідування дитиною навчального закладу (для розгляду питань щодо відвідування загальноосвітніх навчальних закладів до складу ЛKK обов`язково залучається епідеміолог); ЛКК приймає рішення та оформлює висновок про стан здоров`я, вакцинальний статус та про можливість відвідування дитячого закладу (заклад освіти). ЛKK обов`язково зазначає у висновку, може чи не може дитина відвідувати дитячий заклад (заклад освіти). Без довідки дитина не допускається до відвідування дитячого закладу (заклад освіти); батьки дітей, які не допущені до відвідування дитячих закладів (заклад освіти) за рішенням ЛКК, звертаються у місцевий орган управління освітою; місцевими органами управління освітою вирішується питання щодо форм здобуття освіти кожною окремою дитиною. /т.1 а.с.17-21/
Не погоджуючись з вищезазначеним наказом та вважаючи відсутньою у відповідачів компетенції (повноважень) щодо встановлення розпорядженням забезпечення недопущення відвідування дитячих закладів дітьми, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Перевіривши матеріали справи, судова колегія приходить до наступних висновків.
Згідно з ч.ч.1-3 ст.1 Закону України «Про громадські об`єднання» громадське об`єднання - це добровільне об`єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів. Громадське об`єднання за організаційно-правовою формою утворюється як громадська організація або громадська спілка. Громадська організація - це громадське об`єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.
Згідно ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч.2 ст.55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з ч.2 ст.264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Як вбачається з матеріалів справи, ГО «Вакцинація: вільний вибір» є громадською організацією та юридичною особою, яка об`єднує громадян на основі спільності інтересів своїх членів для реалізації мети та завдань, передбачених її Статутом.
Відповідно до п.п.2.1., 2.2. Статуту ГО «Вакцинація: вільний вибір» основною метою діяльності організації є забезпечення та захист інформованого вільного вибору громадян України у питанні проведення вакцинації їх та/чи їхніх дітей. Основними напрямками діяльності організації є, зокрема: забезпечення прав громадян у питанні проведення вакцинації; запобігання обмеженню прав та дискримінації громадян за ознакою вакцинованості їх та/чи їхніх дітей чи дітей, за яких вони несуть відповідальність; отримання та поширення достовірної інформації щодо вакцинації, рівнів захворюваності на вакциноконтрольовані хвороби, післявакцинальних ускладнень тощо; проведення просвітницької та інформаційно-роз`яснювальної роботи щодо можливих позитивних та негативних наслідків вакцинації.
Пунктом 3.1. Статуту ГО «Вакцинація: вільний вибір» визначено, що організація має право: представляти і захитати свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів у державних органах та в неурядових організаціях; звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами; від свого імені укладати угоди (правочини), набувати майнових та немайнових прав, нести обов`язки, бути позивачем та відповідачем у суді, мати у власності кошти та інше майно, відкривати рахунки в установах банків у національній та іноземній валюті.
Отже, колегія суддів приходить до висновку щодо наявності у позивача, як громадської організації, що здійснює захист інтересів своїх членів у сфері вільного вибору у питанні проведення вакцинації їх та/чи їхніх дітей, права звернення до суду з даним позовом.
Так, згідно ст.15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» прийом дітей до виховних, навчальних, оздоровчих та інших дитячих закладів проводиться за наявності відповідної довідки закладу охорони здоров`я, в якому дитина перебуває під медичним наглядом. Довідка видається на підставі медичного огляду дитини, якщо відсутні медичні протипоказання для її перебування у цьому закладі, а також якщо їй проведено профілактичні щеплення згідно з календарем щеплень і вона не перебувала в контакті з хворими на інфекційні хвороби або бактеріоносіями.
Дітям, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень, відвідування дитячого закладу не дозволяється. У разі якщо профілактичні щеплення дітям проведено з порушенням установлених строків у зв`язку з медичними протипоказаннями, при благополучній епідемічній ситуації за рішенням консиліуму відповідних лікарів вони можуть бути прийняті до відповідного дитячого закладу та відвідувати його.
Згідно ч.6 ст. 12 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» особам, які не досягли п`ятнадцятирічного віку чи визнані у встановленому законом порядку недієздатними, профілактичні щеплення проводяться за згодою їх об`єктивно інформованих батьків або інших законних представників. Якщо особа та (або) її законні представники відмовляються від обов`язкових профілактичних щеплень, лікар має право взяти у них відповідне письмове підтвердження, а в разі відмови дати таке підтвердження – засвідчити це актом у присутності свідків.
З аналізу наведених правових норм вбачається, що рішення про проведення щеплень дітям у віці до п`ятнадцяти років навіть тих, які мають статус «обов`язкових», приймають їх батьки або інші законні представники.
Тобто, закон дає право батькам відмовитися від проведення обов`язкових щеплень дитині.
Питання відвідування дошкільного навчального закладу дитиною, батьки яких відмовилися від щеплень, вирішується лікарсько-консультативною комісією, як це передбачено наказом Міністерства охорони здоров`я України №434 від 29.11.2002р. «Про затвердження Положення про підготовку дітей на педіатричній дільниці до відвідування дошкільного та шкільного загальноосвітнього навчального закладу».
Відповідно до статті 9 Закону України «Про дошкільну освіту» громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак мають рівні права на здобуття дошкільної освіти у закладах дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типів і форми власності, а також у сім`ї.
Частиною 5 цієї ж статті передбачено, що діти можуть здобувати дошкільну освіту за бажанням батьків або осіб, які їх замінюють: у закладах дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типів і форми власності; у структурних підрозділах юридичних осіб приватного і публічного права, у тому числі закладів освіти; у сім`ї – за сімейною (домашньою) формою здобуття дошкільної освіти; за допомогою фізичних осіб, які мають педагогічну освіту та/або професійну кваліфікацію педагогічного працівника, у тому числі які провадять незалежну професійну діяльність; за допомогою фізичних осіб – підприємців, основним видом діяльності яких є освітня діяльність.
На підставі аналізу наведених правових норм вбачається, що батьки мають право обирати одну із визначених форм здобуття їх дитиною дошкільної освіти.
При цьому, ч.2 ст.28 Закону України «Про дошкільну освіту» дитина має гарантоване державою право на безоплатну дошкільну освіту в державних і комунальних закладах дошкільної освіти.
Зважаючи на це, завданням держави є забезпечення дотримання оптимального балансу між реалізацією права дитини на дошкільну освіту та інтересами інших дітей.
Отже, індивідуальне право (інтерес) відмовитися від щеплення батьками дитини при збереженні обсягу права дитини на здобуття освіти, в тому числі в дошкільних закладах освіти протиставляється загальному праву (інтересу) інших батьків та їх дітей, які провели щеплення, перед направленням дитини для здобуття освіти в дошкільних закладах освіти з метою досягнення загального блага у формі права на охорону здоров`я, що, крім іншого, гарантовано статтями 3, 27 та 49 Конституції України.
Як зазначив Конституційний Суд України в рішенні від 02.11.2004р. №15-рп/2004, виходячи зі змісту ч.1 ст. 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним з проявів верховенства права, як підкреслюється у підпункті 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.
Про необхідність забезпечення справедливого балансу, який потрібно встановити між конкуруючими інтересами особи та суспільства в цілому, йдеться також у ряді рішень Європейського Суду з прав людини (див. рішення у справі «Ст`єрна проти Фінляндії» (Stjerna v. Finland № 18131/91) та рішення у справі «Юханссон проти Фінляндії» (Johansson v. Finland № 10163/02).
Такий баланс у вищезазначених правовідносинах може бути досягнутий лише в разі поєднання трьох складових: 1) надання державою права вибору батькам щодо надання згоди або відмови від проведення профілактичних щеплень дитині на підставі об`єктивної інформованості батьків щодо якості вакцини, її походження, можливих негативних наслідків (реакцій) від проведення або відмови проведення вакцинації для дитини; 2) створення державою рівних умов для отримання дітьми, не залежно від наявності або відсутності у них профілактичних щеплень, дошкільної освіти, в тому числі шляхом забезпечення функціонування соціально-педагогічного патронату та інших форм дошкільної освіти, які за всіма критеріями (якості, доступності, зручності тощо) мають бути не гіршими, ніж отримання дошкільної освіти в умовах стаціонару в комунальних чи державних закладах дошкільної освіти; 3) надання державою гарантій щодо забезпечення високих стандартів якості, як вакцин, що надходять на внутрішній ринок України, так і медичних послуг, пов`язаних з організацією та проведенням профілактичного щеплення.
В той же час, в силу приписів ст.15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» до навчального закладу не може бути прийнято дитину без проведення відповідного медичного обстеження та надання висновку ЛКК (у разі відсутності у дитини щеплень) про відсутність протипоказань для відвідування дошкільного навчального закладу.
Європейський суд з прав людини висловлював думку, що обов`язкове щеплення, як примусовий медичний захід, є втручанням у гарантоване п.1 ст.8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод право на повагу до приватного життя особи, що включає в себе фізичну та психологічну недоторканість особи. Порушення фізичної недоторканості заявника можна вважати виправданим дотриманням цілей охорони здоров`я населення та необхідністю контролювати поширення інфекційного захворювання (параграф 33, 36 рішення у справі «Соломахін проти України» від 15.03.2012р., заява № 24429/03).
Вимога про обов`язкову вакцинацію населення проти особливо небезпечних хвороб з огляду на потребу охорони громадського здоров`я, а також здоров`я зацікавлених осіб, є виправданою. Тобто в даному питанні превалює принцип важливості суспільних інтересів над особистими, однак лише у тому випадку, коли таке втручання має об`єктивні підстави - тобто було виправданим.
За обставинами цієї справи право малолітнього сина позивача на освіту у дошкільному навчальному закладі було з огляду на суспільні інтереси тимчасового обмежено (до проведення щеплення, покращення епідеміологічної обстановки, отримання позитивного висновку лікарсько-консультативної комісії) у зв`язку із тим, що сама позивач, не довіряючи якості вакцини (належним чином не мотивувавши свою недовіру або неможливість застосувати ту вакцину, якій вона довіряє), не дотрималась календаря обов`язкових щеплень і відмовилась від чергового щеплення дитини.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 20.03.2018р. у справі №337/3087/17; від 17.04.2019р. у справі №682/1692/17.
Разом з тим, апелянт вважає оскаржуваний наказ протиправним та незаконним, оскільки він прийнятий з порушенням норм чинного законодавства щодо процедури реєстрації нормативних актів та за відсутності законних повноважень у відповідачів для прийняття зазначених розпоряджень, за відсутності повноважень директорів навчально-виховних закладів для прийняття рішення щодо недопущення здорових не щеплених дітей до навчально-виховних закладів. /т.2 а.с.42/
Так, усі відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту регулює Кодекс цивільного захисту України (надалі - КЦЗ України), який, окрім іншого, також визначає і повноваження органів державної влади, Ради міністрів АР Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
Згідно положень п.п.8,11 ст.2 КЦЗ України епідемія - це масове поширення інфекційної хвороби серед населення відповідної території за короткий проміжок часу, а запобігання виникненню надзвичайних ситуацій - це комплекс правових, соціально-економічних, політичних, організаційно-технічних, санітарно-гігієнічних та інших заходів, спрямованих на регулювання техногенної та природної безпеки, проведення оцінки рівнів ризику, завчасне реагування на загрозу виникнення надзвичайної ситуації на основі даних моніторингу, експертизи, досліджень та прогнозів щодо можливого перебігу подій з метою недопущення їх переростання у надзвичайну ситуацію або пом`якшення її можливих наслідків.
Статтею 4 КЦЗ України передбачено, що цивільний захист - це функція держави, спрямована на захист населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій шляхом запобігання таким ситуаціям, ліквідації їх наслідків і надання допомоги постраждалим у мирний час та в особливий період.
Згідно із приписами ст.5 КЦЗ України надзвичайні ситуації класифікуються за характером походження, ступенем поширення, розміром людських втрат та матеріальних збитків. Залежно від характеру походження подій, що можуть зумовити виникнення надзвичайних ситуацій на території України, визначаються такі види надзвичайних ситуацій: 1) техногенного характеру; 2) природного характеру; 3) соціальні; 4) воєнні. Залежно від обсягів заподіяних надзвичайною ситуацією наслідків, обсягів технічних і матеріальних ресурсів, необхідних для їх ліквідації, визначаються такі рівні надзвичайних ситуацій: 1) державний; 2) регіональний; 3) місцевий; 4) об`єктовий.
Але, порядок класифікації надзвичайних ситуацій за їх рівнями безпосередньо встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Так, відповідно до вимог ч.1 ст.7 та п.9 ч.3 ст.8 КЦЗ України, одним основних принципів цивільного захисту - є гарантування та забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності, а одним з основних завдань єдиної державної системи цивільного захисту - є захист населення у разі виникнення надзвичайних ситуацій.
Згідно ч.3 ст.6 КЦЗ України для координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, пов`язаної з техногенно-екологічною безпекою, захистом населення і територій, запобіганням і реагуванням на надзвичайні ситуації, зокрема. Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями утворюються регіональні комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій.
Відповідно до п.11 ч.1 ст.19 КЦЗ України до повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту належить контроль за станом навколишнього природного середовища, санітарно-гігієнічною та епідемічною ситуацією, за місцями захоронення біологічних матеріалів, заражених активними формами бактерій.
Як вбачається з протоколу №1 позачергового засідання комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Одеської обласної державної адміністрації, на виконання ст.ст.12, 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», ст.27 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», з метою локалізації спалаху кору серед населення області, комісія, зокрема, доручила відповідачам розробити проект наказу щодо алгоритму дій закладів освіти та охорони здоров`я, для вирішення питань відвідування дитячих навчальних закладів дітьми, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень. /т.1 а.с.89-93/
Згідно з абз.2 ч.2 ст.22 Закону України «Про загальну середню освіту» заклади охорони здоров`я разом з органами управління освітою та органами охорони здоров`я щорічно забезпечують безоплатний медичний огляд учнів (вихованців), моніторинг і корекцію стану здоров`я, проведення лікувально-профілактичних заходів у закладах загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типів і форм власності.
Згідно з п.4 Порядку зарахування, відрахування та переведення учнів до державних та комунальних закладів освіти для здобуття повної загальної середньої освіти, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України 16.04.2018р. №367, зарахування до закладу освіти здійснюється відповідно до наказу його керівника, що видається на підставі заяви про зарахування до закладу освіти одного з батьків дитини (чи повнолітньої особи, яка має намір здобувати освіту), поданої особисто (з пред`явленням документа, що посвідчує особу заявника) за зразком згідно з додатком 1 до цього Порядку, до якої додаються: копія свідоцтва про народження дитини або документа, що посвідчує особу здобувача освіти (під час подання копії пред`являється оригінал відповідного документа); оригінал або копія медичної довідки за Формою первинної облікової документації № 086-1/о «Довідка учня загальноосвітнього навчального закладу про результати обов`язкового медичного профілактичного огляду», затверджена наказом Міністерства охорони здоров`я України від 16.08.2010р. №682, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 10.09.2010 року за № 794/18089; оригінал або копія відповідного документа про освіту (за наявності).
Відповідно до ч.1 ст.12 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» профілактичні щеплення проти дифтерії, кашлюка, кору, поліомієліту, правця, туберкульозу є обов`язковими і включаються до календаря щеплень.
Відповідно до п.6 Примірного положення про підготовку дітей на педіатричній дільниці до відвідування дошкільного та шкільного загальноосвітнього навчального закладу, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров`я України від 29.11.2002р. № 434, питання відвідування дошкільного навчального закладу дитиною, батьки яких відмовилися від щеплень, вирішується лікарсько-консультативною комісією.
Таким чином, нормами законодавства саме на органи управління освітою та органи охорони здоров`я покладено обов`язок забезпечення моніторингу і корекції стану здоров`я, проведення лікувально-профілактичних заходів у закладах загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типів і форм власності, а вирішення питання відвідування дошкільного навчального закладу дитиною, батьки яких відмовилися від щеплень, покладено на лікарсько-консультативну комісією.
Відповідно до п.2.2.17 Положення про Департамент освіти і науки Одеської обласної Державної адміністрації, затвердженого розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації 10.07.2017р. №569/А-2017, Департамент відповідно до покладених на нього завдань здійснює разом з органами охорони здоров`я загальний контроль за охороною здоров`я дітей і проведенням оздоровчих заходів, створенням безпечних умов для навчання і праці учасників навчально-виховного процесу, вживає заходів щодо утвердження здорового способу життя у дитячому та молодіжному середовищі, проводить інформаційно-просвітницьку роботу щодо протидії поширенню соціально небезпечних хвороб серед дітей та молоді.
Пунктом 5.23 Положення про Департамент охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації 06.02.2017 № 77/А-2017 визначено, що Департамент організовує роботу з охорони здоров`я, материнства і дитинства, контролює стан здоров`я дітей у дошкільних та інших навчальних закладах незалежно від їх форм власності та підпорядкування.
Відповідно до п.1 Розділу ІІІ Статуту Державної установи «Одеський обласний лабораторний центр Міністерства охорони здоров`я України» метою та предметом діяльності, у тому числі, але не виключно, є проведення державного обліку інфекційних захворювань та розслідування причин і умов їх виникнення.
Згідно з п.3 Розділу III вищезазначеного статуту одними із основних завдань Державної установи «Одеський обласний лабораторний центр Міністерства охорони здоров`я України» є: здійснення досліджень стану здоров`я населення та середовища життєдіяльності людини, виявлення причинно-наслідкових зв`язків між станом здоров`я населення та впливом на нього факторів середовища життєдіяльності людини; проведення державного обліку інфекційних захворювань, дослідження їх розповсюдження; забезпечення проведення епідеміологічних розслідувань випадків (спалахів) інфекційних хвороб, з метою встановлення причин їх виникнення, факторів передачі інфекції, визначення меж осередків інфекційних хвороб, масштабів поширення та надання пропозицій щодо їх локалізації та ліквідації; здійснення медичного контролю за особами відносно яких є відомості щодо можливого їх зараження збудниками інфекційних хвороб, з метою своєчасного виявлення клінічних ознак захворювання та попередження його поширення. /а.с.163-173/
Колегія суддів приходить до висновку про те, що Департамент охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації, як орган охорони здоров`я, Департамент освіти і науки Одеської обласної Державної адміністрації, як орган управління освітою, а також Державна установа «Одеський обласний лабораторний центр Міністерства охорони здоров`я України», як особа, що здійснює дослідження стану здоров`я населення та середовища життєдіяльності людини, були уповноважені на прийняття оскаржуваного наказу від 28.01.2019р., а тому відповідачі при його прийнятті діяли у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Щодо доводів апелянта про порушення процедури державної реєстрації оскаржуваного наказу від 28.01.2019р., як нормативного акту, колегія суддів приходить до наступного висновку.
Порядком подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005р. №34/5 (надалі – Порядок №34/5) визначено процедуру підготовки та подання до Міністерства юстиції України нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації, та єдиний механізм їх розгляду та державної реєстрації у Міністерстві юстиції України.
Згідно з п.1.4 Порядку №34/5 наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання; нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
Відповідно до п.3.4. Порядку №34/5, на державну реєстрацію не подаються акти:персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо); дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших актів, що містять правові норми, а також тимчасові, строк дії яких вичерпано; оперативного, організаційно-розпорядчого характеру (разові доручення) та інші, які не мають нормативного характеру, зокрема ті, які містять лише індивідуально - конкретні приписи; якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення органів вищого рівня; спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм; рекомендаційного, роз`яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз`яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).
В свою чергу, з резолютивної частини оскаржуваного наказу від 28.01.2019р. вбачається, що керівникам органів управління освітою міських рад та об`єднаних територіальних громад, закладів усіх форм власності та інших відомств було саме рекомендовано забезпечити виконання затвердженого алгоритму взаємодії закладів освіти та охорони здоров`я щодо вирішення питань відвідувань дитячих навчальних закладів (закладів освіти) дітьми, які не отримали профілактичні щеплення згідно з календарем щеплень.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржуваний наказ від 28.01.2019р. не встановлює нових норм права, не створює жодних перешкод для здобуття освіти, а лише роз`яснює порядок реалізації права на її здобуття у випадку неможливості здобувати освіту за груповою формою.
Отже, оскільки наказ від 28.01.2019р. носить рекомендаційний характер та не містить правових норм, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку стосовно відсутності необхідності проведення державної реєстрації даного акту.
Крім того, під час розгляду справи суд першої інстанції встановив, що Головним територіальним управлінням юстиції в Одеській області за результатами проведених перевірок у Департаменті освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації за січень 2019р. порушень вимог законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів не виявлено.
Предметом зазначеної перевірки були розпорядчі документи, прийняті з 04.01.2019р. по 30.01.2019р. Оскаржуваний спільний наказ датований 28.01.2019р. і має реєстраційний номер в Департаменті освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації 17/ОД.
Таким чином, Головним територіальним управлінням юстиції в Одеській області підтверджено, що оскаржуваний наказ не підлягає державній реєстрації. /т.1 а.с.233/
На підставі викладеного, оскільки судом першої інстанції при вирішенні справи правильно застосовано норми матеріального та процесуального права, рішення суду першої інстанції в порядку ст.316 КАС України підлягає залишенню без змін.
Керуючись ст.ст. 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, -
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Громадської організації «Вакцинація: вільний вибір» залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання судового рішення.
Головуючий суддя
Крусян А.В.
Судді
Градовський Ю.М. Яковлєв О.В.
