ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 160/27/19
провадження № К/9901/20526/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Північний гірничо-збагачувальний комбінат»
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.03.2019 (суддя Коренев А.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019 (головуючий суддя Семененко Я.В., судді Бишевська Н.А., Добродняк І.Ю.)
у справі № 160/27/19
за позовом Приватного акціонерного товариства «Північний гірничо-збагачувальний комбінат»
до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області,
третя особа: Червоненська сільська рада
про визнання незаконними дій та скасування припису,
І. РУХ СПРАВИ
1. Приватне акціонерне товариство «Північний гірничо-збагачувальний комбінат» (далі - ПрАТ «Північний гірничо-збагачувальний комбінат») звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, в якому просило:
- визнати незаконними дії Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель в Апостолівському, Криворізькому, Софіївському, Широківському районах управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Сироти О.А. щодо здійснення перевірки, за результатами якої 05.11.2018 винесено припис за №926-ДК/00252Пр/03/01-18;
- визнати протиправним та скасувати припис від 05.11.2018 №926-ДК/00252Пр/03/01-18, винесений Державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель головним спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель в Апостолівському, Криворізькому, Софіївському, Широківському районах управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Сироти О.А.
2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.03.2019 у справі № 160/27/19, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019, у задоволенні позову відмовлено.
3. Не погодившись з вказаними судовими рішенням, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.03.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019 у справі № 160/27/19 та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області видано наказ від 25.07.2018 №582-ДК (із змінами, внесеними наказом від 12.10.2018 №926-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", яким наказано здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки земельних ділянок на території Криворізького району та м. Кривий Ріг Дніпропетровської області, які використовуються ПрАТ "Північним ГЗК".
5. На підставі вказаного наказу державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель в Апостолівському, Криворізькому, Софіївському, Широківському районах управління з контрою за використанням та охороною земель і Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Сиротою О.А. проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки на території Криворізького району та м. Кривий Ріг Дніпропетровської області, які використовуються ПрАТ "Північний гірничо-збагачувальний комбінат", за результатами якої складено акт від 01.11.2018 №926-ДК/910/АП/09/01/-18.
6. За результатами перевірки встановлено, що рішенням Криворізької міської ради від 10.12.1997 № 541 ВАТ "Північний ГЗК" надано право постійного користування землею площею 2504,9833 га, про що видано Державний акт на право постійного користування землею від 01.07.1998 № 399. Площа земель сторонніх землекористувачів складала 86,7505 га, загальна площа - 2591,7339 га.
7. Станом на 01.01.2018, відповідно до облікових даних Держгеокадастру за ПрАТ "Північний ГЗК" на території Криворізького району та м. Кривий Ріг обліковуються земельні ділянки загальною площею 6781,0906 га та облікових даних комбінату, земельний відвід для виробничих цілей складає 6781,0906 га, з яких 2085,445 га земель міста та 4695,6456 га земель Криворізького району на території Червоненської, Глеюватської, Орджонікідзенської селищних Рад.
8. Земельна ділянка ПрАТ "Північний ГЗК" використовується за цільовим призначенням - для видобутку залізної руди, іншої сировини, виробництва та реалізації сировини, концентрату, обкотишів та нерудних матеріалів. Пошуком, розвідкою і розробкою рудних, нерудних і техногенних родовищ корисних копалин.
9. Окрім земель промислового призначення ПрАТ "Північним ГЗК" отримано на підставі рішень Криворізької міської ради землі житлової та громадської забудови в оренду під розміщення об`єктів соціально-побутового призначення.
10. 05.11.2018 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель в Апостолівському, Криворізькому, Софіївському, Широківському районах управління з контрою за використанням та охороною земель і Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Сиротою О.А. проведено обстеження земельних ділянок площею 2591,7339 га, які знаходяться на території Криворізького району та м. Кривий Ріг Дніпропетровської області за результатами якого складено Акт №926-ДК/203/АП/10/01/-18, яким встановлено, що земельні ділянки загальною площею 13,7965 га посадовими особами ПрАТ "Північним ГЗК" використовується для розміщення відвалів за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) та за відсутності вчиненого правочину.
11. В той же день, 05.11.2018, державним інспектором винесено припис №926-ДК/00252Пр/03/01-18, яким зобов`язано ПрАТ «Північний гірничо-збагачувальний комбінат» усунути порушення вимог земельного законодавства при використанні земельної ділянки площею 13,7965 га, яка знаходиться за межами користування ПрАТ «Північний гірничо-збагачувальний комбінат» на території Червоненської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області.
12. Не погодившись з діями відповідача щодо проведення перевірки і, як наслідок, з винесеним приписом, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
13. Відмовляючи у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що відповідачем проведено перевірку у межах наданих повноважень та у спосіб, що передбачені Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель». За наслідками перевірки встановлено факт порушення вимог земельного законодавства, а саме використання земельної ділянки для розміщення відвалів за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) та за відсутності вчиненого правочину. Вказані обставини є достатньою правовою підставою для винесення на адресу підприємства припису про усунення виявлених порушень.
14. Суд апеляційної інстанції відхилив доводи позивача про те, що відповідач під час перевірки мав керуватися нормами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки у спірному випадку мала місце перевірка земельної ділянки в порядку Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», у зв`язку з чим доводи позивача про порушення відповідачем вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яким визначено правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності є безпідставним, оскільки спеціальним законом у спірних правовідносинах є Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».
15. Щодо аргументів позивача про неможливість проведення перевірки з огляду на положення ст.2 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», суд апеляційної інстанції зробив висновок про те, що дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) органами, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України. Постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 №1104 було затверджено перелік органів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". До вказаного Переліку віднесено Держгеокадастр та його територіальні органи.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
16. Касаційна скарга мотивована порушенням судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права та неповним з`ясуванням всіх обставин справи. Зокрема, позивач посилається на те, що лист Червоненської сільської ради від 23.05.2018 №22/02.08-193 було адресовано сільським головою Червоненської сільської ради - генеральному директору підприємства позивача, що свідчить про те, що правильність позиції відповідача стосовно підстав для проведення перевірки, є неналежним та недопустимим доказом; у наказах Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 25.07.2018 №582-ДК та від 12.10.2018 №926-ДК чітко вказано здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки земельних ділянок на території Криворізького району та м. Кривий Ріг Дніпропетровської області конкретним суб`єктом - ПрАТ «Північний гірничо-збагачувальний комбінат».
17. Позивач вважає, що при проведенні перевірки за результатом якої Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області складено оскаржуваний припис, останні повинні були керуватися нормами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у комплексі з нормами Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
18. Скаржник наголошує, що перевірка проводилась за відсутності представників позивача, а акт обстеження земельної ділянки від 05.11.2018 №926-ДК/203/АП/10/01/-18 складено з порушенням вимог ч. 6 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки в останньому відсутній такий обов`язковий реквізит, як тип заходу (плановий або позаплановий), а також не зазначено детального опису виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства. Припис від 05.11.2018 №926-ДК/00252Пр/03/01/-18 не відповідає поняттю припису та меті, з якою приписи видаються суб`єктам господарювання, оскільки в останньому відсутні вказівки на конкретні порушення норм чинного законодавства, які виявлені в процесі перевірки, із зазначенням терміну їх усунення, відсутнє посилання на акт перевірки, на підставі якого виданий вказаний припис.
VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
20. Правовим питанням у межах доводів касаційної скарги є визначення того, якими нормативно-правовими актами мають керуватися суб`єкти владних повноважень при здійсненні державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель.
21. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
22. Згідно з ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
23. За нормами ч. 1 та 2 ст. 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
24. У відповідності до ст. 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Приписами ст. 188 Земельного кодексу України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
25. За вимогами постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
26. Відповідно до пп. 25-1 п. 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Держгекадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності.
27. Згідно з положенням Головне управління Держгеокадастру наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.
Структурним підрозділом Головного управління є Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокдастру у Дніпропетровській області.
28. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 № 963-IV, який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
29. У ст. 4 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України. Статтею 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" встановлено, що державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
30. Положеннями ст. 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
31. Відповідно до ст. ст. 9, 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом здійснюються шляхом, зокрема, проведенням перевірок. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;
- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
32. Аналіз вказаних норм дозволяє зробити висновок, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів, однак законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.
33. Позивач обґрунтовує неправомірність дій відповідача незастосуванням при проведення перевірки положень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
34. Верховний Суд зазначає, що у ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно- правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
35. Вказаним законом визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. Особливості та обмеження перевірок визначені у вказаному Законі не відносяться до перевірок земель Держгеокадастром та його територіальними органами, оскільки такі обмеження стосуються лише до застосування Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
36. У свою чергу, в цьому випадку, об`єктом перевірки була земельна ділянка, а не господарська діяльність підприємства і перевірці підлягало саме самовільне захоплення ПрАТ «Північний гірничо-збагачувальний комбінат», а не використання земельної ділянки у процесі господарювання, тому у відповідача не було підстав для застосування під проведення перевірки норм Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" у комплексі з положеннями Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
37. Враховуючи те, що норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок земельних ділянок, Верховний Суд зазначає, що на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", а, відтак, посилання позивача на Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є безпідставним.
38. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 13.03.2019 у справі №826/11708/17, від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18, від 27.02.2020 у справі №818/1512/17, від 22.10.2020 у справі 826/16214/17.
39. З огляду на встановлене, а також на те, що іншими нормами такий порядок проведення перевірок державними інспекторами не передбачено, суди першої та апеляційної інстанції правомірно відмовили у задоволенні вказаних позовних вимог.
40. Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень судами першої та апеляційної інстанції було правильно застосовано норми матеріального права, порушень норм процесуального права не допущено, тому Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.
41. Оскільки Верховний Суд залишає без змін постанову судові рішення, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
42. На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Північний гірничо-збагачувальний комбінат» залишити без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.03.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019 у справі № 160/27/19 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб
