УХВАЛА
19 червня 2020 року
Київ
справа №9901/152/20
адміністративне провадження №П/9901/152/20
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Мельник-Томенко Ж.М.,
перевіривши матеріали позовної заяви Громадської організації «Гільдія кінематографістів Одеси» до Верховної Ради України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 ,
про визнання протиправною та нечинною постанови Верховної Ради України «Про призначення ОСОБА_1 Міністром культури та інформаційної політики України» від 04 червня 2020 року №669-ІХ,
УСТАНОВИВ:
16 червня 2020 року Громадська організація «Гільдія кінематографістів Одеси» звернулася до Верховного Суду із позовною заявою, у якій просить:
- визнати протиправною та нечинною постанову Верховної Ради України «Про призначення ОСОБА_1 Міністром культури та інформаційної політики України» від 04 червня 2020 року №669-ІХ;
- обставини володіння ОСОБА_1 акціями ПрАТ «Одеська кіностудія» та іншими медіа-компаніями - визнати загальновідомими та звільнити Позивача від обов`язку їх доказування;
- обставини звернення Позивача до Відповідача з листом від 01 червня 2020 року №1/06/20 та мирних протестів громадськості проти призначення ОСОБА_1 . Міністром культури та інформаційної політики України - визнати загальновідомими та звільнити Позивача від їх доказування.
Обґрунтовуючи позовні вимоги зазначає, що проєкт постанови про призначення ОСОБА_1 Міністром культури та інформаційної політики України було зареєстровано у Верховній Раді України 03 червня 2020 року за номером 3585.
Ініціатором цього проєкту виступив Прем`єр-міністр України Шмигаль Д.А., який вніс подання про призначення ОСОБА_1 Міністром культури та інформаційної політики України за пропозицією депутатської фракції політичної партії «Слуга народу».
Головним комітетом було визначено Комітет Верховної Ради України з питань гуманітарної та інформаційної політики.
Того ж дня, 03 червня 2020 року, цей Комітет дав висновок, згідно з яким підтримав зазначену кандидатуру та прийняв рішення рекомендувати Верховній Раді України призначити ОСОБА_1 на посаду Міністра культури та інформаційної політики України. Даний висновок підписано першим заступником Голови Комітету Констанкевич Іриною Мирославівною.
Однак, відповідно до постанови Верховної Ради України «Про обрання голів, перших заступників, заступників голів, секретарів, членів комітетів Верховної Ради України дев`ятого скликання» від 29 серпня 2019 року №20-ІХ Головою Комітету Верховної Ради України з питань гуманітарної та інформаційної політики було обрано того ж ОСОБА_1, проєкт постанови про призначення якого міністром культури розглядав цей Комітет.
На час проведення відповідного засідання Комітету ОСОБА_1 не було звільнено з цієї посади. Позивач зазначає, що указане могло стати засобом тиску на членів Комітету, оскільки саме ОСОБА_1 за посадою володів усіма адміністративними ресурсами, аби усунути від голосування чи навіть участі у роботі Комітету осіб, незгодних з його кандидатурою. А потім повідомити їх фракції про відсутність на засідання без поважної причини.
Звертає увагу, що відповідно до частини другої статті 35 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», передбачено лише два випадки виконання обов`язків Голови Комітету його першим заступником:
-відсутність Голови з поважних причин;
- його місце вакантне.
Наголошує, що у даному випадку Голову Комітету не було звільнено та такий був присутній у вказаному засіданні. З огляду на викладене, ОСОБА_3 не мала права підписувати такий висновок.
У якості іншого комітету було зазначено Комітет Верховної Ради України з питань антикорупційної політики на чолі з ОСОБА_4 , однак цей Комітет так і не дав свого висновку.
Зазначає, що оскаржувану Постанову №669-ІХ прийнято на підставі висновку, підписаного неуповноваженою на те особою та за відсутності необхідного висновку про відповідність проєкту №3585 антикорупційному законодавству.
Звертає увагу, що ОСОБА_1 володіє акціями Приватного акціонерного товариства «Одеська кіностудія». Уважає, що з огляду на тісний зв`язок між ОСОБА_1 та Одеською Кіностудією протягом останніх п`ятнадцяти років, інші акціонери указаного ПрАТ можуть у подальшому впливати на прийняття ОСОБА_1 , як членом Кабінету Міністрів України, рішень у сфері розвитку кінематографу. З огляду на викладене, переконує про наявність у ОСОБА_1 потенційного конфлікту інтересів.
Серед іншого наголошує, що ОСОБА_1 є відомим медіамагнатом. Згідно з декларацією кандидата в народні депутати за 2018 рік він є власником, співвласником або бенефіціарним власником ряду компаній. Зазначає, що у таких компаніях ОСОБА_1 має приватний інтерес та усі ці компанії належать до сфери управління Міністерства культури та інформаційної політики. З огляду на викладене, призначення такої особи на посаду Міністра культури відбулося з ігноруванням значного ризику використання нею свого службового положення усупереч державним інтересам та задля задоволення своїх приватних інтересів.
Обґрунтовуючи своє право на звернення до Суду із даним позовом, Громадська організація «Гільдія кінематографістів Одеси» зазначає, що відповідно до її Статуту, основними цілями Організації є, зокрема, сприяння здійсненню громадського контролю, аналіз методів та активна участь у практичному забезпеченні ефективності управління діяльністю Одеської кіностудії та інших кіно- теле- відео- підприємств міста Одеси та Одеської області.
Серед основних завдань Організації зазначені соціальна, культурна і просвітницька діяльність для розвитку кінематографу, традицій і звичаїв, власної історії кіно, проведення суспільно-значущих і культурно-масових заходів, а також сприяння розвитку кіно- теле- відео- виробництва, підтримка української індустрії.
З огляду на всі вищевикладені обставини наявності у ОСОБА_1 конфлікту інтересів, 01 червня 2020 року Організація направила Голові Верховної Ради України Д.Разумкову лист №1/06/20. У ньому містилось прохання професійних кінематографістів Одеси не допустити призначення ОСОБА_1 на посаду Міністра культури України.
Однак, усупереч усім протестам і повідомленням про незаконні дії ОСОБА_1 Верховна Рада України винесла оскаржувану Постанову №669-ІХ без висновку Комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики. Указане порушує права як ПрАТ «Одеська Кіностудія», зокрема, так і кінематографії у цілому як галузі, сприяння розвитку якого і є статутним завданням Організації. Проте, знаючи про такі суперечності, Комітет Верховної Ради України з питань гуманітарної та інформаційної політики в особі його Голови ОСОБА_1 не запросив представників Організації на обговорення проекту №3585.
З огляду на викладене, уважає, що Постановою Верховної Ради України №669-ІХ порушено її права та законні інтереси, а тому просить скасувати таку.
Відповідно до статті 171 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Перевіривши матеріали позовної заяви Суд зазначає таке.
Частиною 4 статті 22 КАС України установлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, закріплені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:
1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України;
2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;
3) законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;
4) законності рішень Вищої ради правосуддя, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат.
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на вказане, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
Згідно підпункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Зважаючи на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки, властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржений Указ є актом індивідуальної дії, оскільки:
- виданий Верховною Радою України у результаті застосування вказаної у преамбулі до Постанови норми права - пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України;
- не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо призначення ОСОБА_1 на посаду Міністра культури та інформаційної політики України;
- адресований ОСОБА_1 ;
- не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на здійснення конкретної дії щодо призначення ОСОБА_1 на посаду Міністра культури та інформаційної політики України;
- не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після призначення ОСОБА_1 на посаду Міністра культури та інформаційної політики України.
Нормами КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У частині другій статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Цю конституційну норму необхідно застосовувати з урахуванням її офіційного тлумачення, наданого Конституційним Судом України. Зокрема, у справі громадянки ОСОБА_6 щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи, Конституційний Суд України офіційно розтлумачив частину другу статті 55 Конституції України. Її необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді (частина перша пункту 1 Рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року).
Обґрунтовуючи свою позицію, Конституційний Суд зазначив, що стаття 55 Конституції України не визначає, які саме рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади і місцевого самоврядування чи посадових і службових осіб можуть бути оскаржені, і встановлюють принцип, відповідно до якого в суді можуть оскаржуватися будь-які рішення, дії та бездіяльність. Тим самим створено механізм реалізації конституційного права особи на судовий захист прав і свобод людини і громадянина. Звідси випливає, що Конституцією України гарантовано і забезпечено кожній людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод (частина дев`ята пункту 2 Рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року).
З наведеного офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України слідує, що право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб не є абсолютним. Людина має таке право за умови, що якщо вважає, що рішення, дія чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб порушують або ущемляють її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.
Конституція України закріплює гарантію для звернення до суду за захистом прав, але не має на меті гарантувати сам лише судовий розгляд (судове слухання). Для звернення до суду особа повинна мати матеріально-правову заінтересованість у вирішенні спору. Юридична зацікавленість у зверненні до суду повинна мати об`єктивну основу.
Статтею 5 КАС України передбачено право кожної особи, яка вважає, що її право порушене, звернутися до суду за його захистом.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів; особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відповідно до частини другої статті 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
І хоч ця норма стосується оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, такий самий підхід слід застосовувати і для оскарження постанов Верховної Ради України.
Суд зазначає, що однією з цілей обмеження права доступу позивача до суду є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Такі обмеження мають законну мету та унеможливлюють порушення принципу диспозитивності.
У справі, що розглядається, оскаржується Постанова Верховної Ради України №669-ІХ від 04 червня 2020 року про призначення ОСОБА_1 на посаду Міністра культури та інформаційної політики України.
Указаний акт є індивідуально-правовим та своїми приписами породжує права та обов`язки конкретної особи, на яку спрямована його дія, а саме ОСОБА_1 .
У такому випадку реалізується компетенція видавця цього акту як суб`єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб`єкта, а відповідно інший суб`єкт зобов`язаний виконувати його вимоги та приписи.
Таким чином, між позивачем і Верховною Радою України немає публічно-правового спору (у розумінні КАС України) щодо Постанови, яка оскаржується; відповідач стосовно позивача не здійснює публічно-владні управлінські функції, а тому юрисдикція адміністративного суду на ці відносини не поширюється.
Відповідно до пункту першого частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до частини шостої наведеної статті, у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
Поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства», слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.
Наведене повністю узгоджується з правовими позиціями сформованими Європейським судом з прав людини, згідно з якими право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п.33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Близьку за змістом позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі №9901/731/18, постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 січня 2019 року у справі №9901/757/18, постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 травня 2020 року у справі №9901/491/19.
Щодо вимоги Позивача про визнання загальновідомими обставин та звільнення від обов`язку їх доказування Суд зазначає таке.
За змістом статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Відповідно до частини першої статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Згідно з частиною першою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
За змістом частини третьої статті 78 КАС України обставини, визнані судом загальновідомими, не потребують доказування.
Загальновідомими обставинами можуть бути природні явища, стихійні лиха, техногенні катастрофи, властивості матеріалів та речовин тощо. Обставини можуть бути визнані загальновідомими, якщо вони відомі широкому колу осіб (людству, населенню держави, регіону, територіальної громади) і водночас суддям, які входять до складу суду.
Обставини, визнані судом загальновідомими, не потребують доказування. Визнання факту загальновідомим здійснюється судом до прийняття постанови у справі. Тобто щоб обставина не доказувалася, суд повинен постановити ухвалу про визнання певної обставини загальновідомою, яка окремо від постанови суду не оскаржується. Якщо ж хто-небудь з осіб, які беруть участь у справі, заперечує проти визнання обставини загальновідомою, він повинен навести докази, що свідчать про відсутність загальної обізнаності щодо цієї обставини.
За змістом частини першої, пункту 3 частини другої статті 173 КАС України підготовку справи до судового розгляду здійснює суддя адміністративного суду, який відкрив провадження в адміністративній справі. Завданням підготовчого провадження є, серед іншого, визначення обставин справи, які підлягають встановленню, та зібрання відповідних доказів.
Зі змісту указаних норм убачається, що визначення обставин, які підлягають встановленню, або визнання обставин загальновідомими здійснюється у межах підготовчого судового засідання - тобто, після постановлення судом ухвали про відкриття провадження у справі.
З огляду на викладене, учинення вказаних дій поза межами розгляду справи не передбачено чинним КАС України.
Наслідки відмови у відкритті провадження в адміністративній справі визначені частиною п`ятою статті 170 КАС України.
Виходячи зі змісту позовних вимог і викладу обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, керуючись статтями 5, 19, 22, 72, 77-78, 90, 160, 161, 170, 173, 248, 256, 264, 266 КАС України Суд, -
УХВАЛИВ:
Відмовити у відкритті провадження у справі №9901/152/20 за позовною заявою Громадської організації «Гільдія кінематографістів Одеси» до Верховної Ради України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 , про визнання протиправною та нечинною постанови Верховної Ради України «Про призначення ОСОБА_1 Міністром культури та інформаційної політики України» від 04 червня 2020 року №669-ІХ.
Повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України.
...........................
Ж.М. Мельник-Томенко,
Суддя Верховного Суду
