ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/14165/19 Головуючий у І інстанції - Літвінова А.В.
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
13 лютого 2020 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
Головуючого-судді: Мельничука В.П.
суддів: Лічевецького І.О., Оксененка О.М.,
при секретарі: Черніченко К.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 жовтня 2019 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства "Полтаваобленерго" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування постанови, -
В С Т А Н О В И Л А:
Акціонерне товариство "Полтаваобленерго" звернулось до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просило:
- визнати протиправними дії Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг щодо прийняття постанови "Про внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 11.12.2018 року № 1840" від 12.07.2019 року № 1426 в частині коригування структури тарифу на розподіл електричної енергії в бік зменшення на суму 103 96,05 тис.грн., відповідно до додатку до вказаної постанови від 12.07.2019 року № 1426 "Структура тарифів на послуги з розподілу електричної енергії Акціонерного товариства "Полтаваобленерго";
- визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг "Про внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 11.12.2018 року № 1840" від 12.07.2019 року № 1426.
Позовні вимоги мотивовано тим, що приймаючи постанову "Про внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 11.12.2018 року № 1840" від 12.07.2019 року № 1426, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг порушено статтю 19 Конституції України, статті 3, 6 Закону України "Про ринок електричної енергії", пункт 4 статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", частини другу та третю статті 12 Закону України "Про ціни та ціноутворення", пункт 7.11. чинного Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05.10.2018 року № 1175, Порядок формування інвестиційних програм ліцензіатів з передачі та постачання електричної енергії, затвердженим постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 13.12.2012 року № 1627 та прийнято постанову, якою безпідставно здійснено коригування витрат в структурі тарифу в бік зменшення та встановив для Акціонерного товариства "Полтаваобленерго" дискримінаційні, економічно необґрунтовані тарифи на послуги з розподілу електричної енергії.
Відповідачем при прийнятті оскаржуваної постанови безпідставно вилучено зі структури тарифу на розподіл електричної енергії кошти, які мали бути вилучені зі структури тарифів на інші види діяльності, а саме з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами та постачання електричної енергії за результатами перевірки відповідно до пункту 7.11. Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05.10.2018 року № 1175 (далі за текстом - Порядок 1175).
Акціонерним товариством "Полтаваобленерго" зазначено, що у період з 01.01.2018 року по 31.12.2018 року не було ліцензіатом з провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, не здійснювало вказану діяльність і не отримувало доходу від такої діяльності, а відтак Акціонерне товариство "Полтаваобленерго" не могло порушити Ліцензійні умови з розподілу електричної енергії.
Зокрема, Позивачем вказано на те, що при прийнятті рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії шляхом його зміни в бік зменшення у сумі 103 096,05 тис.грн.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 жовтня 2019 року адміністративний позов Акціонерного товариства "Полтаваобленерго" задоволено.
Визнано протиправними дії Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг щодо прийняття постанови "Про внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 11.12.2018 року № 1840" від 12.07.2019 року № 1426 щодо коригування структури тарифу на розподіл електричної енергії в бік зменшення на суму 103 096,05 тис.грн., відповідно до додатку до вказаної постанови від 12.07.2019 року № 1426 "Структура тарифів на послуги з розподілу електричної енергії акціонерного товариства "Полтаваобленерго".
Визнано протиправною та нечинною постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг "Про внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 11.12.2018 року № 1840" від 12.07.2019 року № 1426.
Не погоджуючись з постановленим рішенням, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг подала апеляційну скаргу, в якій просила скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, якою в задоволенні адміністративного позову відмовити в повному обсязі.
В апеляційній скарзі Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Зокрема, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг вказує на те, що суд першої інстанції не приділив увагу вагомому аргументу, а саме тому, що НКРЕКП, приймаючи Постанову № 798 було враховано всі пояснення Позивача, що підтверджується уточненим обґрунтуванням до проекту постанови про накладення штрафу на АТ «Полтаваобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, Ліцензійних умов з постачання електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання. За результатами перевірок господарської діяльності ліцензіатів відповідно до підпункту 2 пункту 7.8 глави 7 Порядку № 1175, НКРЕКП має право ініціювати встановлення (перегляд) тарифів ліцензіата як засіб державного регулювання у сфері енергетики. Департаментом із регулювання відносин у сфері енергетики, з урахуванням вимог пункту 7.8 Порядку № 1175 та вимог пункту 3 Постанови № 798, для АТ «Полтаваобленерго» було здійснено розрахунок операційних витрат у структурі тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, зокрема, здійснено перерахунок статті «Коригування витрат». Також, Відповідач звертає увагу, що на виконання вищезазначеного положення Закону України «Про ринок електричної енергії» НКРЕКП було прийнято постанову від 16.07.2018 року № 1442 «Про видачу ПАТ «Полтаваобленерго» ліцензії з розподілу електричної енергії та анулювання ліцензій з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами і постачання електричної енергії за регульованим тарифом». Листом від 28.02.2019 року № 12-88/3265 АТ «Полтаваобленерго» надало звітність за формою № 6-НКРЕКП енергопостачання «Звіт про фінансові результати та виконання кошторису витрат з ліцензованих видів діяльності» за 12 місяців 2018 року, в якому визначена діяльність з розподілу електричної енергії (передача) або передача магістральними та міждержавними електричними мережами. Тому, АТ «Полтаваобленерго» було ліцензіатом з провадження господарської діяльності з розподілу, а висновки суду першої інстанції прийняті за неповного з з`ясування обставин справи.
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а рішення суду першої інстанції залишити без змін з посиланням на те, що оскаржуване судове рішення відповідає нормам чинного законодавства.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судом першої інстанції встановлено, що Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.11.2018 року № 1584, на підставі постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 18.12.2018 року № 1964 "Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у І кварталі 2019 року" та посвідчень на перевірку від 14.03.2019 року № 141 та № 142, у період з 26.03.2019 року по 08.04.2019 року було проведено планову виїзну перевірку щодо дотримання Акціонерним товариством "Полтаваобленерго" Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії, та якою перевірявся період ліцензованої діяльності з 01.01.2018 року по 31.12.2018 року.
За результатами проведення планової перевірки було складено акт планової виїзної перевірки дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики, а саме розподілу електричної енергії від 08.04.2019 року № 146 та акт планової перевірки дотримання суб`єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії від 08.04.2019 року № 147.
За результатами розгляду акта № 146 та акта № 147, на засіданні Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову від 17.05.2019 року № 798 "Про накладення штрафу на Акціонерне товариство "Полтаваобленерго" за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, Ліцензійних умов з постачання електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання" (далі - Постанова № 798).
Постановою № 798 на Акціонерне товариство "Полтаваобленерго" накладено штраф за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії та керуючись пунктом 1 частини першої та пунктом 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" застосовано до позивача заходи державного регулювання.
Так, пунктом 3 Постанови № 798 визначено наступне: Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг":
1) підготувати та винести на засідання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії Акціонерному товариству "Полтаваобленерго" шляхом його зміни в бік зменшення на загальну суму 103 096,05 тис. грн. (без ПДВ), урахувавши: суму необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності за 2018 рік у розмірі 102 588,81 тис. грн. (без ПДВ); суму перевищення фінансування заходів схваленої Інвестиційної програми на 2018 рік понад 10 % у розмірі 160,81 тис. грн. (без ПДВ); суму перевищення фізичних обсягів над плановими понад 5 % по заходах схваленої Інвестиційної програми на 2018 рік у розмірі 63,78 тис. грн. (без ПДВ); суму фінансування заходів, не передбачених схваленою Інвестиційною програмою на 2018 рік, у розмірі 282,65 тис. грн. (без ПДВ);
2) у разі неврахування Акціонерним товариством "Полтаваобленерго" в Інвестиційній програмі на 2019 рік статті "Додатково отриманий дохід за результатом діяльності 2018 року" без додаткових джерел фінансування у розмірі 8 357,72 тис. грн. (без ПДВ) підготувати та винести на засідання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії акціонерному товариству "Полтаваобленерго" шляхом його зміни в бік зменшення на суму 8 357,72 тис. грн. (без ПДВ);
3) у разі невиконання (неосвоєння) Акціонерним товариством "Полтаваобленерго" заходів, зазначених у підпункті 4 пункту 2 постановляючої частини цієї постанови, та/або ненадання належним чином завірених та структурованих копій підтвердних документів підготувати та винести на засідання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії Акціонерному товариству "Полтаваобленерго" шляхом його зміни в бік зменшення на суму 34 830,79 тис. грн. (без ПДВ).
За приписами пункту 4 Постанови № 798 визначено, прийняти до відома освоєння станом на 31 березня 2019 року Акціонерним товариством "Полтаваобленерго" профінансованих та не освоєних у 2018 році коштів Інвестиційної програми на 2018 рік у сумі 44 697,96 тис. грн. (без ПДВ), а також суму фінансування та освоєння після 20 січня 2019 року заходів Інвестиційної програми на 2018 рік, які було виконано (освоєно) до 31 березня 2019 року, у розмірі 1 199,88 тис. грн. (без ПДВ).
Водночас, для Акціонерного товариства "Полтаваобленерго" діюча структура та рівні тарифів на послуги з розподілу електричної енергії встановлені постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 11.12.2018 року № 1840 (із змінами).
За посиланням Відповідача, Департаментом із регулювання відносин у сфері енергетики, з урахуванням вимог пункту 7.8 Порядку № 1175 та вимог пункту 3 Постанови № 798, для Акціонерного товариства "Полтаваобленерго" було здійснено розрахунок операційних витрат у структурі тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, зокрема, здійснено перерахунок статті "Коригування витрат".
На засіданні Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, яке проводилося 24.06.2019 року у формі відкритого слухання, було прийнято рішення, зокрема, до проекту постанови "Про внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 11.12.2018 року № 1840" щодо перегляду тарифів на послуги з розподілу електричної енергії Акціонерного товариства "Полтаваобленерго" .
Листом від 02.07.2019 року № 10-74/1006 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг надійшло звернення від Акціонерного товариства "Полтаваобленерго" з зауваженнями та пропозиціями до оприлюдненого проекту постанови "Про внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 11.12.2018 року № 1840" щодо перегляду тарифів на послуги з розподілу електричної енергії Акціонерного товариства "Полтаваобленерго", в якому Позивач заперечував проти зміни статті "Коригування витрат" у структурі тарифів на розподіл електричної енергії Акціонерного товариства "Полтаваобленерго", яка розрахована з урахуванням рішення Відповідача за результатами планової перевірки ліцензованої діяльності Позивача за 2018 рік.
На відкритому обговоренні, 05.07.2019 року проекту постанови "Про внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 11.12.2018 року № 1840" щодо перегляду тарифів на послуги з розподілу електричної енергії Акціонерного товариства "Полтаваобленерго", складено Протокол відкритого обговорення вищезазначеного проекту та складено таблицю узгодження позицій, яка є додатком до цього протоколу.
Надалі, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову від 12.07.2019 року № 1426 "Про внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 11.12.2018 року № 1840", відповідно до якої було скориговано структуру тарифів на послуги з розподілу електричної енергії Акціонерного товариства "Полтаваобленерго", зокрема, статтю коригування витрат.
Додатком до даної постанови - Структура тарифів на послуги з розподілу електричної енергії Акціонерного товариства "Полтаваобленерго", передбачено коригування витрат у сумі - 360,441 тис. грн. (без ПДВ), в тому числі: 113 009,52 тис. грн. (без ПДВ) - вилучення коштів відповідно до пункту 3 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 04.12.2018 року № 1615; 103 096,05 тис. грн. (без ПДВ) - вилучення коштів відповідно до підпункту 1 пункту 3 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 17.09.2018 року № 798 (з розрахунку на 5 місяців сума становить -247 430, 52 тис. грн.).
Акціонерне товариство "Полтаваобленерго" вважаючи вказану постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг "Про внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 11.12.2018 року № 1840" від 12.07.2019 року № 1426 протиправною та такою, що підлягає скасуванню, звернулось з даним адміністративним позовом до суду.
Задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що можливість зменшення діючого тарифу передбачено саме пунктом 7.11 Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05.10.2018 року № 1175 в той час як пунктом 7.8 Порядку № 1175 передбачено можливість для Відповідача встановлення тарифів, тому у Відповідача відсутні повноваження та порядок вилучення зі структури тарифів коштів. Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що Відповідачем не спростовано, висновки Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг щодо недотримання Позивачем інвестиційної програми на 2018 рік зроблені на підставі вибіркової перевірки первинних документів, а відтак не можуть свідчить про їх повноту і обґрунтованість.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції та вважає його обґрунтованим з огляду на таке.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначенні Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 року № 1540-VIII.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Статтею 2 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено, що Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії.
Згідно зі статтею 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
За приписами статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
Відповідно до статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України "Про природні монополії", "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу", "Про ринок електричної енергії", "Про ринок природного газу", "Про трубопровідний транспорт", "Про теплопостачання", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.
Посадові особи суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть адміністративну та кримінальну відповідальність за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.
Отже, зі змісту вказаних правових приписів вбачається, що метою здійснення діяльності Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки. В свою чергу, державний контроль Регулятором здійснюється зокрема шляхом проведення відповідних перевірок за результатом яких складаються акти.
Згідно з пункту 3 та 13 частини 1 статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор, зокрема, розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб`єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг, а також для інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом; встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб`єктів природних монополій та інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом;
Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05.10.2018 року № 1175 "Про затвердження Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії" (далі - Порядок № 1175), який регулює відносини щодо формування ліцензіатами та/або суб`єктами господарювання, які планують здійснювати діяльність з розподілу електричної енергії, тарифів на послуги з розподілу електричної енергії та встановлення цих тарифів Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Відповідно до підпункту 2 пункту 7.8 Порядку № 1175, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг ініціює встановлення тарифів ліцензіата як засіб державного регулювання у сфері енергетики, у тому числі за зверненням ліцензіата, зокрема, за результатами перевірок господарської діяльності ліцензіатів.
Приписами пункту 7.11 Порядку № 1175 визначено, що при недотриманні ліцензіатом структури тарифу та/або невиконанні інвестиційної програми Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг може зменшити діючий тариф, вилучивши зі структури тарифу кошти за недотримання ліцензіатом структури тарифу та/або невиконання інвестиційної програми, або врахувати ці кошти як джерело фінансування інвестиційної програми.
Як вбачається з матеріалів справи та наголошено Позивачем, Відповідач протиправно здійснив зменшення структури тарифу Акціонерного товариства "Полтаваобленерго" на суми надлишкового отриманого доходу товариства за 2018 рік, яка становить 67 450 тис. грн. Зазначена сума підтверджена актами перевірки за від 08.04.2019 року № 146, № 147 та визначена в обґрунтуваннях до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 17.05.2019 року за № 798.
Разом з тим, Порядком № 1175 не передбачено підстав зменшувати структуру тарифів на суму надлишково отриманого доходу від здійснення підприємницької діяльності. Так, відповідно до пункту 7.11 Порядку № 1175 Відповідач може зменшити структуру тарифів ліцензіата лише на суму недотримання ліцензіатів структури тарифів та/або невиконання ліцензіатом інвестиційної програми.
Судом першої інстанції встановлено та вбачається з оскаржуваної постанови, що коригування витрат у сумі 103 096,05 тис. грн. (без ПДВ), шляхом вилучення коштів зі структури тарифу на послуги з розподілу електричної енергії Акціонерного товариства "Полтаваобленерго" здійснено відповідно до підпункту 1 пункту 3 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 17.05.2019 року № 798.
Відповідно до Постанови № 798 Відповідач проводив перевірку здійснення Акціонерного товариства "Полтаваобленерго" двох видів ліцензійної діяльності, а саме з розподілу електричної енергії та постачання електричної енергії за період з 01.01.2018 року по 31.12.2018 року.
Позивачем в адміністративному позові вказано, що ліцензію на право провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії Акціонерного товариства "Полтаваобленерго" видано з 01.01.2019 року відповідно до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 16.11.2018 року № 1442.
Пунктом 2 названої Постанови № 1442 передбачено анулювання Акціонерному товариству "Полтаваобленерго" ліцензії на право провадження господарської діяльності з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами, видану відповідно до постанови Національної комісії з питань регулювання електроенергетики України від 21 серпня 1996 року № 42, та ліцензії на право провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії за регульованим тарифом, видану відповідно до постанови Національної комісії з питань регулювання електроенергетики України від 17 вересня 1996 року № 96, на підставі пункту 13 розділу XVII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про ринок електричної енергії".
Згідно з пунктом 4 вказаної постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг зазначена постанова набирає чинності з дня прийняття, крім пунктів 1 та 2, які набирають чинності з 01.01.2019 року.
Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що у період, який перевірявся Акціонерне товариство "Полтаваобленерго", як ліцензіат, а саме з 01.01.2018 року по 31.12.2018 року, здійснювало свою господарську діяльність на підставі ліцензії на право провадження господарської діяльності з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами від 27.10.2011 року серія АГ № 578518, з чим погоджується колегія суддів.
Відповідно до акта перевірки від 08.04.2019 року № 146, Відповідачем підтверджено вказаний факт та зазначено, що Акціонерне товариство "Полтаваобленерго" здійснювало свою діяльність з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами.
Акціонерне товариство "Полтаваобленерго" на 2018 рік фактично був затверджений тариф на послуги з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами.
Відповідно до пункту 1.3 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25.07.2017 року № 932, тариф на розподіл електричної енергії - тариф, що сплачується ліцензіату за надання послуг з розподілу електричної енергії (передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами).
Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що у період який перевірявся Регулятором, Акціонерне товариство "Полтаваобленерго" було ліцензіатом та здійснювало свою діяльність саме з постачання електричної енергії та передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами по тарифам, які сплачувалися саме за передачу електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами та постачання електричної енергії, з чим погоджується колегія суддів.
Також, Позивачем в позовній заяві зазначено, що відповідно до пункту 7.11 Порядку № 1175, при недотриманні ліцензіатом структури тарифу та/або невиконанні інвестиційної програми, можно зменшити лише діючий тариф, вилучивши зі структури тарифу кошти за недотримання ліцензіатом структури тарифу та/або невиконання інвестиційної програми, або врахувати ці кошти як джерело фінансування інвестиційної програми.
Відтак, можливість зменшення діючого тарифу передбачено саме пунктом 7.11 Порядку № 1175, в той час як пунктом 7.8 Порядку № 1175 передбачено можливість для відповідача встановлення тарифів. При цьому, пунктом 7.11 Порядку № 1175 визначено лише дві складових на які може бути зменшено тариф.
Оскаржуваною постановою було саме зменшено тариф шляхом вилучення коштів на суму 103 096,05 тис.грн. відповідно до Постанови № 798.
З пункту 3 Постанови № 798 вбачається, що до складових цієї суми входять: 1) сума необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності за 2018 рік у розмірі 102 588,81 тис. грн. (без ПДВ); 2) сума перевищення фінансування заходів схваленої Інвестиційної програми на 2018 рік понад 10 % у розмірі 160,81 тис. грн. (без ПДВ); 3) сума перевищення фізичних обсягів над плановими понад 5% по заходах схваленої Інвестиційної програми на 2018 рік у розмірі 63,78 тис. грн. (без ПДВ); 4) сума фінансування заходів, не передбачених схваленою Інвестиційною програмою на 2018 рік, у розмірі 282,65 тис. грн. (без ПДВ).
Також, про відсутність у Відповідача повноважень та порядку вилучення зі структури тарифів коштів, було вказано в постанові Верховного Суду від 18 липня 2018 року у справі № 826/14481/17.
Крім того, суд першої інстанції звернув правомірно увагу, що Відповідачем застосовувались Методичні рекомендації щодо визначення сум необґрунтованого недовиконання інвестиційних програм, програм ремонтів енергопостачальних компаній та надлишково отриманого або недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності, які затверджені постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 21.03.2017 року № 306 (Методичні рекомендації № 306) під час визначення суми коригування структури тарифу в розмірі 103 096,05 тис. грн.
На виконання підпункту 1 пункту 3 Постанови від 17.05.2019 року № 798 Відповідачем винесено Постанову від 12.07.2019 року № 1426.
Зокрема, Постановою від 17.05.2019 року № 798 дано доручення Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики здійснити коригування структури тарифу акціонерного товариства "Полтаваобленерго" в розмірі 103 096,05 тис. грн., що підтверджується змістом додатку до вказаної постанови.
Зважаючи на викладене, матеріали справи підтверджують той факт, що сума коригування структури тарифу Акціонерного товариства "Полтаваобленерго" в розмірі 103 096,05 тис. грн., яка визначена Постановою від 12.07.2019 року № 1426, визначена відповідачем на підставі положень Методичних рекомендацій № 306.
Суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що застосування Відповідачем Методичних рекомендацій № 306 є безпідставним, оскільки, як вбачається з пункту 1.1 даних рекомендацій, вони розроблені з метою надання методологічної допомоги територіальним органам Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, під час проведення планових перевірок ліцензіатів Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг з розподілу електричної енергії (передачі електричної енергії місцевими (локальними) електромережами), постачання електричної енергії за регульованим тарифом (далі - ліцензіати), з чим погоджується колегія суддів.
Разом з тим, наведені Методичні рекомендації не є нормативно - правовим актом, тому ними не може бути розширено повноваження Відповідача, в тому числі, щодо повноважень на вилучення зі структури тарифів коштів необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом в постанові від 06 червня 2019 року по справі № 804/7661/17 (адміністративне провадження № К/9901/54913/18).
Крім того, Позивач наголошував на тому, що коригування структури тарифу на розподіл електричної енергії в бік зменшення на суму 103 096,05 грн. для Акціонерного товариства "Полтаваобленерго" мало наслідком встановлення для Позивача протиправних та економічно-необґрунтованих тарифів, що суперечить чинному законодавству України.
Так, за приписами статті 12 Господарського кодексу України визначено, що основними засобами регулюючого впливу держави на діяльність суб`єктів господарювання, зокрема є регулювання цін і тарифів. Умови, обсяги, сфери та порядок застосування окремих видів засобів державного регулювання господарської діяльності визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами, а також програмами економічного і соціального розвитку.
Відповідно до статті 191 Господарського кодексу України, державні регульовані ціни запроваджуються Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, державними колегіальними органами та органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень у встановленому законодавством порядку. Державне регулювання цін здійснюється згідно із Законом України "Про ціни і ціноутворення".
Згідно з статтею 2 Закону України "Про ціни і ціноутворення", дія цього закону поширюється, зокрема, на відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, органами, що здійснюють державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій, органами місцевого самоврядування та суб`єктами господарювання, які провадять діяльність на території України.
Відповідно до статті 8 Закону України "Про ціни і ціноутворення", державна цінова політика у сфері діяльності суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках реалізується відповідно до законодавства про природні монополії та інших законів України.
Законом України "Про природні монополії" визначено принципи державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій, серед яких є принцип самоокупності суб`єктів природних монополій (стаття 9). Водночас, цим Законом не врегульовано відносин щодо встановлення державних регульованих цін.
Відповідно до частин 2 та 3 статті 12 Закону "Про ціни і ціноутворення", державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації). Зміна рівня державних регульованих цін здійснюється в порядку і строки, що визначаються органами, які відповідно до цього Закону здійснюють державне регулювання цін.
За приписами статті 15 Закону "Про ціни і ціноутворення" визначено гарантії, що надаються суб`єктам господарювання під час державного регулювання цін. Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які встановили державні регульовані ціни на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, зобов`язані відшкодувати суб`єктам господарювання різницю між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів. Установлення Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування державних регульованих цін на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, без визначення джерел для відшкодування різниці між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів не допускається і може бути оскаржено в судовому порядку.
Позивачем наголошено, що передбачені чинним законодавством України гарантії поширюються на усіх суб`єктів господарювання, щодо яких застосовується державне регулювання цін.
Крім того, Відповідачем, при прийнятті постанови від 12.07.2019 року № 1426, якою затверджено спірні тарифи для Акціонерне товариства "Полтаваобленерго" було порушено гарантії, передбачені частинами другою та третьою статті 15 Закону "Про ціни і ціноутворення", що застосовуються у разі встановлення державних регульованих цін в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру.
Зокрема, Висновком економічної експертизи Центральної експертно-кваліфікаційної комісії при Міністерстві юстиції України від 29.07.2019 року № 197 було надано відповіді на питання виконання Акціонерним товариством "Полтаваобленерго" інвестиційної програми на 2018 рік; програми ремонтів на 2018 рік після дослідження всього обсягу первинної документації Позивача.
Таким чином, висновки Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг щодо недотримання Позивачем інвестиційної програми на 2018 рік зроблені на підставі вибіркової перевірки первинних документів, а відтак не можуть свідчить про їх повноту і обґрунтованість.
В свою чергу, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг під час розгляду даної адміністративної справи ані суду першої інстанції, ані суду апеляційної інстанції, не надано жодних пояснень щодо висновку економічної експертизи від 29.07.2019 року № 197, проведеної на предмет дослідження документації Акціонерного товариства "Полтаваобленерго".
З огляду на вищевикладене, Відповідачем не доведено, що оскаржувану постанову прийнято в межах повноважень Регулятора, повно та всебічно.
Згідно з вимогами статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення адміністративного позову.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.
При цьому, згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Зі змісту ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Розглянувши доводи Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що судове рішення постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права, підстав для його скасування не вбачається, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
П О С Т А Н О В И Л А:
Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 жовтня 2019 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий-суддя: В.П. Мельничук
Судді: І.О. Лічевецький
О.М. Оксененко
Повний текст складено 17.02.2020 року.
