ПОСТАНОВА
Іменем України
30 січня 2020 року
Київ
справа №815/3200/16
адміністративне провадження №К/9901/19991/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 3 серпня 2016 року (головуючий суддя - Стефанов С.О.)
та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року (головуючий суддя -Семенюк Г.В., судді: Потапчук В.О., Жук С.І.)
у справі №815/3200/16
за позовом ОСОБА_1
до Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області
про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на посаді та стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу.
I. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області від 29 червня 2016 року №99/к-2016 «Про припинення повноважень ОСОБА_1 »;
- поновити на посаді першого заступника голови Білгород-Дністровської районної державної адміністрації;
- зобов`язати виплатити середню заробітну плату за час вимушеного прогулу з 29 червня 2016 року до моменту поновлення його на посаді.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що спірне розпорядження порушує його права та законні інтереси, які гарантовані Основним Законом та міжнародно-правовими актами. В порушення норм чинного законодавства вказане розпорядження прийнято у період його перебування на лікарняному. Також зазначає, що при прийнятті розпорядження порушено процедуру звільнення державного службовця із займаної посади. Так, перелік посадових осіб, з якими може бути припинений трудовий договір на підставі пункту 5 частини першої статті 41 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) та обмеження щодо застосування звільнення працівника на підставі вказаної норми в залежності від виду трудового договору (строковий чи безстроковий) законодавством не передбачено. Водночас, відповідно до норм КЗпП України та Закону України «Про державну службу» звільнення за своїм змістом є видом дисциплінарного стягнення, що може бути застосовано відповідно до процедури, визначеної законом. Вказує, що будь-яких дисциплінарних правопорушень, перебуваючи на посаді першого заступника голови Білгород-Дністровської районної державної адміністрації, за яке могло бути застосовано звільнення відносно нього, він не вчиняв. Крім того, послався на те, що Тітарчук М.І. на момент прийняття спірного розпорядження про припинення його повноважень суміщав дві посади, а саме голови Білгород-Дністровської районної державної адміністрації та заступника Міністра Кабінету Міністрів України, що прямо забороняється Законами України «Про місцеві державні адміністрації», «Про запобігання корупції». Вважає, що Тітарчук М.І. , приймаючи оскаржуване розпорядження, в розумінні пункту 1 частини першої статті 25 Закону України «Про запобігання корупції», частин другої статті 12 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», був неналежним суб`єктом щодо прийняття відповідних рішень, що віднесені до компетенції місцевих державних адміністрацій.
3. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 3 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року, в задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами встановлено, що розпорядженням голови Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 13 листопада 2015 року №90/к-2015 ОСОБА_1 призначений на посаду першого заступника голови Білгород-Дністровської районної державної адміністрації з 16 листопада 2015 року.
6. Розпорядженням голови Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області від 29 червня 2016 року №99/к-2016 припинено повноваження першого заступника голови Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області Стерлядова П.Ю. відповідно до пункту 5 статті 41 КЗпП України.
7. Вважаючи вказане розпорядження протиправним позивач оскаржив його до суду.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірне розпорядження прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Повноваження щодо призначення і звільнення з посади першого заступника відповідно до статей 10, 39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» належить виключно голові райдержадміністрації, а не управлінському апарату. Жодний працівник райдержадміністрації, в тому числі заступник голови, керівник структурного підрозділу чи інший працівник, не мають повноважень щодо порушення питання про звільнення з посади першого заступника голови райдержадміністрації та провадження процедури звільнення, що в свою чергу кореспондується з вимогами частини другої статті 19 Конституції України.
10. Крім того, відповідно до пункту 5 частини першої статті 41 КЗпП України звільнення посадових осіб не потребує жодних додаткових підстав.
11. На момент прийняття спірного розпорядження Тітарчук М.І. був головою райдержадміністрації, розпорядчого документу Президента України про звільнення голови Білгород-Дністровської райдержадміністрації не було.
12. Суди дійшли висновку, що ототожнення позивачем довідки про перебування на прийомі у лікаря парадонтолога з документом, що посвідчує тимчасову непрацездатність особи протягом зазначених календарних днів є безпідставним, оскільки інформація про те, що позивач знаходився в стані тимчасової непрацездатності протягом всього робочого часу в день звільнення чи те, що його направлено на амбулаторне або стаціонарне лікування у зв`язку з визнанням його тимчасово непрацездатним, в наведеній довідці відсутня.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. Доводи касаційної скарги є аналогічним обґрунтуванням адміністративного позову позивача та апеляційної скарги, зокрема, скаржник зазначив, що при прийнятті спірного розпорядження порушено процедуру звільнення державного службовця із займаної посади.
14. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, в доводах касаційної скарги скаржник вказуючи на порушення матеріальних та процесуальних норм, допущених судами, стверджує про незаконність підстав та порушення процедури звільнення.
15. Зазначає, що до нього як до державного службовця категорії «Б» під час звільнення були застосовані норми КЗпП України, а не вимоги щодо звільнення державних службовців, визначені Законом України «Про державну службу», який у даних правовідносинах повинен застосовуватися як спеціальний.
16. В оскаржуваному розпорядженні відсутнє будь-яке фактичне та юридичне формулювання причин звільнення. На його переконання звільнення, за своїм змістом, є видом дисциплінарного стягнення, яке може бути застосовано відповідно до процедури, визначеної Законом України «Про державну службу».
17. Вказує, що будь-яких дисциплінарних стягнень скаржник не вчиняв, а тому йому не зрозуміло, у зв`язку з чим та з яких підстав його звільнено з посади першого заступника Білгород-Дністровської районної державної адміністрації.
18. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців лише в частині відносин, неврегульованих Законом України «Про державну службу».
19. Скаржник зазначає, що припинення його повноважень, як державного службовця категорії «Б» у відповідності до вимог пункту 5 частини першої статті 41 КЗпП України, розпорядженням голови Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Тітарчука М.І., є таким, що не відповідає вимогам статті 19 Конституції України, статтям 10, 11, 39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та статтям 4 - 8, 11, 83, 87 Закону України «Про державну службу».
20. Однак, судами попередніх інстанцій при вирішенні публічно-правового спору вказані норми до уваги не взяті та фактично проігноровані.
21. У запереченні на касаційну скаргу відповідач посилаючись на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів - без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
23. Предметом адміністративного спору стало розпорядження Голови районної державної адміністрації Тітарчука М.І. «Про припинення повноважень ОСОБА_1 » від 29 червня 2016 року №99/к-2016, який перебував на посаді першого заступника голови Білгород-Дністровської районної державної адміністрації.
24. Частиною третьою статті 118 Конституції України передбачено, що склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій.
25. Як зазначено в рішенні Конституційного Суду України від 24 грудня 1997 року №8-зп за змістом термін "формують" охоплює такі дії голови місцевої державної адміністрації, як призначення складу місцевих державних адміністрацій.
26. Оскільки місцеві державні адміністрації входять до системи органів виконавчої влади, то повноваження, організація, порядок діяльності місцевих державних адміністрацій згідно з пунктом 12 частини першої статті 92, а також частиною другою статті 120 Конституції України визначаються виключно Конституцією і законами України.
27. Відповідно до частини третьої статті 39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» призначають на посади та звільняють з посад своїх заступників, керівників структурних підрозділів відповідно до статей 10 та 11 цього Закону.
28. Так, приписами статті 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначається правовий статус перших заступників голів місцевих державних адміністрацій, зокрема:
- перший заступник та заступники голів місцевих державних адміністрацій виконують обов`язки, визначені головами відповідних державних адміністрацій, і несуть персональну відповідальність за стан справ на дорученій їм ділянці роботи;
- перший заступник та заступники голови обласної, районної державної адміністрації призначаються на посаду головою відповідно обласної, районної державної адміністрації за погодженням з Кабінетом Міністрів України;
- перші заступники та заступники голів місцевих державних адміністрацій заявляють про припинення своїх повноважень новопризначеним головам місцевих державних адміністрацій у день їх призначення.
29. Водночас, пунктом 9-1 частини другої статті 3 Закону України «Про державну службу» визначено, що дія цього закону не поширюється на голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників.
30. Верховний Суд зазначає, що посада першого заступника голови райдержадміністрації, втім, як і голови райдержадміністрації, є публічною посадою і, як наслідок, має свої особливості щодо правового регулювання, ураховуючи не розповсюдження на неї положення Закону України «Про державну службу».
31. Тому, доводи скаржника про те, що підставою для його звільнення за своїм змістом, може бути лише застосування до нього як до державного службовця категорії «Б», дисциплінарного стягнення, що може бути застосовано відповідно до процедури, визначеної Законом України «Про державну службу», є необґрунтованими.
32. Частиною третьою статті 118 Конституції України та частинами першою, другою статті 8 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій, які призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України. Отже, посада голови районної державної адміністрації є строковою, повноваження голови нерозривно пов`язані зі строком повноважень Президента України, рішенням якого ці повноваження були надані (рішення Верховного Суду від 16 грудня 2019 року у справі №540/1668/19).
33. Вказане відповідно у взаємозв`язку з положеннями статті 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», які передбачають, що перші заступники виконують обов`язки, визначені головами відповідних державних адміністрацій, несуть персональну відповідальність за стан справ на дорученій їм ділянці роботи, призначаються на посаду головою відповідної місцевої державної адміністрації, дає підстави для такого висновку. Припинення повноважень першого заступника голови місцевої державної адміністрації може бути реалізовано з власної ініціативи головою місцевої державної адміністрації, що його обрав на цю посаду.
34. Отже, голова місцевої державної адміністрації, з урахуванням його повноважень, передбачених статтею 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» призначати на посаду першого заступника голови районної державної адміністрації, мав відповідне право припинити повноваження ОСОБА_1
35. Суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що виходячи з аналізу норм КЗпП України та Закону України «Про місцеві державні адміністрації» повноваження перших заступників та заступників голів місцевих державних адміністрацій також можуть бути припинені головою відповідної місцевої державної адміністрації за пунктом 5 частини першої статті 41 КЗпП України.
36. Вказана норма забезпечує можливість розірвання трудового договору без наведення підстав при припиненні повноважень посадових осіб.
37. При цьому, суди попередніх інстанції дійшли обґрунтованого висновку, що припинення повноважень посадової особи є самостійною підставою для звільнення працівника й не пов`язане зі вчиненням дисциплінарного проступку.
38. Що ж стосується доводів позивача про прийняття спірного розпорядження особою, що не мала на те відповідних повноважень, то встановивши, що на момент прийняття спірного розпорядження Тітарчук М.І. був головою райдержадміністрації, розпорядчого документу Президента України про звільнення голови Білгород-Дністровської райдержадміністрації не було, суди попередніх інстанцій обґрунтовано визнали їх безпідставними.
39. Пунктом 1.1. Інструкції про порядок видачі документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність громадян, затвердженої наказом Міністерства охорони здоров`я України від 13 листопада 2001 року №455 (далі - Інструкція) встановлено, що тимчасова непрацездатність працівників засвідчується листком непрацездатності.
40. Видача інших документів про тимчасову непрацездатність забороняється, крім випадків, обумовлених пунктами 1.13, 2.7, 2.16, 2.17, 2.18, 2.19, 2.20, 3.4, 3.16, 6.6 (пункт 1.2 Інструкції).
41. Відповідно до пункту 2.18. Інструкції, довідка довільної форми, засвідчена підписом завідувача відділення та печаткою лікувально-профілактичного закладу, видається особам, які проходять діагностичне обстеження в закладах охорони здоров`я незалежно від форми власності, за відсутності ознак тимчасової непрацездатності.
42. Згідно з пунктами 2.19 Інструкції особам, які самостійно звернулись по консультативну допомогу, видається довідка довільної форми за підписом лікуючого лікаря, засвідченим печаткою лікувально-профілактичного закладу, з обов`язковим зазначенням часу проведеної консультації.
43. Працюючим дорослим у випадку захворювання (травми) закладами охорони здоров`я видається листок непрацездатності, затверджений наказом МОЗ України, Міністерством праці та соціальної політики України, Фондом соціального страхування з тимчасовою втрати непрацездатності та Фондом соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України від 3 листопада 2004 року №532/274/136-ос за №1454/10053 «Про затвердження зразка, технічного опису листка непрацездатності та Інструкції про порядок заповнення листка непрацездатності».
44. Як встановлено судами, відповідно до довідки, наданої позивачем, 29 червня 2016 року з 10:00 год. по 12:00 год. та 30 червня 2016 року з 15:00 год. до 17:00 год. позивач перебував на прийомі у лікаря парадонтолога, отримав консультацію та лікування. Отже, у вказаному документі зазначено проміжок часу, протягом якого ОСОБА_1 знаходився на лікуванні - 2 години робочого дня, а також причину відсутності працівника протягом вказаного часу на роботі.
45. При цьому, вказана довідка не містить інформації про те, що позивач знаходився в стані тимчасової непрацездатності протягом всього робочого часу в день звільнення або його направлено на амбулаторне чи стаціонарне лікування у зв`язку з визнанням тимчасово непрацездатним.
46. Таким чином, суди дійшли обґрунтованого висновку, що довідка надана позивачем не прирівнюється до листка непрацездатності, а тому доводи позивача про те, що в день прийняття оскаржуваного розпорядження він перебував на лікарняному є безпідставними.
47. Крім того, судами встановлено, що 29 червня 2016 року, в день прийняття оскаржуваного розпорядження, позивач знаходився на робочому місці після виходу з попереднього лікарняного і про наявність довідки відповідачу відомо не було. Лише 1 липня 2016 року на ім`я голови райдержадміністрації надійшла службова записка ОСОБА_1 , в якій він повідомив про наявність довідки та подальше перебування на лікарняному, при цьому копія довідки надана не була.
48. Відповідно до листа КЗ «Білгород-Дністровська багатопрофільна лікарня» від 6 липня 2016 року № 750 на інформаційний запит відповідача зазначено, що ОСОБА_1 в період з 29 червня 2016 року по 1 липня 2016 року відповідно до журналів реєстрації за стаціонарною, амбулаторною та консультативною медичною допомогою до лікарні не звертався.
49. За таких обставин і правового регулювання Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
50. Враховуючи зазначене, колегія суддів вважає, що рішення судів попередніх інстанцій ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи. Усі доводи та їх обґрунтування викладені у касаційній скарзі не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, тому підстави для скасування ухвалених судових рішень та задоволення касаційної скарги відсутні.
51. Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
52. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
53. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 356 КАС України, суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 3 серпня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року у справі №815/3200/16 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду
