УХВАЛА

17 грудня 2019 року

Київ

справа №826/10717/18

адміністративне провадження №К/9901/20824/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Жука А.В.,

суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

за участі:

секретаря - Грінкевич А.І.

позивача - ОСОБА_1

представників позивача - Байда В.В., Кузнєцов К.В.

представника відповідача - Романенко Я.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні клопотання ОСОБА_1 про передачу на розгляд Великої Палати Верховного Суду справи № 826/10717/18

за позовом ОСОБА_1

до Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України,

третя особа: Рада адвокатів м. Києва

про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючий суддя Чаку Є.В., судді: Літвіна Н.М., Мєзєнцев Є.І.)

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України, третя особа: Рада адвокатів м. Києва, в якому просить:

- визнати протиправними дії відповідача щодо вилучення з відкритого доступу публічної інформації щодо адвоката ОСОБА_1 з Єдиного реєстру адвокатів України;

- зобов`язати відповідача відновити для публічного доступу відомості про адвоката ОСОБА_1 в Єдиному реєстрі адвокатів України, шляхом їх відображення у відкритому доступі на офіційному веб-сайті Національної асоціації України.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідачем протиправно вилучено з відкритого доступу публічної інформації щодо позивача - адвоката з Єдиного реєстру адвокатів України, чим порушено його законні права та інтереси.

Короткий зміст рішення суду першої та апеляційної інстанції

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2018 року, позов задоволено.

Визнано протиправними дії Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" щодо вилучення з відкритого доступу публічної інформації щодо адвоката ОСОБА_1 з Єдиного реєстру адвокатів України (http://erau.unba.org.ua).

Зобов`язано Недержавну некомерційну професійну організацію "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України відновити для публічного доступу відомості про адвоката ОСОБА_1 (Свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю серії КВ №005739 від 09 червня 2016 року, видане на підставі рішення Ради адвокатів міста Києва від 26 травня 2016 року №49) в Єдиному реєстрі адвокатів України шляхом їх відображення у відкритому доступі на офіційному веб-сайті Національної асоціації адвокатів України (http://erau.unba.org.ua).

4. Рішення суду першої інстанцій мотивоване тим, що внесення змін до Порядку ведення єдиного реєстру адвокатів України №29 від 17.12.2012 року рішенням Ради адвокатів України №117 від 23.04.2016 року щодо необхідності надання копії свідоцтва про складання кваліфікаційного іспиту та в подальшому прийняття рішення НААУ №156 «Про деякі питання реалізації Висновків спеціальної тимчасової комісії з перевірки діяльності органів адвокатського самоврядування міста Києва» від 11.06.2016 року щодо заборони Раді адвокатів міста Києва, як адміністратору Першого рівня, вносити до Єдиного реєстру адвокатів України відомості про осіб, які отримали свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю на підставі свідоцтв про складення кваліфікаційного іспиту, виданих неповноважним органом Київською міською КДКА з 12.10.2012 року фактично створило умови, за яких особи, які починаючи з 12.10.2012 року отримали право на заняття адвокатською діяльності, позбавлені права продовжувати здійснювати таку діяльність за відсутності законодавчо визначених для цього підстав.

5. Крім того, суд першої інстанції виходив з того, що Закон України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" не містить норм, які б дозволяли переведення відомостей про адвоката в Єдиному реєстрі адвокатів України в стан неактивних та невидимих. Переведення публічних відомостей про адвоката в Єдиному реєстрі адвокатів України в стан неактивних і невидимих для користувачів офіційного веб-сайту Національної асоціації адвокатів України відповідно до п. 4.17. Порядку №26 можливе лише у відношенні адвокатів, які не сплатили щорічний внесок або інформація про сплату яких не підтверджена радою адвокатів регіону.

Суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для позбавлення позивача права на заняття адвокатською діяльністю шляхом виключення про нього відомостей з ЄРАУ, а тому дії відповідача щодо вилучення з відкритого доступу публічної інформації щодо позивача з Єдиного реєстру адвокатів України є протиправними.

6. Також суд першої інстанції дійшов до висновку про необхідність зобов`язання відповідача відновити для публічного доступу відомості про адвоката ОСОБА_1 в Єдиному реєстрі адвокатів України шляхом їх відображення у відкритому доступі на офіційному веб-сайті Національної асоціації адвокатів України (http://erau.unba.org.ua/).

7. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_1 до Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України, третя особа: Рада адвокатів м. Києва про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії.

8. Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що на момент звернення позивача до Ради адвокатів м. Києва із заявою щодо внесення до ЄРАУ даних про нього відповідачем - РАУ, а саме 13.06.2016 року, вже було прийнято рішення від 11.06.2016 року № 156, яким було заборонено саме Раді адвокатів м. Києва вносити до ЄРАУ відомості про осіб, які отримали свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю на підставі свідоцтв про складення кваліфікаційного іспиту, виданих неповноважним органом - Київською міською КДКА, починаючи з 12.10.2012 року. Вказана заборона поширювалася на внесення Радою адвокатів м. Києва відомостей про позивача до ЄРАУ.

9. Апеляційний суд виходив з того, що законодавством регламентовано двоступеневу процедуру внесення даних про адвокатів до ЄРАУ: адміністратором першого рівня - Радою адвокатів регіону та адміністратором другого рівня - РАУ, якій надано повноваження здійснювати контроль за діяльністю рад адвокатів регіонів щодо внесення даних до ЄРАУ, надання витягів з ЄРАУ та забезпечення ведення офіційного веб-сайту НААУ.

При цьому, виключно після затвердження саме РАУ даних, внесених до ЄРАУ радою адвокатів регіону, вони набувають статусу відомостей (інформації), стають активними та відкритими і підлягають оприлюднення на офіційному веб-сайті НААУ.

10. Суд апеляційної інстанції з урахуванням правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 07.11.2018 р. у справі № 607/3128/16-ц дійшов висновку, що відомості про позивача взагалі не підлягали внесенню Радою адвокатів України до ЄРАУ, а в разі їх виявлення - підлягали негайному вилученню Радою адвокатів України як адміністратором другого рівня.

11. З огляду на наведене, судом апеляційної інстанції встановлено, що на момент звернення позивача до Ради адвокатів м. Києва із заявою щодо внесення до ЄРАУ даних про нього РАУ, а саме 13.06.2016 року, вже було прийнято рішення від 11.06.2016 року № 156, яким було заборонено саме Раді адвокатів м. Києва вносити до ЄРАУ відомості про осіб, які отримали свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю на підставі свідоцтв про складення кваліфікаційного іспиту, виданих неповноважним органом - Київською міською КДКА, починаючи з 12.10.2012 року. Таке рішення РАУ було обов`язковим для виконання зазначеною радою адвокатів регіону і саме РАУ надано повноваження здійснювати контроль за діяльністю рад адвокатів регіонів, тобто й Ради адвокатів м. Києва, щодо внесення даних до ЄРАУ та надання витягів з ЄРАУ.

12. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що у справі відсутні докази, які б підтверджувати визнання в порядку, визначеному законодавством, рішення відповідача від 11.06.2016 року № 156 протиправним та/або його скасування.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

13. 23 липня 2019 року ОСОБА_1 подав касаційну скаргу.

14. У касаційній скарзі касатор просить:

Скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

У касаційній скарзі заявлено клопотання щодо розгляду справи за участю позивача.

15. 20 серпня 2019 року відповідачем було подано відзив на касаційну скаргу, в якій просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року у справі № 826/10717/18 - без змін.

У відзиві на касаційну скаргу заявлено клопотання щодо розгляду справи за участю представника відповідача.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

16. Ухвалою Верховного Суду від 01 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року

17. Ухвалою Верховного Суду від 03 жовтня 2019 року справа призначена до розгляду у відкритому судовому засіданні.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу:

18. Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції прийняте з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

19. Зокрема позивачем наголошено, що Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» № 5076-УІ чи Порядком ведення Єдиного реєстру адвокатів України, затвердженим рішенням Ради адвокатів України від 17.12.2012 р. № 26 (зі змінами) не передбачено такої підстави для відмови у включенні до ЄРАУ чи відмови у публічному відображенні відомостей про адвоката у ЄРАУ як порушення адміністратором Першого рівня заборон, встановлених Радою адвокатів України.

20. Крім цього, рішення відповідача перешкоджає його професійній діяльності, хоча позивачем відповідно законодавства України та Закону №5076-VI виконані всі вимоги, щоб отримати право працювати адвокатом: сплачені необхідні платежі, успішно складено кваліфікаційний іспит (ст. 9 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»), пройдено стажування (ст. 10), прийнято присягу адвоката (ст. 11), отримано Свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю (ст.12), адвокатську діяльність здійснюю у формі адвокатського бюро з 29.09.2016 року (ст.14).

21. Також позивач зазначає, що на час складання позивачем іспиту Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури міста Києва (Ідентифікаційний код юридичної особи: 21707287; Дата державної реєстрації: 05.05.1993 року, не перебувала в процесі припинення) була зареєстрована як юридична особа і не була визнана нелегітимним та не уповноваженим органом на видачу свідоцтв про складання кваліфікаційного іспиту адвокатами. На момент отримання позивачем свідоцтва про складання кваліфікаційного іспиту підстави вважати цей не документ недійсним, а КДКА нелегітимною були відсутні, а тому наявність певних спорів між третіми особами відносно статусу КДКА м. Києва, у якій позивачем добросовісно складено іспит та про що отримано відповідне свідоцтво, не може бути перешкодою чи підставою для позбавлення позивача права на зайняття адвокатською діяльністю, на набуття якого позивач мав законне сподівання складаючи відповідний іспит та добросовісно вчиняючи передбачені законом дії.

22. У відзиві на касаційну скаргу відповідачем зазначається, що при перевірці адміністратором Другого рівня прикріплених документів стосовно позивача було встановлено, що останній склав кваліфікаційний іспит в неповноважному органі - Київській міській Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії адвокатури. Проте, станом на дату внесення, діяли вимоги рішення Ради адвокатів України №156 від 11.06.2016, яким заборонено Раді адвокатів міста Києва, як адміністратору Першого рівня, вносити до Єдиного реєстру адвокатів України відомості про осіб, які отримали свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю на свідоцтв про складення кваліфікаційного іспиту, виданих неповноважним о Київською міською КДКА з 12.10.2012.

23. При цьому, відомості про позивача в ЄРАУ адміністратором другого рівня - РАУ не підтверджувалися на підставі рішення РАУ від 11.06.2016 № 156, що забезпечення ведення ЄРАУ здійснюється саме РАУ і що надання витягів з ЄРАУ адміністратором першого рівня - Радою адвокатів у м. Києві без їх підтвердження РАУ з відображенням на сайті НААУ взагалі є наданням недостовірної інформації та суперечить ст. 17 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», що відповідає правовим висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 07.11.2018 по справі № 607/3128/16-ц.

24. Позивачем 05.09.2019 подано клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 5 ст. 346 КАС України, оскільки справа містить виключну правову проблему.

25. Клопотання мотивоване тим, що ця справа не може бути вирішена відповідним касаційним судом в межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права. Крім цього, існує значний перелік подібних справ (з однакового предмету спору), які перебувають на розгляді в Окружному адміністративному суді міста Києва.

Зокрема, скаржник посилається на адміністративні справи: №826/1765/18, №826/2079/18, № 826/16008/18, № 826/7463/18; № 826/8221/18; № 640/15532/19; № 640/15868/19; № 826/15917/18; № 826/16397/18; № 640/8353/19; № 826/13326/18; № 826/9041/18.

26. Скаржник зазначає про те, що підняті у справі № 826/10717/18 питання дозволяють зробити висновок про наявність виключної правової проблеми, оскільки ця справа не може бути вирішена відповідним касаційним судом в межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права; існують кількісні критерії, що свідчать про наявність виключної правової проблеми, а саме, значний перелік подібних справ (зокрема, між тими ж сторонами або з однакового предмету спору), які перебувають на розгляді в судах; існують якісні критерії наявності виключної правової проблеми, зокрема, відсутня усталена судова практика у застосуванні однієї і тієї ж норми права; невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, в тому числі, необхідність застосування аналогії закону чи права; встановлення глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому.

27. Крім того, на думку скаржника, лише до компетенції Великої Палати Верховного Суду віднесено питання вирішення виключної правової проблеми, яка ще не сформована відповідним касаційним судом та відповідає двом обов`язковим ознакам: спрямованість на розвиток права вцілому та спрямованість на формування єдиної правозастосовчої практики.

28. Також 17.12.2019 позивачем подано до суду касаційної інстанції доповнення до клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Позивач додатково зазначає, що для правового регулювання відносин між сторонами у справі застосовані як положення статті 17 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" так і положення "Порядку ведення Єдиного реєстру адвокатів України", який затверджено рішенням Ради адвокатів України від 17.12.2012 № 26 (зі змінами).

29. Разом з тим, існування виключної правової проблеми в справі № 826/10717/18 полягає в неможливості застосування вказаних вище норм матеріального права без застосування інших норм матеріального права, якими врегульовано відносини в сфері інформації.

30. Позивач вважає, що відомості набувають статусу інформації з моменту збереження її на матеріальному носії, а електронний вигляд, розміщення на сайті, є формою відображення інформації. При цьому, до ЄРАУ підлягають внесенню відомості, а збиранню, зберіганню, обліку та наданню підлягає інформація, при тому, що відомості з метою їх внесення до ЄРАУ радою адвокатів регіону надходять у вигляді інформації (частина 5 статті 17 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»).

30. При цьому згідно пунктів 2.8, 2.9, 2.13, 2.15 Порядку ведення Єдиного реєстру адвокатів України інформацією є тільки ті відомості, які були затверджені адміністратором ЄРАУ Другого рівня, в той час як положеннями статті 1 Закону України "Про інформацію" та статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" для набуття відомостями статусу інформації жодного її затвердження не потрібно.

31.Позивач вважає, що Великою Палатою Верховного Суду мають бути вирішені, зокрема питання щодо того: Чи є відомості Єдиного реєстру адвокатів України публічною інформацією в розумінні положень статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації-"? Чи допускається положеннями Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", зокрема положеннями частини 4 статті 17, обмеження (вилучення) інформації про адвоката в контексті положень статей 1, 3, 14 Закону України "Про доступ до публічної інформації"? Чи може бути застосований "Порядок ведення Єдиного реєстру адвокатів України", затверджений рішенням Ради адвокатів України від 17.12.2012 № 26, як джерело права в межах вирішення судових спорів при вирішенні питання чи є тотожними відомості про адвоката в розумінні статті 17 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" у співвідношенні з положеннями статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації".

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

32. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач 30 вересня 2015 року склав кваліфікаційні іспити для набуття права на заняття адвокатською діяльністю в Україні, що підтверджується свідоцтвом про складення кваліфікаційного іспиту від 30 вересня 2015 року, виданим КДКА м. Києва.

33. У подальшому позивач пройшов стажування і 26 травня 2016 року захистився на засіданні Ради адвокатів м. Києва, у зв`язку із чим, Радою адвокатів м. Києва прийнято рішення від 26.05.2016 №49 про видачу позивачу свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю.

34. 09 червня 2016 року позивач склав присягу адвоката України та на підставі рішення Ради адвокатів м. Києва від 26 травня 2016 року №49 отримав свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю серії КВ №005739 від 09 червня 2016 року.

35. Рішенням Ради адвокатів України від 11.06.2016 р. № 156 «Про деякі питання реалізації Висновків спеціальної тимчасової комісії з перевірки діяльності органів адвокатського самоврядування міста Києва», зокрема, заборонено Раді адвокатів міста Києва, як адміністратору Першого рівня, вносити до Єдиного реєстру адвокатів України відомості про осіб, які отримали свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю на підставі свідоцтв про складення кваліфікаційного іспиту, виданих неповноважним органом - Київською міською КДКА з 12 жовтня 2012 року.

36. 13 червня 2016 року позивач звернувся до Ради адвокатів м. Києва із заявою про внесення відносно нього відомостей до Єдиного реєстру адвокатів України.

37. Відомості про позивача як адвоката були внесені до ЄРАУ адміністратором першого рівня - Радою адвокатів м. Києва, що підтверджується наявним у матеріалах справи витягом з ЄРАУ серії АА №004650 від 10 серпня 2016 року (час формування витягу 11:05), сформованим та підписаним Головою Ради адвокатів м. Києва Рафальською І.В., в якому, зокрема, містилися дані про отримане позивачем свідоцтво про право на зайняття адвокатською діяльністю від 09.06.2016 № 5739.

38. У вересні 2016 року посадові особи НААУ та РАУ закрили вільний доступ до Єдиного реєстру адвокатів України стосовно адвокатів міста Києва, якими отримано свідоцтво про право на зайняття адвокатською діяльністю в 2016 році, відомості про позивача в ЄРАУ не були відображені на сайті http://erau.unda.org.ua.

39. Вважаючи протиправними дії відповідача щодо вилучення з відкритого доступу публічної інформації щодо позивача з Єдиного реєстру адвокатів України позивач звернувся до суду з даним позовом.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

40. Конституція України від 28 червня 1996 року

40.1. Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

41. Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 05.07.2012 року № 5076-VI.

41.1. Згідно зі ст. 46 Закону № 5076-VI організаційними формами адвокатського самоврядування, зокрема є рада адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Рада адвокатів України, з`їзд адвокатів України.

41.2. Статтею 45 Закону № 5076-VI передбачено, що Національна асоціація адвокатів України є недержавною некомерційною професійною організацією, яка об`єднує всіх адвокатів України та утворюється з метою забезпечення реалізації завдань адвокатського самоврядування.

Національна асоціація адвокатів України, зокрема, забезпечує доступ та відкритість інформації стосовно адвокатів України.

Національна асоціація адвокатів України є юридичною особою та діє через організаційні форми адвокатського самоврядування, передбачені цим Законом.

41.3. Згідно з ч. 1, п.п. 4, 13 ч. 4 ст. 55 Закону № 5076-VI в період між з`їздами адвокатів України функції адвокатського самоврядування виконує Рада адвокатів України.

Повноваження і порядок роботи Ради адвокатів України визначаються цим Законом та положенням про Раду адвокатів України, що затверджується з`їздом адвокатів України.

Рада адвокатів України підконтрольна і підзвітна з`їзду адвокатів України.

Рада адвокатів України здійснює контроль за діяльністю рад адвокатів регіонів щодо внесення відомостей до Єдиного реєстру адвокатів України та надання витягів з нього; забезпечує ведення офіційного веб-сайту Національної асоціації адвокатів України.

41.4. Згідно зі ст. 17 Закону № 5076-VI Рада адвокатів України забезпечує ведення Єдиного реєстру адвокатів України з метою збирання, зберігання, обліку та надання достовірної інформації про чисельність і персональний склад адвокатів України, адвокатів іноземних держав, які відповідно до цього Закону набули права на заняття адвокатською діяльністю в Україні, про обрані адвокатами організаційні форми адвокатської діяльності. Внесення відомостей до Єдиного реєстру адвокатів України здійснюється радами адвокатів регіонів та Радою адвокатів України.

До Єдиного реєстру адвокатів України вносяться такі відомості: 1) прізвище, ім`я та по батькові адвоката; 2) номер і дата видачі свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, номер і дата прийняття рішення про видачу свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю (номер і дата прийняття рішення про включення адвоката іноземної держави до Єдиного реєстру адвокатів України); 3) найменування і місцезнаходження організаційної форми адвокатської діяльності, номери засобів зв`язку; 4) адреса робочого місця адвоката, номери засобів зв`язку; 5) інформація про зупинення або припинення права на заняття адвокатською діяльністю; 6) інші відомості, передбачені цим Законом.

Інформація, внесена до Єдиного реєстру адвокатів України, є відкритою на офіційному веб-сайті Національної асоціації адвокатів України. Рада адвокатів України і відповідні ради адвокатів регіонів надають витяги з Єдиного реєстру адвокатів України за зверненням адвоката або іншої особи.

Відомості, що підлягають внесенню до Єдиного реєстру адвокатів України, включаються до нього не пізніше дня, наступного за днем отримання радою адвокатів регіону відповідної інформації, крім випадків, установлених цим Законом.

41.5. У п. 9 ч. 4 ст. 48 Закону № 5076-VI передбачено, що Рада адвокатів регіону, окрім іншого, забезпечує в установленому порядку внесення відомостей до Єдиного реєстру адвокатів України.

41.6. Частиною 3 статті 57 Закону № 5076-VI встановлено, що рішення з`їзду адвокатів України та Ради адвокатів України є обов`язковими до виконання всіма адвокатами.

Рішення органів адвокатського самоврядування набирають чинності з дня їх прийняття, якщо інший строк не передбачений рішеннями.

Порядок ведення Єдиного реєстру адвокатів України затверджується Радою адвокатів України.

42. Положення про Раду адвокатів України, затвердженим Установчим з`їздом адвокатів України 17.11.2012 року.

42.1. Відповідно до п. 1 Положення Рада адвокатів України діє у системі органів Національної асоціації адвокатів України, є національним органом адвокатського самоврядування, на який державою покладено виконання у період між з`їздами адвокатів України публічно-представницьких функцій недержавного самоврядного інституту, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання правової допомоги на професійній основі адвокатури України.

43. Порядок ведення Єдиного реєстру адвокатів України, затвердженим рішенням Ради адвокатів України від 17.12.2012 р. № 26 (зі змінами).

43.1. Згідно з п.п. 1.1.-1.4. Порядку № 26 Єдиний реєстр адвокатів України - це електронна база даних, яка містить відомості про чисельність і персональний склад адвокатів України, адвокатів іноземних держав, які відповідно до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» набули права на зайняття адвокатською діяльністю, та про обрані адвокатами організаційні форми адвокатської діяльності.

Рада адвокатів України забезпечує ведення ЄРАУ, координує діяльність, здійснює організаційне, методичне, інформаційне забезпечення рад адвокатів регіонів щодо внесення ними відомостей до ЄРАУ та надання витягів з нього згідно цього Порядку.

Внесення відомостей до ЄРАУ здійснюється радами адвокатів регіонів та Радою адвокатів України за правилами цього Порядку.

Рада адвокатів України забезпечує технічне і технологічне створення та супроводження програмного забезпечення ЄРАУ, надання реєстраторам доступу до нього, збереження і захист даних, що містить ЄРАУ, надає роз`яснення, проводить навчання щодо наповнення та користування ЄРАУ, а також виконує інші функції, передбачені Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», цим Порядком.

43.2. Пункт 2.1. Порядку. Відомості до ЄРАУ вносяться за дворівневим принципом. Перший рівень внесення відомостей до ЄРАУ забезпечується радами адвокатів регіонів, Другий рівень внесення відомостей до ЄРАУ забезпечується Радою адвокатів України.

43.3. Пунктами 2.8, 2.9 Порядку № 26 визначено, що відомості, що підлягають внесенню до ЄРАУ, включаються до нього адміністратором бази даних ЄРАУ ради адвокатів регіону не пізніше дня, наступного за днем отримання радою адвокатів регіону відповідної інформації, крім випадків, встановлених Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» та рішеннями Ради адвокатів України.

Інформація, внесена до ЄРАУ у відповідності до правил системи бази даних ЄРАУ адміністратором бази даних ЄРАУ ради адвокатів регіону, є відомостями (інформацією) Першого рівня і є не доступними (не відкритими) для користувачів на офіційному веб-сайті Національної асоціації адвокатів України.

43.4. Пункт 2.13. Порядку. Адміністратори бази даних ЄРАУ Секретаріату Ради адвокатів України перевіряють правильність, повноту та точність інформації (відомостей) внесеної на Першому рівні, а також скан-копії документів, які є підставою для внесення таких відомостей у відповідності до цього Порядку, слідуючи вказівкам системи бази даних, корегують її у випадку необхідності та затверджують її.

43.5. Пункт 2.15. Порядку. У момент затвердження адміністратором ЄРАУ Другого рівня відомостей, отриманих від адміністратора ЄРАУ Першого рівня, вони набувають статусу відомостей (інформації) Другого рівня і стають активними та відкритими на офіційному веб-сайті Національної асоціації адвокатів України для загального доступу, за винятком випадків, передбачених цим Порядком.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

44. Оцінюючи обґрунтованість поданого клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати, Верховний Суд вважає, що у справі постало декілька аспектів правової проблеми, які потребують вирішення Великою Палатою та виходить з таких міркувань.

45. Частиною 5 ст. 346 КАС України передбачено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Плати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему, і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

46. За змістом ч. 4 ст. 347 КАС України про передачу на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із обґрунтуванням підстав, визначених у ч. 5 ст. 346 цього Кодексу.

47. За усталеною практикою розгляду Великою Палатою Верховного Суду стосовно прийнятності справ на підставі ч. 5 ст. 346 КАС України, наявність у справі виключної правової проблеми має оцінюватися: з урахуванням кількісного та якісного вимірів; з погляду якісного критерію про виключність правової проблеми свідчать такі обставини, як відсутність сталої судової практики в питаннях, що визначаються, як виключна правова проблема; невизначеність на нормативному рівні правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема; необхідність застосування аналогії закону чи права.

48. Скаржник на обґрунтування поданого клопотання до суду касаційної інстанції посилається на те, що у судах першої інстанції перебуває на розгляді значний перелік подібних справ (з однакового предмету спору), зокрема адміністративні справи: №826/1765/18, №826/2079/18, № 826/16008/18, № 826/7463/18; № 826/8221/18; № 640/15532/19; № 640/15868/19; № 826/15917/18; № 826/16397/18; № 640/8353/19; № 826/13326/18; № 826/9041/18.

49. За змістовним критерієм виключна правова проблема полягає, зокрема, у відсутності сталої судової практики, необхідності застосування інституту аналогії, необхідності здійснення судового тлумачення норм Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» № 5076-VІ.

50. Згідно зі ст. 17 Закону № 5076-VI Рада адвокатів України забезпечує ведення Єдиного реєстру адвокатів України з метою збирання, зберігання, обліку та надання достовірної інформації про чисельність і персональний склад адвокатів України, адвокатів іноземних держав, які відповідно до цього Закону набули права на заняття адвокатською діяльністю в Україні, про обрані адвокатами організаційні форми адвокатської діяльності. Внесення відомостей до Єдиного реєстру адвокатів України здійснюється радами адвокатів регіонів та Радою адвокатів України.

51. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що Рішенням Ради адвокатів України №156 від 11.06.2016 "Про деякі питання реалізації Висновків спеціальної тимчасової комісії з перевірки діяльності органів адвокатського самоврядуванням. Києва" Раді адвокатів м. Києва було заборонено вносити до Єдиного реєстру адвокатів України відомості про осіб, які отримали свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю на підставі свідоцтв про складення кваліфікаційного іспиту, виданих неповноважним органом - Київською міською КДКА з 12.10.2012.

Цим рішенням Ради адвокатів України, яке у відповідності до частини першої статті 57 Закону № 5076-УІ є обов`язковими до виконання всіма адвокатами, встановлено безпосередньо Раді адвокатів м. Києва відповідну заборону.

52. Разом з цим Законом № 5076-УІ чи Порядком ведення Єдиного реєстру адвокатів України, затвердженим рішенням Ради адвокатів України від 17.12.2012 р. № 26 (зі змінами) прямо не передбачено такої підстави для відмови у включенні до ЄРАУ чи відмови у публічному відображенні відомостей про адвоката у ЄРАУ як порушення адміністратором Першого рівня заборон, встановлених Радою адвокатів України.

53. При цьому відповідно до пункту 3.7 статті 3 вказаного Порядку якщо до Єдиного реєстру адвокатів України були внесені відомості про адвокатів, які отримали свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю або свідоцтва про складання кваліфікаційних іспитів після 19 листопада 2012 року у відповідних радах адвокатів регіону або кваліфікаційно-дисциплінарних комісіях адвокатури, положення про яких не затверджувались та належна їх державна реєстрація не здійснювалась, інформація може скеровуватися до ВКДКА для прийняття відповідного рішення.

54. Не містить таких підстав і стаття 4 Порядку ведення Єдиного реєстру адвокатів України, затвердженим рішенням Ради адвокатів України від 17.12.2012 р. № 26 (зі змінами), що врегульовує порядок внесення змін до відомостей, що містяться в ЄРАУ.

55. За своєю правовою природою виключна правова проблема у цій справі зачіпає такі фундаментальні (конституційні, конвенційні) права та свободи як право на приватне життя, гарантоване статтею 8 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року та конституційне право на працю в аспекті доступу до професії.

56. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що професія є складовою права на приватне життя, що підтверджується усталеною практикою ЄСПЛ. Так, у п. 165 рішення Європейського суду з прав людини від 09.01.2013 у справі «Олександр Волков проти України» (Заява № 21722/11) вказано, що: «приватне життя «включає право особи на формування та розвиток стосунків з іншими людьми, включаючи стосунки професійного або ділового характеру» (див. рішення від 7 серпня 1996 року у справі «С. проти Бельгії» (С. v. Belgium), п. 25, Reports 1996-III). Стаття 8 Конвенції «захищає право на особистий розвиток та право встановлювати та розвивати стосунки з іншими людьми та оточуючим світом» (див. рішення у справі «Прітті проти Сполученого Королівства» (Pretty v. the United Kingdom), заява № 2346/02, п. 61, ECHR 2002-III). Поняття «приватне життя» в принципі не виключає відносини професійного або ділового характеру. Врешті-решт, саме у рамках трудової діяльності більшість людей мають значну можливість розвивати стосунки з оточуючим світом (див. рішення від 16 грудня 1992 року у справі «Нємець проти Німеччини» (Niemietz v. Germany), п. 29, Series А № 251-В). Отже, обмеження, накладені на доступ до професії, були визнані такими, що впливають на «приватне життя» (див. рішення у справах «Сідабрас та Джяутас проти Литви» (<…>), заяви №№ 55480/00 та 59330/00, п. 47, ECHR 2004-VIII, та «Бігаєва проти Греції» (Bigaeva v. Greece), заява № 26713/05, пп. 22-25, від 28 травня 2009 року).

57. Виключна правова проблема полягає в тому, що спірні правовідносини полягають у наявності або ж відсутності в Законі України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» № 5076-VІ та Порядку ведення Єдиного реєстру адвокатів України, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 17.12.2012 № 26 (зі змінами) такої підстави для відмови у включенні до ЄРАУ чи відмови у публічному відображенні відомостей про адвоката у ЄРАУ як порушення адміністратором Першого рівня заборон, встановлених Радою адвокатів України та можливість розширення заборон на доступ до ЄРАУ на підставі Рішень Ради адвокатів України.

58. Оскаржуване рішення відповідача фактично обмежило право позивача на здійснення адвокатської діяльності у порядку, визначеному Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». Тому позивач вважає, що має місце втручання відповідача у його трудові права.

59. У зв`язку із цим потребує вирішення питання про те, чи може РАУ на підставі власних рішень обмежувати доступ до ЄРАУ адвоката через порушення адміністратором Першого рівня заборон, встановлених Радою адвокатів України

60. Колегія суддів Верховного Суду враховує наявність посилання позивача у касаційній скарзі на розбіжність між даними про адвокатів ЄРАУ першого та другого рівнів, яке стосується значної кількості осіб, які склали кваліфікаційний іспит у Київській міській КДКА після 12.10.2012, що в свою чергу свідчить про ту обставину, що справа стосується значної кількості осіб, які займаються адвокатською діяльністю.

61. Дії відповідача щодо вилучення з відкритого доступу публічної інформації щодо адвоката ОСОБА_1 з Єдиного реєстру адвокатів України фактично обмежили право позивача на здійснення професійної діяльності.

62. Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

63. Оскільки спірні правовідносини у даній справі стосуються значної кількості осіб, які займаються адвокатською діяльністю, постає питання про те, чи відповідають зазначеним вище умовам дії відповідача щодо вилучення з відкритого доступу публічної інформації щодо адвоката ОСОБА_1 з Єдиного реєстру адвокатів України на підставі рішення РАУ з підстав, прямо не передбачених Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» та Порядком ведення Єдиного реєстру адвокатів України, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 17.12.2012 р. № 26 (зі змінами).

64. Колегія суддів Верховного Суду зазначає про наявність різної судової практики у справах з аналогічним предметом позову.

65.Так, зокрема у справі № 826/16008/18 Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2019 встановлено, що на момент звернення позивача з заявою про внесення відомостей, щодо якої оскаржується бездіяльність, а згодом і до суду, вже було прийняте рішення Національної асоціації адвокатів України від 11.06.2016 «Про деякі питання реалізації висновків спеціальної тимчасової комісії з перевірки діяльності органів адвокатського самоврядування міста Києва», а тому, згідно з даним рішенням, Раді адвокатів міста Києва заборонено, як адміністратору першого рівня, вносити до Єдиного реєстру адвокатів України відомості про осіб, які отримали свідоцтво про право на зайняття адвокатською діяльністю на підставі свідоцтв про складення кваліфікаційного іспиту, виданих неповноважним органом - Київською міською КДКА з 12.10.2012. Тому станом на час звернення позивача до суду, бездіяльність Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України щодо не внесення відомостей стосовно адвоката (позивача) не може вважатися протиправною.

66.В іншій справі (справа №826/1765/18) Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2018 у справі №826/1765/18 апеляційну скаргу Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України залишено без задоволення, а на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 квітня 2018 року - без змін та зроблений висновок, що наявність певних спорів між третіми особами відносно статусу КДКА м. Києва, у якій позивачем добросовісно складено іспит та про що отримано відповідне свідоцтво, не може бути перешкодою чи підставою для позбавлення позивача права на зайняття адвокатською діяльністю, на набуття якого позивач мав законне сподівання складаючи відповідний іспит та добросовісно вчиняючи передбачені законом дії.

У цій справі визнано протиправними дії Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" щодо вилучення з відкритого доступу публічної інформації щодо адвоката з Єдиного реєстру адвокатів України та зобов`язано Недержавну некомерційну професійну організацію "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України відновити для публічного доступу відомості про адвоката в Єдиному реєстрі адвокатів України шляхом їх відображення у відкритому доступі на офіційному веб-сайті Національної асоціації адвокатів України.

67. Також колегія суддів Верховного Суду враховує необхідність застосування системного тлумачення норм Закону України «Про доступ до публічної інформації», «Про інформацію», норм Порядку ведення Єдиного реєстру адвокатів України, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 17.12.2012 р. № 26 (зі змінами) щодо віднесення відомостей, які включаються до ЄРАУ до публічної інформації.

68. Так, позивач у клопотанні зазначає, що статтею 17 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" передбачено функціювання та ведення Єдиного реєстру адвокатів України з метою збирання, зберігання, обліку та надання достовірної інформації про чисельність і персональний склад адвокатів України, то інформація про адвоката є такою, доступ до якої не може бути обмежена правилами збору, обробки та розміщення (оприлюднення) такої інформації.

69. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

70. Одним з обов`язків розпорядника публічної інформації, визначеним пунктом 6 частини 1 статті 14 Закону України "Про доступ до публічної інформації", визнано обов`язок надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію. При цьому у пункті 1 частини 1 статті 3 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено обов`язок розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

71. Разом з цим, у Законі України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" не встановлено випадків, в яких відповідач звільняється від обов`язку оприлюднення інформації про чисельність і персональний склад адвокатів України.

71. Таким чином потребує вирішення питання щодо того чи є тотожними визначення поняття "відомості" та "інформація" про адвоката в розумінні статті 17 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" у співвідношенні з положеннями статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" та статті 1 Закону України "Про інформацію", згідно якої інформація - це будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.

72. З огляду на наведене, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що передача справи на розгляд Великої Палати необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики у значній кількості адміністративних справ, що розглядаються в судах різних інстанцій та містять різне та неоднакове правове обґрунтування прийнятих судових рішень.

74. Відповідно до ч. 6 ст. 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

75. На підставі викладеного, колегія суддів Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді дійшла висновку про наявність підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Керуючись ст. 346 КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

1. Клопотання ОСОБА_1 про передачу справи № 826/10717/18 на розгляд Великої Палати Верховного Суду задовольнити.

2. Справу №826/10717/18 за позовом ОСОБА_1 до Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України, третя особа: Рада адвокатів м. Києва про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Ухвала складена в повному обсязі 23 грудня 2019 року.

..............................

..............................

..............................

А.В. Жук

Н.М. Мартинюк

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду