ПОСТАНОВА
Іменем України
30 вересня 2019 року
Київ
справа №1840/3517/18
адміністративне провадження №К/9901/66505/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за заявою ОСОБА_1 , фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 про забезпечення адміністративного позову ОСОБА_1 , фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 до Виконавчого комітету Сумської міської ради, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради про визнання протиправними та скасування рішення та наказу за касаційною скаргою Виконавчого комітету Сумської міської ради на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Донець Л.О., Гуцала М.І., Мельнікової Л.В. від 29 жовтня 2018 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересня 2018 року ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 (заявники) звернувся до суду із заявою про забезпечення позову, в якій просять забезпечити позов до Виконавчого комітету Сумської міської ради (далі - Виконком Сумської міськради, відповідач 1), Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради (далі - Управління ДАБК Сумської міськради, відповідач 2) про визнання протиправними та скасування індивідуальних актів, а саме: рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 11 вересня 2018 року № 508 «Про скасування наданих управлінням містобудування та земельних відносин Сумської міської ради містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 03 жовтня 2013 року № 959/11.01-15»; наказу заступника начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради від 12 вересня 2018 року № 90-ОД «Про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт».
У заяві про забезпечення позову заявники просили забезпечити позов шляхом:
зупинення дії рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 11 вересня 2018 року № 508 «Про скасування наданих управлінням містобудування та земельних відносин Сумської міської ради містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 03 жовтня 2013 року № 959/11.01-15»;
зупинення дії наказу заступника начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради від 12 вересня 2018 року № 90-ОД «Про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт»;
заборони посадовим особам Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради (ідентифікаційний код юридичної особи: 40163204) проводити планові та позапланові перевірки об`єкту будівництва за адресою: АДРЕСА_1 ).
Обґрунтовуючи заяву про забезпечення позову, заявники посилаються на те, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливить виконання рішення суду або ефективний захист та поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивачів, за захистом яких вони мають намір звернулися до суду. Стверджує, що є очевидними ознаки протиправності винесених рішення і наказу, та порушення цими документами прав позивачів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року у задоволенні заяви про забезпечення позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні заяви про забезпечення позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не доведено достатньої обґрунтованості доводів очевидності небезпеки заподіяння шкоди її права та інтересам, та наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваних рішень, що може бути виявлено судом тільки на підставі з`ясування фактичних обставин справи.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року скасовано у частині відмови у задоволенні частини клопотання про забезпечення позову про зупинення дії рішення відповідача-1 від 11 вересня 2018 року № 508 «Про скасування наданих управленням містобудування та земельних відносин Сумської міської ради містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 03 жовтня 2013 року №959/11.01-15»; зупинення дії наказу відповідача-2 від 12 вересня 2018 року № 90-ОД «Про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт» та прийнято у цій частині нову постанову, якою задоволено заяву про забезпечення позову, зокрема, шляхом: зупинення дії рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 11 вересня 2018 року № 508 «Про скасування наданих управленням містобудування та земельних відносин Сумської міської ради містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 03 жовтня 2013 року №959/11.01-15» та наказу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради від 12 вересня 2018 року № 90-ОД «Про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт».
В іншій частині ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року залишено без змін.
Задовольняючи частково апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції дійшов до висновку про те, що заявлені вимоги про зупинення дії оскаржуваних рішень є обґрунтованими у зв`язку із очевидністю ознак протиправності рішень співвідповідачів, та порушуються права та законні інтереси апелянта.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Виконавчий комітет Сумської міської ради звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити у силу ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 26 листопада 2018 року.
Ухвалою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 1840/3517/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Разом із касаційною скаргою скаржником подано клопотання про участь представника у розгляді заяви про забезпечення позову у касаційному порядку у судовому засіданні. У задоволенні цього клопотання відмовлено ухвалою Верховного Суду від 27 вересня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що позивачі є власниками нежитлового приміщення, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1
Для здійснення реконструкції позивачем - ФОП ОСОБА_2 отримано 03 жовтня 2013 року містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки з кадастровим номером 5910136600:19:034:0026, яка надана на умовах оренди, та згодом за ініціативою співпозивачів подано та зареєстровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт за № СМ 061182080931 на наведеній вище земельній ділянці.
Відповідачем-1 прийнято рішення від 11 вересня 2018 року № 508 «Про скасування наданих управленням містобудування та земельних відносин Сумської міської ради містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 03 вересня 2013 року № 959/11.01-15» та відповідачем-2 прийнято наказ від 12 вересня 2018 року № 90-ОД «Про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт».
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суд апеляційної інстанції, задовольняючи заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення від 11 вересня 2018 року № 508 та наказу від 12 вересня 2018 року № 90-ОД, дійшов до помилкового висновку про пропорційність та адекватність застосованого засобу.
Крім того, скаржник посилається на відсутність будь-яких доказів на підтвердження наявності очевидної небезпеки заподіяння позивачу шкоди його правам, свободам та інтересам до ухвалення рішення в адміністративній справі та неможливістю захисту прав, свобод та інтересів без забезпечення позову.
Від ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 . надійшов відзив на касаційну скаргу Виконавчого комітету Сумської міськради, у якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим та просять залишити його без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
Від Управління ДАБК Сумської міськради надійшов відзив на касаційну скаргу Виконавчого комітету Сумської міськради, у якому зазначається, що суд апеляційної інстанції дійшов до помилкового висновку про наявність підстав для забезпечення позову, просить задовольнити касаційну скаргу Виконкому Сумської міськради та скасувати постанову суду апеляційної інстанції.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2018 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України).
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Згідно з положеннями частини першої статті 151 КАС України, позов може бути забезпечено, крім іншого, шляхом: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору.
Згідно роз`яснень Постанови Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року № 9 «Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову» при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18.
При цьому, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.
Як вбачається зі змісту оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції, частково задовольняючи апеляційну скаргу та приймаючи рішення про часткове задоволення заяви про забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії рішення від 11 вересня 2018 року № 508 «Про скасування наданих управленням містобудування та земельних відносин Сумської міської ради містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 03 жовтня 2013 року № 959/11.01-15» та наказу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради від 12 вересня 2018 року № 90-ОД «Про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт», апеляційний суд дійшов до висновку, що оскаржуваними рішеннями співвідповідачі самостійно скасували власні рішення, що мають індивідуальний характер, та є реалізованими, тобто мають очевидну протиправність.
Однак, колегія суддів вважає такий висновок судів першої та апеляційної інстанцій передчасним з огляду на наступне.
Так, повноваження Виконавчого комітету Сумської міської ради, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради регулюються, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про регулювання містобудівної діяльності», зі змісту яких вбачається право відповідачів приймати оскаржувані рішення в установленому порядку, у випадках та з підстав, визначених законом (статті 2, 10, 25, 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 29, 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Відтак, наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваних рішення, дій та/або бездіяльності може бути виявлена судом тільки на підставі з`ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості та достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв`язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності.
На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що судом апеляційної інстанції надано неправильну правову оцінку підставам застосування заходів забезпечення адміністративного позову, заявленим у заяві про забезпечення позову, на відповідність їх вимогам частини другої статті 150 КАС України і, як наслідок, застосовано заходи забезпечення позову без наявності хоча б однієї з підстав, визначених частиною другою статті 150 КАС України. При цьому, суд першої інстанції прийняв рішення, яке відповідає закону, оскільки дійшов правильного висновку про те, що відповідність винесеного рішення і наказу критеріям правомірності, підлягає дослідженню при судовому розгляді, а не при вирішенні питання про наявність підстав для забезпечення позову, у зв`язку з чим задоволення такої заяви призведе до фактичного вирішення справи по суті без розгляду справи, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
Відповідно до частини першої статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Суд також враховує, що рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року у справі № 1840/3517/18 прийнято рішення про часткове задоволення адміністративного позову ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 , зокрема: визнано протиправним і скасовано рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 11 вересня 2018 року № 508 «Про скасування наданих управлінням містобудування та земельних відносин Сумської міської ради містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 03.10.2013 №959/11.01-15» та наказ заступника начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради від 12 вересня 2018 року № 90-ОД «Про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт».
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року рішення Сумського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року змінено у мотивувальній частині, а у решті залишено без змін.
Відтак, колегія суддів доходить до висновку, що рішенням суду, яке набуло законної сили, скасовано оскаржувані рішення та наказ.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
З огляду на це, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційна скарга Виконавчого комітету Сумської міськради підлягає задоволенню, рішення суду апеляційної інстанції - скасуванню, а ухвалу суду першої інстанції слід залишити у силі.
Враховуючи, що касаційний суд ухвалює рішення на користь сторони, яка є суб`єктом владних повноважень, у силу частини другої статті 139 КАС України з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз. Зважаючи на відсутність документального підтвердження понесених суб`єктом владних повноважень вищезазначених витрат, підстав для їх стягнення з позивача немає.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Виконавчого комітету Сумської міської ради задовольнити.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2018 року скасувати.
Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року залишити у силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Я.О. Берназюк
Судді: І.В. Желєзний
Н.В. Коваленко
