ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 липня 2019 р.
Справа № 1840/3517/18
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Ральченка І.М.
суддів: Бершова Г.Є. , Катунова В.В.
за участю секретаря судового засідання Патової Д.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Виконавчого комітету Сумської міської ради на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 12.12.2018, суддя Н.В. Савицька, повний текст складено 20.12.18 по справі № 1840/3517/18
за позовом ОСОБА_1 , Фізичної особи - підприємця ОСОБА_2
до Виконавчого комітету Сумської міської ради , Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради
про визнання протиправними і скасування рішення та наказу,
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА _1 , ФОП ОСОБА_2 звернулись до суду із позовом, у якому просили визнати протиправними і скасувати рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 11.09.2018 року № 508 "Про скасування наданих управлінням містобудування та земельних відносин Сумської міської ради містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 03.10.2013 року № 959/11.01-15"; наказ заступника начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради від 12.09.2018 року № 90-ОД "Про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт".
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 12.12.2018 року позовні вимоги задоволено частково.
Визнано протиправним і скасовано рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 11.09.2018 року № 508 "Про скасування наданих управлінням містобудування та земельних відносин Сумської міської ради містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 03.10.2013 року № 959/11.01-15".
Скасовано наказ заступника начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради від 12.09.2018 року № 90-ОД "Про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт".
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Виконавчий комітет Сумської міської ради, не погодившись із рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду в частині задоволенні позовних вимог, прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову. В обґрунтування вимог посилався на порушення судом норм матеріального та процесуального права, та зазначив, що при прийняття оскаржуваного рішення відповідач здійснював безпосередні повноваження щодо вирішення питань місцевого значення, зокрема щодо надання відповідно до положень закону містобудівних умов і обмежень. Відповідно до п.п. 3 п. 10 розд. 2 Регламенту роботи виконавчих органів Сумської міської ради, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Сумської міської ради від 16.05.2017 року № 250, виконавчий комітет має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих виконавчих органів, а також їх посадових осіб. Та в силу п. 28 розд. 4 Регламенту з дозволу міського голови чи заступника міського голови, керуючого справами виконавчого комітету на розгляд виконавчого комітету можуть бути внесені проекти рішень, що вимагають оперативного вирішення, чим спростовуються висновки суду першої інстанції щодо порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення.
У судовому засіданні представник відповідача - Виконавчого комітету Сумської міської ради, вимоги апеляційної скарги підтримав, просив задовольнити, скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.
Представник позивача - ФОП Крамаренко О.І., проти вимог апеляційної скарги заперечував у повному обсязі, вважав рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, перевіривши рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
Як встановлено судовим розглядом, ФОП ОСОБА_2 та ОСОБА_1 є власниками об`єкту нерухомого майна - будівлі квіткового павільйону, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
31.08.2011 року між ФОП ОСОБА_2 та Сумською міською радою, на підставі відповідних рішень, було укладено договір оренди земельної ділянки під нежитловою будівлею, кадастровий номер НОМЕР_1 , категорія земель - землі житлової та громадської забудови. 02.07.2016, на підставі рішення Сумської міської ради від 07.06.2016 року № 873-МР, було подовженого договір оренди земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 під розміщеною нежитловою будівлею до 23.06.2021.
ФОП ОСОБА_2 03.10.2013 року в Управлінні містобудування та земельних ресурсів Сумської міської ради отримала містобудівні умови та обмеження забудови вказаної земельної ділянки за № 959/11.01-15.
На виконання зазначених містобудівних умов та обмежень ПП "Суми-Южана" (архітектор - Дячук Ю.О.) розроблена проектна документація, та 25.10.2013 року затверджена замовником.
01.11.2013 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Сумській області зареєстровано декларацію на початок виконання будівельних робіт на зазначеному об`єкті будівництва.
ФОП ОСОБА_2 та ОСОБА_1 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради подано повідомлення про зміну даних у зареєстрованій декларації про початок виконання будівельних робіт, що зареєстроване органом архітектурно-будівельного контролю 24.05.2017 року № СМ 103171440051.
З 24.05.2017 року ФОП ОСОБА_2 та ОСОБА_1 набули статусу замовників будівництва, після чого були укладені договори на придбання будівельних матеріалів та на виконання окремих видів підготовчих та будівельних робіт.
За ініціативи позивачів, 27.07.2018 року Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради зареєстрованого повідомлення про початок виконання будівельних робіт за № СМ 061182080931.
11.09.2018 року Виконавчим комітетом Сумської міської ради прийняте рішення № 508 "Про скасування наданих управлінням містобудування та земельних відносин Сумської міської ради містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 03.10.2013 року № 959/11.01-15".
Пунктом 2 зазначеного рішення Управлінню державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради доручено скасувати реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованого за № СМ 061182080931 від 27.07.2018 року та подати Держархбудінспекції інформацію, необхідну для внесення відповідних даних до єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.
В подальшому Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради видано наказ від 12.09.2018 року № 90-ОД "Про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт".
Не погодившись із такими рішеннями та діями Виконавчого комітету Сумської міської ради та Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради позивачі звернулись до суду із даним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що по-перше, оскаржуване рішення Виконавчим комітетом Сумської міської ради прийнято із порушенням процедурних норм, визначених Регламентом роботи виконавчих органів Сумської міської ради, а по-друге, Виконавчий комітет Сумської міської ради не наділений повноваженнями щодо скасування містобудівних умов та обмежень.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України справа розглядається в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, однак частково не погоджується із підставами та мотивами, з яких виходив суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги.
Відповідно до ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади жителів міста самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами міст як безпосередньо, так і через міські ради та їх виконавчі органи.
Згідно з ч. 1 ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а згідно із вимогами ст. 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Статтею 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад та вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
В силу ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» питання регулювання земельних відносин, питання прийняття рішень про організацію територій, а також затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації, віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад шляхом вирішення на пленарних засіданнях відповідної ради.
Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Згідно з ч. 1 ст. 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування.
Відповідно до ч. 5 ст. 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
Статтею 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника.
Частиною 8. ст. 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: 1) за заявою замовника; 2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам; 1) за рішенням суду.
Таким чином, колегія суддів погоджується із твердженням суду першої інстанції, що чинним законодавством не передбачено повноважень органу місцевого самоврядування на скасування з власної ініціативи раніше наданих містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва.
При цьому, відповідач - Виконавчий комітет Сумської міської ради, обґрунтовуючи правомірність оскаржуваного рішення від 11.09.2018 року № 508, посилається на п. 3 ч. 2 ст. 52 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", відповідно до якого виконавчий комітет ради має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб, та п.п. 3 п. 10 розд. 2 Регламенту роботи виконавчих органів Сумської міської ради, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Сумської міської ради від 16.05.2017 року № 250, згідно з яким виконавчий комітет має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих виконавчих органів, а також їх посадових осіб.
Однак, колегія суддів не приймає до уваги такі доводи та зазначає, що спір між сторонами у даному випадку виник з правовідносин у сфері містобудівної діяльності.
Отже, основним та спеціальним законодавчим актом, що регулює спірні правовідносини є саме Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності", порівняно із Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", яким визначені система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
В силу ч. 3 ст. 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією, законами України та іншими законодавчими актами.
На підставі викладеного, колегія суддів доходить висновку, що Виконавчий комітет Сумської міської ради у сфері містобудівної діяльності не є контролюючим органом і не наділений повноваженнями щодо скасування містобудівних умов та обмежень.
У той же час, колегія суддів не погоджується із мотивацією рішення суду першої інстанції в частині порушення Виконавчим комітетом Сумської міської ради при прийнятті оскаржуваного рішення законодавчо визначеної процедури з огляду на наступне.
Згідно з ч. 1 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" відповідна рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Організаційно-процедурні питання діяльності виконавчих органів Сумської міської ради врегульовані Регламентом роботи виконавчих органів Сумської міської ради, затвердженим рішенням Виконавчого комітету Сумської міської ради від 16.05.2017 року № 250.
Відповідно до п. 2. розділу 4 Регламенту процес підготовки проекту рішення виконавчого комітету включає: 1) ініціювання проекту рішення; 2) розроблення проекту рішення; 3) погодження (візування) проекту рішення; 4) оприлюднення проекту рішення; 5) надання проекту рішення для подальшого розгляду на засіданні виконавчого комітету.
У той же час, відповідно до ч. 3 ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Пунктом 28 розд. 4 Регламенту передбачено, що завізовані проекти рішень з питань, що готуються на розгляд на черговому засіданні виконавчого комітету, з усіма необхідними матеріалами надаються до відділу протокольної роботи та контролю (не пізніше ніж за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття) для оприлюднення відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Відповідно до п. 33 розділу 4 Регламенту не допускається включення до порядку денного засідання виконавчого комітету питань, підготовлених із порушенням встановленого цим Регламентом терміну чи процедури.
Також, ч. 11 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Колегія суддів зазначає, що відповідно до п. 28 розд. 4 Регламенту завізовані проекти рішень з питань, що готуються на розгляд на черговому засіданні виконавчого комітету, з усіма необхідними матеріалами надаються до відділу протокольної роботи та контролю не пізніше ніж за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
При цьому, з дозволу міського голови чи заступника міського голови, керуючого справами виконавчого комітету на розгляд виконавчого комітету можуть бути внесені проекти рішень, що вимагають оперативного вирішення.
Відповідно до пояснень представника відповідача вказане питання потребувало нагального оперативного вирішення, що дозволяло не дотримуватись при прийнятті оскаржуваного рішення визначеної процедури, зокрема представник позивача повідомив про наявний громадський резонанс стосовно початку виконання будівельних робіт на земельній ділянці за № 959/11.01-15, та не врегулювання даного питання, могло викликати громадське протистояння, що стало підставою для включення Виконавчим комітетом Сумської міської ради проекту рішення № 508 "Про скасування наданих управлінням містобудування та земельних відносин Сумської міської ради містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 03.10.2013 року № 959/11.01-15" в порядок денний.
За висновками суду першої інстанції в порушення зазначених норм проект оскаржуваного рішення виконавчого комітету був внесений в порядок денний засідання Виконавчого комітету Сумської міської ради та прийнятий того ж дня без дотримання процедури його підготовки, візування та оприлюднення.
При цьому, суд першої інстанції мотивуючи рішення в цій частині ґрунтувався на відсутності підтвердження обставин стосовно необхідності оперативного вирішення питання щодо скасування наданих управлінням містобудування та земельних відносин Сумської міської ради містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 03.10.2013 року № 959/11.01-15.
Колегія суддів не погоджуючись із такою позицією, зазначає, що оцінка критерію «оперативності вирішення» у даному випадку має бути покладена на вирішення безпосереднього органу, що приймає відповідне рішення.
Окрім того, слід вказати, що невірне, на думку суду першої інстанції, застосування відповідачем п. 28 розд. 4 Регламенту внаслідок безпідставного застосування поняття «оперативності вирішення», не є само по собі підставою для скасування оскаржуваного рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 11.09.2018 року № 508, з огляду на висновки суду стосовно відсутності у відповідача взагалі повноважень приймати такі рішення.
Таким чином, зазначена вище обставина помилково віднесена судом першої інстанції до предмету доказування у даній справі, у зв`язку з чим колегія суддів доходить висновку, що вказаний мотив задоволення позовних вимог є зайвим, та в цій частині рішення суду підлягає зміні.
Враховуючи викладене, колегія суддів також підтримує висновки суду першої інстанції щодо скасування оскаржуваного наказу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради, що прийнятий на виконання рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 11.09.2018 року № 508 про скасування містобудівних умов.
Отже, колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції прийшов до правильного висновку про часткове задоволенні позовних вимог, однак із помилковим застосуванням норм матеріального та процесуального права, що є підставою для зміни мотивувальної частини рішення відповідно до ч. 4 ст. 317 КАС України.
Відповідно до ч. 4 ст. 317 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
Керуючись ст. ст. 245, 246, 250, 315, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Сумської міської ради - задовольнити частково.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 12.12.2018 по справі № 1840/3517/18 змінити рішення Сумського окружного адміністративного суду від 12.12.2018 по справі № 1840/3517/18 з підстав та мотивів, викладених у мотивувальній частині цієї постанови.
В іншій частині рішення Сумського окружного адміністративного суду від 12.12.2018 року по справі № 1840/3517/18 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя
І.М. Ральченко
Судді
Г.Є. Бершов В.В. Катунов
Постанова складена в повному обсязі 08.07.19.
