П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 серпня 2019 р.

м. Одеса

Справа № 420/6253/18

Головуючий в І інстанції: Танцюра К.О.

Дата та місце ухвалення рішення: 20.03.2019 р.

м . Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

судді - доповідача -

Шеметенко Л.П.

судді -

Стас Л.В.

судді -

Турецької І.О.

за участю секретаря - Колеснікова-Горобець І.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2019 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Бобрицької сільської ради Любашівського району Одеської області про визнання незаконним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

В листопаді 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Бобрицької сільської ради Любашівського району Одеської області про визнання незаконним та скасування рішення позачергової двадцять четвертої сесії Бобрицької сільської ради Любашівського району Одеської області VII скликання від 31.05.2018 року № 255 про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 посилався на те, що прийняте сільською радою рішення від 31.05.2018 року № 255 є протиправним, таким, що прийнято всупереч вимогам чинного законодавства. Позивач вказував, що за зверненням частини депутатів Бобрицької сільської ради у період з 24.05.2018 року по 29.05.2018 року головою Бобрицької сільської ради було ініційовано проведення громадських слухань з метою встановлення волевиявлення жителів територіальних громад сіл Бобрик Перший, Бобрик Другий, Арчепитівка, Янішівка щодо добровільного приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади. На підставі результату даних громадських слухань Бобрицькою сільською радою було прийнято оскаржуване рішення. На думку позивача, протиправність рішення полягає в тому, що при підрахунку голосів по результату громадських слухань по приєднанню до об`єднаної територіальної громади «Любашівка» сільською радою, всупереч вимог чинного законодавства, було вирахувано сумарну більшість голосів «за» в межах територіальної громади добровільного об`єднання жителів сіл Бобрицької сільської ради, що має єдиний адміністративний центр в с. Бобрик Перший, а не виходячи із результату волевиявлення кожної окремо взятої територіальної громади села, що є самостійною адміністративно-територіальною одиницею. Позивач зазначив, що 24.05.2018 року територіальна громада с. Бобрик Другий Любашівського району Одеської області прийняла рішення про недоцільність приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади, а оскільки територіальна громада с. Бобрик Другий є самостійною адміністративно-територіальною одиницею та наділена правом самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах своєї території, відсутність добровільної згоди на приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади свідчить про незаконність рішення Бобрицької сільської ради Любашівського району Одеської області від 31.05.2018 року № 255.

Також позивач вважає, що відповідачем було порушено процедуру ухвалення рішення № 255 від 31.05.2018 року, оскільки вирішення питання щодо надання згоди на добровільне приєднання сіл Бобрик Перший, Бобрик Другий, Арчепитівка, Янішівка до Любашівської об`єднаної територіальної громади не було внесено у порядок денний позачергового засідання 24-ї сесії Бобрицької сільської ради та фактично не розглядалось.

Сільською радою до прийняття спірного рішення не було складено та оприлюднено звітів і результатів проведення громадського обговорення, а також, у протоколі та у додатках до нього відсутній узагальнений аналіз та результат громадського обговорення; безпосередньо у протоколі ніяким чином не відображається зміст запропонованого проекту рішення та зміст прийнятого рішення №255 від 31.05.2018р.

У зв`язку з викладеним, позивач просив суд скасувати оскаржуване рішення Бобрицької сільської ради.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 20.03.2019 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи, неправильне застосування до спірних правовідносин норм матеріального та процесуального права, що призвело до невірного вирішення справи, просить скасувати оскаржене рішення та прийняти нову постанову, якою задовольнити його позовні вимоги.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, 04.05.2018 року депутатами Бобрицької сільської ради було подано голові цієї сільської ради звернення про розгляд на позачерговій сесії пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади та проведення її громадського обговорення (а.с. 16).

У період з 24.05.2018 року по 29.05.2018 року в селах Бобрик Перший, Арчепитівка, Бобрик Другий, Янишівка, які входять до складу Бобрицької сільської ради Любашівського району Одеської області, були проведені громадські слухання по обговоренню, в тому числі, зазначеної пропозиції депутатів Бобрицької сільської ради, за наслідком яких складено протоколи громадських слухань (а.с. 17-24).

Рішенням від 31.05.2018 року № 255 Бобрицька сільська рада, керуючись ч. 3 ст. 8¹ Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування», вирішила надати згоду на добровільне приєднання Бобрицької сільської ради сіл Бобрик Перший, Бобрик Другий, Арчепитівка, Янишівка Любашівського району Одеської області до Любашівської об`єднаної територіальної громади Любашівського району Одеської області.

Позивач, як мешканець с. Бобрик Перший, не погоджуючись із прийняттям вказаного рішення № 255 від 31.05.2018 року, звернувся до суду із позовною заявою про його скасування.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 , суд першої інстанції посилався на відсутність підстав для визнання незаконним та скасування зазначеного рішення Бобрицької сільської ради.

Колегія суддів не погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад регулює Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон № 157-VIII).

Згідно ст. 3 Закону № 157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Статтею 8¹ Закону № 157-VIII визначено, що добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади.

Ініціаторами добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади можуть бути суб`єкти, визначені частиною першою статті 5 цього Закону.

Статтею 5 Закону № 157-VIII передбачено, що ініціатором добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст може бути, зокрема, не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради.

Частинами 3-5 статті 8¹ Закону № 157-VIII визначено, що сільський, селищний голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.

Сільський, селищний голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади надсилає пропозицію до сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади, до якої є намір приєднатися.

Сільська, селищна, міська рада об`єднаної територіальної громади на наступній сесії розглядає пропозицію щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та за результатами розгляду приймає рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади або про відмову в наданні такої згоди.

Відповідно до ч. 1 ст. 8² Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною сільською, селищною, міською радою об`єднаної територіальної громади рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади вживає заходів для підготовки проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.

В ході розгляду справи судом апеляційної інстанції встановлено, що 27.04.2018 року головою Зеленогірської селищної ради Любашівського району Одеської області прийнято розпорядження № 11/2018-СР про пропозицію щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, згідно з яким запропоновано ініціювати добровільне об`єднання Зеленогірської селищної територіальної громади селища Зеленогірське Любашівського району Одеської області з Гвоздавською сільською територіальною громадою сіл Гвоздавка Перша, Гвоздавка Друга, Солтанівка, Володимирівка, Чабанівка, Шликареве, Василівка Любашівського району Одеської області, Ясенівською сільською територіальною громадою сіл Ясенове Перше, Ясенове Друге, Бобрицькою сільською територіальною громадою сіл Бобрик Перший, Бобрик Другий, Арчепитівка, Янишівка, Познанською сільською територіальною громадою сіл Познанка Перша, Познанка Друга, Кричунівською сільською територіальною громадою сіл Кричунове, Адамівка у Зеленогірську селищну об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі Зеленогірське (а.с.103).

В свою чергу, 04.05.2018 року депутатами Бобрицької сільської ради у кількості дев`яти осіб (із загального числа депутатів сільської ради - 14 осіб) було ініційовано розгляд питання щодо добровільного приєднання сіл Бобрицької сільської ради до Любашівської об`єднаної територіальної громади Одеської області.

Розпорядженням голови Бобрицької сільської ради від 04.05.2018 року № 6/2018-СР «Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення» було вирішено винести на громадське обговорення питання підтримки вказаної пропозиції та провести відповідно до Порядку проведення громадського обговорення з питань добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, затвердженого рішенням ради від 22.03.2017 року № 26, громадське слухання серед жителів Бобрицької сільської ради.

Крім того, п. 2 вказаного розпорядження визначено після отримання протоколу громадського слухання включити до порядку денного 24 сесії VІІ скликання Бобрицької сільської ради питання про добровільне приєднання Бобрицької сільської ради сіл Бобрик 1, Бобрик 2, Арчепитівка, Янишівка Любашівського району Одеської області до Любашівської об`єднаної територіальної громади Одеської області (а.с.175).

Оголошення щодо дат, часу та місць проведення громадських слухань у зазначених вище селах було опубліковано у газеті «Хлібороб», випуск від 16.05.2018 року (а.с. 172-174).

У період з 24.05.2018 року по 29.05.2019 року у селах Бобрик Перший, Бобрик Другий, Арчепитівка, Янишівка Любашівського району Одеської області були проведені громадські слухання щодо пропозиції депутатів Бобрицької сільської ради про добровільне приєднання сіл Бобрицької сільської ради до Любашівської об`єднаної територіальної громади, а також щодо пропозиції Зеленогірського селищного голови про добровільне об`єднання сіл Бобрицької сільської ради до Зеленогірської об`єднаної територіальної громади.

За наслідками проведення громадських слухань складено протоколи: від 24.05.2018 року - с. Бобрик Другий; 25.05.2018 року - с. Арчепитівка; 28.05.2018 року - с. Бобрик Перший; 29.05.2018 року - с. Янишівка (а.с. 52-64).

Згідно вказаних протоколів, учасниками громадських слухань с. Бобрик Другий не підтримано пропозицію щодо добровільного приєднання сіл Бобрицької сільської ради до Любашівської об`єднаної територіальної громади, а підтримано пропозицію щодо добровільного об`єднання до Зеленогірської об`єднаної територіальної громади.

Всі інші села, які входять до складу Бобрицької сільської ради, підтримали пропозицію щодо добровільного приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади.

21.05.2018 року головою Бобрицької сільської ради було прийнято розпорядження про позачергове засідання 24-ї сесії Бобрицької сільської ради 31.05.2018 року, та вирішено рекомендувати для розгляду на позачерговому засіданні питання про затвердження громадських слухань (а.с. 68).

31.05.2018 року відбулось позачергове засідання 24-ї сесії Бобрицької сільської ради VII скликання. З протоколу засідання ради вбачається, що депутатами ради було затверджено рекомендований порядок денний, першим питанням якого визначено: про затвердження громадських слухань щодо добровільного приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади, другим - різне (а.с. 66-67).

Згідно протоколу, по першому питанню заслухано проект рішення сесії та проведено голосування депутатів. За підсумками голосування було прийнято рішення № 255.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до приписів статті 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

У статті 1 цього Закону визначено, що територіальна громада - це жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр; адміністративно-територіальна одиниця - область, район, місто, район у місті, селище, село.

Частиною 2 статті 2 Закону передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно статті 10 Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Судом першої інстанції з офіційного порталу Верховної Ради України вірно встановлено, що до складу Бобрицької сільської ради Любашівського району Одеської області увійшли: с . Бобрик Перший, с.Арчепитівка , с. Бобрик Другий , с.Янишівка (а.с.151-160).

Виходячи з поняття територіальної громади, визначеної у статті 1 Закону № 280/97-ВР, жителі всіх зазначених вище чотирьох сіл складають територіальну громаду, представницьким органом якої є Бобрицька сільська рада.

Колегія суддів зазначає, що, безумовно, приєднання територіальної громади до іншої територіальної громади повинно здійснюватись в першу чергу на засадах добровільності жителів такої громади, які реалізують своє конституційне право, закріплене у статті 5 Конституції України, безпосередньо через процедуру громадських обговорень.

З урахуванням принципу добровільності об`єднання територіальних громад, визначеного статтею 2 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», з`ясування думки більшості мешканців територіальної громади стосовно об`єднання (приєднання) територіальних громад є вимогою Закону, яку повинен дотримуватись ініціатор такого об`єднання.

В даному випадку, оскільки мешканці сіл с . Бобрик Перший, с.Арчепитівка, с. Бобрик Другий, с.Янишівка складають одну територіальну громаду, колегія суддів вважає, що відповідачем не допущено порушень при підрахунку голосів за результатами громадських обговорень, оскільки було враховано саме думку більшості мешканців цих сіл, а іншого порядку підрахунку діючим законодавством не визначено.

В свою чергу, колегія суддів вважає, що прийняте Бобрицькою сільською радою рішення № 255 від 31.05.2018 року не може вважатись законним, у зв`язку з порушенням процедури його прийняття.

Так, відповідно до ст. 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно із п.41 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами.

Згідно ст. 59 вказаного Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

В свою чергу, діяльність Бобрицької сільської ради, порядок скликання і проведення сесії сільської ради та ін. встановлюються Регламентом Бобрицької сільської ради, затвердженим рішенням ради від 20.11.2015 року № 7-VII (далі - Регламент).

Згідно п.п. 2.1.2 р. 2.1 Розділу 2 Регламенту сесія є вищою організаційно-правовою формою роботи сільської ради і правочинна вирішувати будь-які питання, що віднесені до її відома. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

На пленарних засіданнях сільської ради вирішуються питання, зазначені у ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інші питання, віднесені до її компетенції, виходячи з державних та місцевих інтересів (п.п. 2.1.4 п. 2 Регламенту).

Відповідно до п.п. 2.5.3 п. 2 Регламенту питання вважається внесеним до порядку денного сесії, якщо за це проголосувало більш як половина депутатів, присутніх на засіданні.

Порядок денний сесії після обговорення затверджується або, у разі необхідності змінюється, за результатами голосування депутатів більшості голосів від загального складу. В кінці кожного засідання сесії головуючий інформує про орієнтований порядок розгляду питань на наступному пленарному засіданні і повторює цю інформацію на початку наступного пленарного засідання. Зміна в черговості розгляду питань, внесених до порядку денного сесії, може бути зроблена, якщо за неї висловлюється більше половини депутатів, присутніх на засіданні.

З матеріалів справи, а саме з наданого протоколу позачергового засідання 24-ї сесії Бобрицької сільської ради від 31.05.2018 року, вбачається, що до порядку денного були включені питання щодо затвердження громадських слухань щодо добровільного приєднання до Любашівської територіальної громади (доповідач - сільський голова Бущан Д .В.) та різне.

В протоколі зазначено, що депутатами заслухано проект рішення сесії та проведено голосування депутатів, за наслідком якого прийнято рішення № 255.

Однак, колегія суддів звертає увагу на те, що на розгляд сесії ради фактично не виносилось питання щодо надання згоди на добровільне приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади, вказане питання, згідно протоколу засідання ради не обговорювалось та не затверджувалось. Крім того, позивач вірно зазначив, що в протоколі засідання ради ніяким чином не відображається зміст запропонованого проекту рішення та прийнятого рішення.

З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що при прийнятті оскаржуваного рішення від 31.05.2018 року № 255 було порушено порядок розгляду цього питання та вимоги Регламенту, в частині не включення до порядку денного питання щодо розгляду пропозиції про добровільне приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади, про надання згоди на добровільне приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади.

Зважаючи на порушення Регламенту ради, прийняте рішення Бобрицької сільської ради від 31.05.2018 року № 255 не може вважатись законним та підлягає скасуванню.

Відповідно до ст. 317 КАС України підставою для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, порушення норм матеріального та процесуального права.

Зважаючи на те, що при розгляді справи судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до помилкового вирішення справи, на підставі ст.317 КАС України, оскаржуване рішення підлягає скасуванню з прийняттям нового судового рішення.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2019 року -скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення позачергової двадцять четвертої сесії Бобрицької сільської ради Любашівського району Одеської області VII скликання від 31.05.2018 року № 255 про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Судове рішення складено у повному обсязі 05.08.2019 р.

Суддя - доповідач: Л.П. Шеметенко

Суддя : Л.В. Стас

Суддя : І.О. Турецька