ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 березня 2021 року
м. Київ
справа №420/6253/18
адміністративне провадження №К/9901/26034/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Бобрицької сільської ради Любашівського району Одеської області на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2019 року (судді Шеметенко Л.П., Стас Л.В., Турецька І.О.) у справі № 420/6253/18 за позовом ОСОБА_1 до Бобрицької сільської ради Любашівського району Одеської області про визнання незаконним та скасування рішення,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У листопаді 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Бобрицької сільської ради Любашівського району Одеської області (далі - Бобрицька сільрада, відповідач), у якому просив визнати незаконним та скасувати рішення позачергової 24-ї сесії Бобрицької сільради VII скликання від 31 травня 2018 року № 255 про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.
На обґрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що протиправність спірного рішення відповідача полягає у тому, що при підрахунку голосів по результату громадських слухань по приєднанню до об`єднаної територіальної громади «Любашівка» сільрадою, усупереч вимог чинного законодавства, було вирахувано сумарну більшість голосів «за» у межах всієї територіальної громади Бобрицької сільради, а не виходячи із результату волевиявлення кожної окремо взятої територіальної громади села. У той же час, територіальна громада с. Бобрик Другий прийняла рішення про недоцільність приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади. Відтак, на думку позивача, оскільки територіальна громада с. Бобрик Другий є самостійною адміністративно-територіальною одиницею та наділена правом самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах своєї території, то відсутність її добровільної згоди на приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади свідчить про незаконність прийнятого відповідачем рішення. Також позивач вказує, що відповідачем порушено процедуру ухвалення оскаржуваного рішення, позаяк вирішення питання щодо надання згоди на добровільне приєднання сіл Бобрик Перший, Бобрик Другий, Арчепитівка, Янишівка до Любашівської об`єднаної територіальної громади не було внесено у порядок денний позачергового засідання 24-ї сесії Бобрицької сільради та фактично не розглядалося. Крім того сільрадою до прийняття спірного рішення не було складено та оприлюднено звітів і результатів проведення громадського обговорення, а також у протоколі та у додатках до нього відсутній узагальнений аналіз та результат громадського обговорення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 20 березня 2019 року в задоволенні позову відмовив.
Прийняте рішення суд мотивував тим, що чинним законодавством не визначено, що підрахунок голосів мешканців територіальної громади за результатами громадських слухань здійснюється по кожному селу окремо. Натомість передбачено можливість прийняття рішення про приєднання до об`єднаної територіальної громади відповідною місцевою радою на сесії, до якої обрані депутати від сіл Бобрик Перший, Бобрик Другий, Арчепитівка, Янишівка Любашівського району Одеської області, які входять до Бобрицької сільради, що, у свою чергу, унеможливлює виключення будь-якого села під час вирішення указаного питання. Також суд зазначив, що Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не зобов`язує територіальні громади об`єднуватися чи приєднуватися лише відповідно до перспективного плану формування територій. З огляду на це суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для визнання незаконним та скасування оскаржуваного рішення Бобрицької сільради від 31 травня 2018 року № 255.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 01 серпня 2019 року скасував рішення суду першої інстанції, а позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнив. Визнав протиправним та скасував рішення позачергової 24-ї сесії Бобрицької сільради VII скликання від 31 травня 2018 року № 255 про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.
Мотиви, з яких апеляційний суд виходив при прийнятті названої постанови, полягають у тому, що при прийнятті оскаржуваного рішення від 31 травня 2018 року № 255 відповідачем порушено порядок розгляду цього питання та вимоги Регламенту Бобрицької сільради, затвердженого рішенням ради від 20 листопада 2015 року № 7-VII, у частині невключення до порядку денного питання щодо розгляду пропозиції про добровільне приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади, про надання згоди на добровільне приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
На постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2019 року Бобрицька сільрада подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з`ясування апеляційним судом фактичних обставин справи та порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказане судове рішення та залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2019 року.
Аргументи скаржника полягають у тому, що викладений в оскаржуваній постанові висновок суду апеляційної інстанції про невинесення на розгляд сесії питання щодо надання згоди на добровільне приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади, не відповідає дійсності, так як відповідно до протоколу позачергового засідання 24-ї сесії Бобрицької сільради від 31 травня 2018 року до порядку денного були включені питання про затвердження громадських слухань щодо добровільного приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади та на обговорення виносився проєкт рішення під № 255, який було прийнято. Крім того вирішено направити до Любашівської об`єднаної територіальної громади пропозицію про намір приєднатися. Також скаржник посилається на те, що права ОСОБА_1 спірним рішенням відповідача від 31 травня 2018 року № 255 не порушені, воно є актом, який не створює інших, ніж ті, що існували, права та обов`язки для позивача.
Ухвалою від 20 вересня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Ухвалою від 17 жовтня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду справу № 420/6253/18 передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 27 листопада 2019 року повернула справу № 420/6253/18 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії, оскільки учасники справи не оскаржували рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Ухвалою від 29 березня 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
27 квітня 2018 року головою Зеленогірської селищної ради Любашівського району Одеської області прийнято розпорядження № 11/2018-СР про пропозицію щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, згідно з яким запропоновано ініціювати добровільне об`єднання Зеленогірської селищної територіальної громади селища Зеленогірське Любашівського району Одеської області з Гвоздавською сільською територіальною громадою сіл Гвоздавка Перша, Гвоздавка Друга, Солтанівка, Володимирівка, Чабанівка, Шликареве, Василівка Любашівського району Одеської області, Ясенівською сільською територіальною громадою сіл Ясенове Перше, Ясенове Друге, Бобрицькою сільською територіальною громадою сіл Бобрик Перший, Бобрик Другий, Арчепитівка, Янишівка, Познанською сільською територіальною громадою сіл Познанка Перша, Познанка Друга, Кричунівською сільською територіальною громадою сіл Кричунове, Адамівка у Зеленогірську селищну об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі Зеленогірське.
У свою чергу, 04 травня 2018 року депутатами Бобрицької сільради у кількості дев`яти осіб (із загального числа депутатів 14 осіб) було ініційовано розгляд питання щодо добровільного приєднання сіл Бобрицької сільради (Бобрик Перший, Арчепитівка, Бобрик Другий, Янишівка) до Любашівської об`єднаної територіальної громади Одеської області.
Розпорядженням голови Бобрицької сільради від 04 травня 2018 року № 6/2018-СР «Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення» було вирішено винести на громадське обговорення питання підтримки вказаної пропозиції та провести відповідно до Порядку проведення громадського обговорення з питань добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, затвердженого рішенням ради від 22 березня 2017 року № 26, громадське слухання серед жителів Бобрицької сільради. Крім того пунктом 2 цього розпорядження визначено після отримання протоколу громадського слухання включити до порядку денного 24 сесії VІІ скликання Бобрицької сільради питання про добровільне приєднання сіл Бобрицької сільради до Любашівської об`єднаної територіальної громади Одеської області.
Оголошення про дати, час та місця проведення громадських слухань у зазначених вище селах було опубліковано у газеті «Хлібороб», випуск від 16 травня 2018 року.
У період з 24 по 29 травня 2019 року у селах Бобрик Перший, Бобрик Другий, Арчепитівка, Янишівка Любашівського району Одеської області були проведені громадські слухання щодо пропозиції депутатів Бобрицької сільради про добровільне приєднання сіл Бобрицької сільради до Любашівської об`єднаної територіальної громади, а також щодо пропозиції Зеленогірського селищного голови про добровільне об`єднання сіл Бобрицької сільради до Зеленогірської об`єднаної територіальної громади.
За наслідками проведення громадських слухань складено протоколи: від 24 травня 2018 року - с. Бобрик Другий; 25 травня 2018 року - с. Арчепитівка; 28 травня 2018 року - с. Бобрик Перший; 29 травня 2018 року - с. Янишівка.
Відповідно до вказаних протоколів учасниками громадських слухань с. Бобрик Другий не підтримано пропозицію щодо добровільного приєднання сіл Бобрицької сільської ради до Любашівської об`єднаної територіальної громади, а підтримано пропозицію щодо добровільного об`єднання до Зеленогірської об`єднаної територіальної громади. Всі інші села, які входять до складу Бобрицької сільради, підтримали пропозицію щодо добровільного приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади.
21 травня 2018 року головою Бобрицької сільради прийнято розпорядження про позачергове засідання 24-ї сесії ради 31 травня 2018 року та вирішено рекомендувати для розгляду на позачерговому засіданні питання про затвердження громадських слухань.
31 травня 2018 року відбулося позачергове засідання 24-ї сесії Бобрицької сільради VII скликання. З протоколу засідання ради вбачається, що депутатами ради було затверджено порядок денний, першим питанням якого визначено затвердження громадських слухань щодо добровільного приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади, другим - різне. По першому питанню заслухано проєкт рішення сесії та проведено голосування депутатів, за підсумками якого було прийнято спірне рішення № 255.
Позивач, як мешканець с. Бобрик Перший, не погоджуючись із прийняттям рішення від 31 травня 2018 року № 255 «Про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади», звернувся до суду з даним позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Для правильного вирішення публічно-правого спору, предметом оскарження в якому є рішення суб`єкта владних повноважень, обов`язковим є перевірка такого рішення на відповідність критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС Україні, а саме чи прийняте (вчинене) таке рішення: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведені положення Основного Закону кореспондують з приписами Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), згідно з частиною третьою статті 24 якого органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Згідно зі статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Відповідно до статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Приписами статті 144 Конституції України визначено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.
За наведеним у статті 2 Закону № 280/97-ВР визначенням, місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
У Рішенні від 18 червня 2002 року № 12-рп/2002 у справі № 1-16/2002 за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад) Конституційний Суд України зазначив, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду, а не встановили порядок об`єднання або роз`єднання самих територіальних громад.
Установивши в статтях 140, 141, 142, 143, 144, 145 Конституції України основні засади функціонування місцевого самоврядування, його органів, матеріальну і фінансову основу тощо, Конституція України решту питань організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності його органів віднесла до визначення законом (стаття 146 Конституції України). Тим самим на конституційному рівні передбачено створення правових умов для подальшого законодавчого врегулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування.
Конституційний Суд України виходив з того, що вирішення порушених у конституційному поданні питань щодо об`єднання або роз`єднання територіальних громад, які положеннями Конституції України не визначені, має здійснюватися у законодавчому порядку. Питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття «територіальна громада», має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно з законом.
Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).
В силу положень статті 6 Закону № 280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.
Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад регулюються Законом України від 05 лютого 2015 року № 157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон № 157-VIII).
Статтею 2 цього Закону обумовлено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
Відповідно до статті 4 Закону № 157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися; 3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.
Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади.
Добровільне об`єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості.
Найменування об`єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром.
Частиною четвертою статті 9 Закону №157-VIII визначено, що Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об`єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об`єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, якщо інше не встановлено законом.
Пунктом 3 розділу І Закону України від 09 лютого 2017 року № 1851-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо добровільного приєднання територіальних громад», який набрав чинності 19 березня 2017 року, Закон № 157-VIII доповнено розділом ІI-1 «Порядок добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад».
За приписами частин першої-третьої статті 8-1 Закону № 157-VIII добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади.
Ініціаторами добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади можуть бути суб`єкти, визначені частиною першою статті 5 цього Закону, а саме: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
Сільський, селищний голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.
Частинами четвертою та п`ятою статті 8-1 Закону № 157-VIII передбачено, що сільський, селищний голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади надсилає пропозицію до сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади, до якої є намір приєднатися.
Сільська, селищна, міська рада об`єднаної територіальної громади на наступній сесії розглядає пропозицію щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та за результатами розгляду приймає рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади або про відмову в наданні такої згоди.
З системного аналізу наведених норм права слідує висновок, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад приймається з обов`язковим урахуванням результатів громадського обговорення. При цьому, термін «громадське обговорення» конкретизується як громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю.
Зазначене узгоджується з приписами статті 8 Закону № 280/97-ВР, відповідно до якої рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності.
За приписами статті 8-2 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною сільською, селищною, міською радою об`єднаної територіальної громади рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади вживає заходів для підготовки проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.
Питання про схвалення проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їхній розгляд.
Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
У разі відповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради на наступній сесії приймають рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.
З наведених законодавчих норм слідує висновок, що при вирішенні питання щодо добровільного приєднання територіальних громад органи місцевого самоврядування повинні дотримуватися певного алгоритму дій, зокрема:
затвердження Порядку проведення громадського обговорення з питань добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади (частина четверта статті 5 Закону №157-VIII);
ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та організація його громадського обговорення, у відповідності до вимог частини другої, третьої статті 8-1, частини першої статті 5 Закону №157-VIII;
громадське обговорення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, у відповідності до вимог частини третьої статті 8-1 Закону №157-VIII;
надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади (частина третя статті 8-1 Закону №157-VIII);
звернення до суміжної сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади з пропозицію про приєднання (частина четверта статті 8-1 Закону №157-VIII);
розгляд пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади (частина п`ята статті 8-1 Закону №157-VIII);
підготовка проєктів рішень кожної ради про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади (частина перша статті 8-2 Закону №157-VIII);
схвалення кожною радою проєкту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади (частина третя статті 8-2 Закону №157-VIII);
подання схвалених проєктів рішень обласній державній адміністрації для надання висновку щодо їх відповідності Конституції та законам України (частина четверта статті 8-2 Закону №157-VIII);
підготовка висновку обласної державної адміністрації (частина четверта, п`ята статті 8-2 Закону №157-VIII);
прийняття рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади (частина шоста статті 8-2 Закону №157-VIII).
Як зазначалося вище, 04 травня 2018 року депутатами Бобрицької сільради у кількості дев`яти осіб (що становить більше ніж третина від загального складу ради) ініційовано розгляд питання щодо добровільного приєднання сіл Бобрицької сільради (Бобрик Перший, Арчепитівка, Бобрик Другий, Янишівка) до Любашівської об`єднаної територіальної громади Одеської області.
За результатами вивчення зазначеної пропозиції депутатів Бобрицької сільради розпорядженням голови сільради від 04 травня 2018 року № 6/2018-СР вирішено винести на громадське обговорення питання підтримки вказаної пропозиції та провести відповідно до Порядку проведення громадського обговорення з питань добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, затвердженого рішенням ради від 22 березня 2017 року № 26 (далі - Порядок), громадське слухання серед жителів Бобрицької сільради.
Відповідно до пункту 2 Порядку громадське обговорення проводиться з метою залучення представників громадськості до розгляду пропозицій щодо добровільного об`єднання територіальних громад під час прийняття відповідного рішення.
Згідно з пунктом 4 Порядку, забезпечення участі у громадських обговореннях цільових груп та всіх потенційно зацікавлених сторін можна досягти шляхом інформування їх у будь-яких доступний спосіб. Як правило, інформуванням потенційних зацікавлених сторін займається ініціатор громадських обговорень. Серед можливих способів інформування цільових груп та зацікавлених сторін про проведення громадських обговорень найбільш поширеними є: оголошення у засобах масової інформації (у пресі, на телебаченні, радіо, в Інтернеті); розсилання письмових запрошень.
Рішення про проведення громадського обговорення приймається його організатором з урахуванням вимог, установлених Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», і повинно містити питання, що виноситься на громадське обговорення, строк його проведення та імена відповідальних осіб.
Судами встановлено та підтверджено матеріалами справи, що оголошення про дати, час та місця проведення громадських слухань у селах Бобрицької сільради було опубліковано у газеті «Хлібороб», випуск від 16 травня 2018 року. Самі ж громадські обговорення щодо пропозиції депутатів сільради про добровільне приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади, а також щодо пропозиції Зеленогірського селищного голови про добровільне об`єднання до Зеленогірської об`єднаної територіальної громади, проведені у селах Бобрик Перший, Бобрик Другий, Арчепитівка, Янишівка у період з 24 по 29 травня 2019 року.
Отже, відповідачем вжито належних заходів щодо завчасного інформування територіальної громади про проведення громадського обговорення.
При цьому варто зауважити, що будь-яких доводів стосовно порушення відповідачем порядку проведення громадського обговорення щодо приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади позивач не зазначав та судами попередніх інстанцій не встановлено.
Відповідно до протоколу громадських слухань с. Бобрик Другий від 24 травня 2018 року учасниками громадських слухань не підтримано пропозицію щодо добровільного приєднання сіл Бобрицької сільської ради до Любашівської об`єднаної територіальної громади. Натомість учасники громадських слухань інших сіл - Бобрик Перший, Арчепитівка, Янишівка, підтримали пропозицію щодо добровільного приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади.
Таким чином пропозиція щодо добровільного приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади підтримана більшістю голосів жителів територіальної громади Бобрицької сільради.
При цьому суд апеляційної інстанції обґрунтовано зауважив, що оскільки мешканці сіл Бобрик Перший, Арчепитівка, Бобрик Другий та Янишівка складають одну територіальну громаду, то підрахунок голосів за результатами громадських обговорень здійснюється виходячи з думки більшості мешканців цих сіл. Іншого порядку підрахунку голосів чинним законодавством не визначено.
Зважаючи на це відповідачем не допущено порушень при підрахунку голосів за результатами громадських слухань щодо добровільного приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади.
За правилами пункту 21 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень про об`єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об`єднань органів місцевого самоврядування та про вихід з них.
Частиною першою статті 46 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Стаття 59 Закону № 280/97-ВР визначає, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
Порядок діяльності сільської ради визначено Регламентом Бобрицької сільради, затвердженого рішенням ради II сесії VII скликання від 20 листопада 2015 року № 7-VII «Про регламент Бобрицької сільської ради» (далі - Регламент).
Пунктом 1.1 Регламенту визначено, що Бобрицька сільрада є органом місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси сільської громади сіл Бобрик Перший, Янишівка, Бобрик Другий, Арчепитівка, і відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» наділяється повноваженнями, межах яких діє самостійно. Строк повноважень сільради чотири роки.
У своїй діяльності сільрада, її органи та посадові особи керуються Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», іншими законами, актами Президента України, Кабінету Міністрів України та цим Регламентом (пункт 1.3 Регламенту).
Регламент визначає діяльність сільради та її органів, установлює порядок скликання і проведення сесії сільради, засідань, постійних та інших комісій, формування органів ради, порядок здійснення контрольної діяльності та інші процедури, а також функції органів сільради та її посадових осіб, які випливають з їх повноважень (пункт 1.8 Регламенту).
Згідно з пунктом 2.1.1 Регламенту, сесія є вищою організаційно-правовою формою роботи сільради і правомочна вирішувати будь-які питання, що віднесені до її відання. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Пунктами 2.2.1, 2.2.2 Регламенту передбачено, що сесія скликається головою ради при необхідності, але менше одного разу на квартал. Сесія може бути також скликана за пропозицією не менше як однієї третини депутатів загального складу ради або за пропозицією постійних комісій ради. Пропозиція про скликання позачергової сесії подається у письмовому вигляді на ім`я голови. При цьому слід вказати перелік питань, які пропонується винести на розгляд сесії. Рішення про дату проведення позачергової сесії приймаються не пізніше як через чотирнадцять днів після подання звернення.
21 травня 2018 року головою Бобрицької сільради прийнято розпорядження про проведення 31 травня 2018 року позачергового засідання 24-ї сесії сільради та вирішено рекомендувати для розгляду на позачерговому засіданні питання про затвердження громадських слухань.
Відповідно до пунктів 2.5.3, 2.5.4 Регламенту питання вважається внесеним до порядку денного сесії, якщо за це проголосувало більш як половина депутатів, присутніх на засіданні. Порядок денний після обговорення затверджується або, у разі необхідності, змінюється за результатами голосування депутатів більшістю голосів від загального складу.
Згідно з пунктами 2.3.3, 2.7.1, 2.7.2 Регламенту, проекти рішень ради, доповіді, довідковий матеріал з питань, що вносяться на розгляд ради, готуються депутатами, постійними комісіями, виконкомами ради. Проекти рішень на пленарному засіданні розглядаються відповідно до порядку денного. Проект рішення може бути відхилений, прийнятий за основу або прийнятий в цілому.
Так, 31 травня 2018 року відбулося позачергове засідання 24-ї сесії Бобрицької сільради VII скликання, на якому було затверджено порядок денний: 1. Про затвердження громадських слухань щодо добровільного приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади. 2. Різне.
Згідно з протоколом засідання, по першому питанню заслухано проєкт рішення сесії та проведено голосування депутатів, за підсумками якого «за» проголосувало - 11 осіб, «проти» - 2, «утрималися» - 0, «не голосували» - 0. Рішення № 255 прийнято. Після цього сільським головою був зачитаний лист до Любашівської об`єднаної територіальної громади про приєднання сіл Бобрик Перший, Янишівка, Бобрик Другий, Арчепитівка.
Отже, виходячи зі змісту протоколу позачергового засідання 24-ї сесії Бобрицької сільради VII скликання від 31 травня 2018 року, питання щодо надання згоди на добровільне приєднання до Любашівської об`єднаної територіальної громади на розгляд ради не виносилося та до порядку денного не було включене, так само і проєкт рішення з цього питання не зачитувався та на голосування не ставився.
Ураховуючи викладене колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що Бобрицька сільрада, приймаючи оскаржуване рішення від 31 травня 2018 року № 255 «Про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади», діяла не на підставі та не у спосіб, що визначені Законом № 157-VIII та Регламентом, а саме з порушенням законодавчо визначеної процедури прийняття такого рішення. Тому рішення відповідача не може вважатися законним.
Стосовно доводів скаржника про відсутність порушеного права позивача оскаржуваним рішенням Бобрицької сільради колегія суддів зазначає, що стаття 55 Конституції України гарантується право кожного на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Кожна особа згідно з частиною першою статті 5 КАС України має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Водночас, у даному випадку для вирішення питання про наявність порушеного права позивача, а відтак і права на судовий захист, визначальним є визначення належності позивача до відповідної територіальної громади.
Матеріалами справи підтверджується, що позивач є членом територіальної громади Бобринської сільради, тобто є носієм прав члена цієї територіальної громади. Позивач указував, що прийняте з порушенням законодавства рішення відповідача порушує його права та інтереси як члена громади.
За таких обставин Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про те, що оскаржуваним рішенням Бобрицької сільради не порушено права або законні інтереси позивача, та звертає увагу, що порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя.
Ураховуючи викладене Верховний Суд констатує, що покладені в основу обґрунтування касаційної скарги аргументи скаржника не знайшли своє підтвердження під час касаційного розгляду справи, не спростовують висновків апеляційного суду та зводяться до переоцінки встановлених у справі обставин.
Суд вважає, що оскаржуване судове рішення ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суд під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
З огляду на це підстави для задоволення касаційної скарги та, відповідно, скасування оскаржуваного судового рішення відсутні.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-IX та статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Бобрицької сільської ради Любашівського району Одеської області залишити без задоволення.
2. Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2019 року у справі № 420/6253/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк
