ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду
Д.А.Гудими та В.С.Князєва
Справа №806/5217/15
Провадження №11-1033апп18
І.Короткий виклад історії справи
1. Улистопаді 2015 року ОСОБА_1 (далі позивач) звернувся до суду з позовом до Комісії з контролю за розподілом житла в гарнізонах Збройних Сил України (далі Комісія), Міністерства оборони України (далі Міноборони).
2. У позові просив:
2.1. Визнати незаконними дії та скасувати рішення Комісії від 4вересня 2014року, оформлене протоколом №74, щодо відмови у погодженні Списку розподілу службового житла у переобладнаній під житловий будинок будівлі гуртожитку за адресою: АДРЕСА_1 (далі Список розподілу службового житла), про надання позивачеві службової квартири на сім`ю у складі 4 осіб (далі оскаржене рішення);
2.2. Зобов`язати Комісію повторно розглянути питання щодо погодження Списку розподілу службового житла в частині надання позивачеві службової квартири на сім`ю у складі 4 осіб.
3. Позов мотивував так:
3.1. З 1серпня 1991 року позивач перебуває на військовій службі, є учасником бойових дій;
3.2. З 2012 року він проходить службу у Житомирському військовому інституті імені С.П.Корольова;
3.3. 10жовтня 2013 року відповідно до протоколу №11 засідання житлової комісії Житомирського гарнізону позивача визначено кандидатом на отримання службового житла;
3.4. 4вересня 2014 року Комісія провела засідання, на якому розглядала, зокрема, погодження Списку розподілу службового житла;
3.5. Комісія на цьому засідання прийняла оскаржене рішення, яким відмовила у погодженні Списку розподілу службового житла у частині питання про надання позивачеві службової квартири на сім`ю у складі 4 осіб;
3.6. Оскаржене рішення Комісія мотивувала лише тим, що таке погодження «суперечить наказу №737».
4. 29березня 2016 року Житомирський окружний адміністративний суд прийняв постанову, яку 14червня 2016 рокуухвалою залишив без змін Житомирський апеляційний адміністративний суд:
4.1. Визнав протиправним і скасував оскаржене рішення;
4.2. Зобов`язав Комісію повторно розглянути питання щодо погодження Списку розподілу службового житла в частині питання про надання позивачу службової квартири на сім`ю у складі 4 осіб;
4.3. У задоволенні решти вимог відмовив.
5. Мотивував постанову так:
5.1. Комісія, приймаючи оскаржене рішення, не врахувала те, що у позивача та членів його сім`ї відсутнє будь-яке житло, і він не отримує грошову компенсацію за найм житлового приміщення, в якому на цей момент часу проживає із сім`єю;
5.2. Комісія діяла не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України;
5.3. Відсутні підстави для задоволення вимоги про визнання протиправними дій Комісії, оскільки її оскаржені дії не створюють будь-яких правових наслідків для позивача, а оскаржене рішення впливає на його права й інтереси.
6. У липні 2016 року Міноборони подало до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій просило скасувати рішення судів попередніх інстанцій і закрити провадження у справі.
7. Мотивує касаційну скаргу тим, що цей спір:
7.1. Не є публічно-правовим, оскільки позивач звернувся до суду за захистом порушеного цивільного права;
7.2. Не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, а пов`язаний з вирішенням питання щодо права на житло;
7.3. Має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
8. 23січня 2019 року Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову, якою касаційну скаргу задовольнила: скасувала оскаржені судові рішення та закрила провадження у справі (далі постанова).
9. Велика Палата Верховного Суду мотивувала постанову так:
9.1. Позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, спрямованим на поновлення порушеного відповідачами права на отримання житла;
9.2. Позов стосується захисту прав позивача у сфері житлових відносин, а тому він має розглядатися за правилами цивільного судочинства;
9.3. Велика Палата Верховного Суду у такій категорії спорів вже висловлювалась щодо застосування норм права, зокрема, у постановах від 18квітня 2018 року у справі №806/104/16 та від 20вересня 2018 року у справі №815/2551/15.
ІІ.Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
10. Не можемо погодитися з висновками більшості колег щодо необхідності розгляду цієї справи за правилами цивільного судочинства.
11. Цивільний процесуальний кодекс (далі ЦПК) України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних, житлових та інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15).
12. ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, також встановлює, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають, зокрема з цивільних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19).
13. Кодекс адміністративного судочинства (далі КАС) України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду, встановлював юрисдикцію адміністративних судів у вирішенні спорів, зокрема, з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження та звільнення з публічної служби (пункт 2 частини другої статті 17). Аналогічний припис передбачає КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду (пункт 2 частини першої статті 19).
14. Військова служба є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров`я і віком громадян України, іноземців та осіб без громадянства, пов`язаній із обороною України, її незалежності та територіальної цілісності. Час проходження військової служби зараховується громадянам України до їх страхового стажу, стажу роботи, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби (частина перша статті 2 Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
15. Зміст поняття «публічна служба» охоплює поняття військової служби (пункт15 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду; пункт17 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду).
16. Держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей (частина п`ята статті 17 Конституції України).
17. Закон України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» відповідно до КонституціїУкраїни визначає основні засади державної політики у сфері соціального захисту військовослужбовців та членів їх сімей, встановлює єдину систему їх соціального та правового захисту, гарантує військовослужбовцям та членам їх сімей в економічній, соціальній, політичній сферах сприятливі умови для реалізації їх конституційного обов`язку щодо захисту Вітчизни та регулює відносини у цій галузі.
18. Держава забезпечує військовослужбовців жилими приміщеннями або за їх бажанням грошовою компенсацією за належне їм для отримання жиле приміщення на підставах, у порядку і відповідно до вимог, встановлених Житловим кодексом Української РСР та іншими нормативно-правовими актами (абзац перший частини першої статті 12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей»; тут і далі у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
19. Відповідно до абзацу третього цієї ж статті військовослужбовці (крім військовослужбовців строкової військової служби) та члени їх сімей, які проживають разом з ними, забезпечуються службовими жилими приміщеннями, що повинні відповідати вимогам житлового законодавства.
20. Порядок забезпечення військовослужбовців та членів їх сімей жилими приміщеннями, а також розмір і порядок виплати військовослужбовцям грошової компенсації за піднайом (найом) ними жилих приміщень визначаються Кабінетом Міністрів України (абзац сьомий статті12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей»).
21. Отже, держава гарантує зазначеним соціальним групам забезпечення службовими жилими приміщеннями.
22. Суди у цій справі встановили факти проходження позивачем військової служби у Збройних Силах України з серпня 1991 року, наявність у нього звання майора, зайняття з листопада 2011 року посади помічника начальника інституту з правової роботи у Житомирському військовому інституті іменіС.П.Корольова та відсутність грошової компенсації за піднайом (найом) жилого приміщення, в якому на час розгляду справи позивач проживає з дружиною та двома дітьми.
23. Позивач не мотивував позов порушеннями відповідачами приписів Цивільного кодексу України та Житлового кодексу УкраїнськоїРСР. Вимоги обґрунтовував приписами Конституції України, Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» та Порядку забезпечення військовослужбовців та членів їх сімей житловими приміщеннями, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3серпня 2006 року №1081.
24. Позивач зазначав, що має вислугу військової служби понад 25 років, а його дружина молодший сержант і призначена на посаду начальника медичного пункту військової частини ППВ-0331.
25. З огляду на вказане очевидним є те, що спір у цій справі стосувався порушення відповідачами гарантії забезпечення позивача та членів його сім`ї службовим житлом під час проходження позивачем військової служби, яка належить до служби публічної. Отже, такий спір є спором з приводу проходження публічної служби, а тому мав розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
26. 4липня 2018 року у пункті 33 постанови у справі №310/66/14-ц Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що для визначення юрисдикції адміністративних судів за пунктом2 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній до 15грудня 2017року (пунктом2 частини першої статті 19 КАС України, у редакції, чинній з 15грудня 2017 року) поняття «спір з приводу проходження громадянами публічної служби» охоплює питання реалізації правового статусу державного службовця від прийняття на державну службу до її припинення.
27. 5грудня 2018 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову у справі №818/1688/16, в якій відступила від висновків, викладених у постановах від 10квітня 2018 року у справі №533/934/15-ц, від 20червня 2018року у справі №815/5027/15 і від 3жовтня 2018 року у справі №755/2258/17 про те, що питання стягнення збитків, відшкодування шкоди, завданих особою, яка перебуває або перебувала на публічній службі, має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
28. Відступаючи від зазначеного висновку, Велика Палата Верховного Суду, вкотре наголосила на тому, що спори з приводу прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення з публічної служби слід вирішувати за правилами адміністративного судочинства як такі, що пов`язані з питаннями реалізації правового статусу особи, яка перебуває на посаді публічної служби, від моменту її прийняття на посаду і до звільнення з публічної служби.
29. Втім, підхід Великої Палати Верховного Суду щодо юрисдикції суду у спорах, пов`язаних з реалізацією правового статусу особи, яка перебуває на посаді публічної служби, у сфері забезпечення її житлом у зв`язку з проходженням такої служби, протилежний тому, що висловлений у постановах від 4липня 2018 року у справі №310/66/14-ц і від 5грудня 2018 року у справі №818/1688/16:
29.1. Так, у низці постанов у спорах, пов`язаних з реалізацією публічними службовцями державної гарантії отримання житла, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що такі справи мають розглядатися за правилами цивільного судочинства, оскільки вони пов`язані із захистом порушених житлових прав позивачів (постанови від 18квітня 2018 року у справі №806/104/16, від 29серпня 2018 року у справі №488/1176/14-а, від 20вересня 2018 року у справі №815/2551/15, від 12грудня 2018 року у справі №685/1346/15-а);
29.2. Аналогічного висновку Велика Палата Верховного Суду дійшла і щодо спору про право на позачергове отримання житла у зв`язку з проходженням публічної служби, вказавши, що такий спір не є публічно-правовим і має розглядатися за правилами цивільного судочинства (постанова від 7листопада 2018 року у справі №358/460/16-ц).
30. Вважаємо, що як ці висновки, так і висновок у справі №806/5217/15, є помилковими: спори щодо забезпечення службовим житлом у зв`язку з проходженням публічної служби є спорами з приводу проходження такої служби, оскільки відповідні гарантії забезпечення службовим житлом поза діяльністю у сфері публічної служби не діють.
31. Окрім того, у таких спорах здебільшого відповідачами (співвідповідачами) є комісії, які здійснюють облік, розподіл, контроль за розподілом службового житла. Такі комісії не є юридичними особами, і стороною у цивільному процесі, на відміну від процесу адміністративного, бути не можуть (частина друга статті48 ЦПКУкраїни у редакції, чинній з 15грудня 2017 року; частина друга статті 30 ЦПКУкраїни у редакції, чинній до 15грудня 2017 року). На жаль, на це Велика Палата Верховного Суду, визначаючи юрисдикцію суду у спорах з приводу проходження публічної служби, увагу не звертає.
32. Отже, переконливих підстав для висновку про те, що спір у справі №806/5217/15 необхідно розглядати за правилами цивільного судочинства у Великої Палати Верховного Суду не було. А тому не було таких підставі і для скасування правильних по суті рішень судів попередніх інстанцій, які захистили право позивача на забезпечення службовим житлом. Вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала відмовити у задоволенні касаційної скарги, а оскаржені судові рішення залишити без змін.
Судді Великої Палати Верховного СудуД.А.ГудимаВ.С.Князєв
