ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
У Х В А Л А
про відмову у закритті провадження у справі
11 січня 2019 року м. Київ № 826/9665/16
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:
головуючого судді Аблова Є.В.,
суддів Мазур А.С.,
Чудак О.М.,
при секретарі судового засідання: Борсуковській А.О.
за участю представників сторін:
представника позивача 1: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4,
представника позивача 2: Гольдарб Я.Ю.,
представників відповідача - КМУ: Крижановської І.М., Польця Д.М., Скалецької І.О.,
представника третьої особи - НКРКП: Усачової А.І., Вишневської Г.С.,
представника третьої особи - МЕРТ: Харабара Т.І., Фандикова Т.Є.,
представника третьої особи - ПАТ "НАК "Нафтогаз України": Пушкар І.А.,
представника третьої особи - ПАТ "Укргазвидобування": Малярчука Ю.Б.,
вільного слухача: ОСОБА_15,
розглянувши у відкритому судовому засіданні клопотання Кабінету Міністрів України про закриття провадження в адміністративній справі
за позовом ОСОБА_16, Громадської організації "Тарифна мобілізація"
до Кабінету Міністрів України,
за участю третіх осіб - Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, публічного акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування", ОСОБА_17, Міністерства економічного розвитку та торгівлі України,
про визнання протиправною (незаконною) постанови Кабінету Міністрів України №315 від 27.04.2016 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 р. №758",-
ВСТАНОВИВ:
З позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва 23.06.2016 звернулася ОСОБА_16 до Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб - Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, публічного акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування", ОСОБА_17, Міністерства економічного розвитку та торгівлі України про скасування постанови Кабінету Міністрів України від 27.04.2016 №315.
Крім того, Громадська організація "Тарифна мобілізація" 03.06.2016 звернулась до суду з позовом про визнання незаконним абзацу 2 частини третьої пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 27.04.2016 №315 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 р. №758".
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.09.2016 об'єднано для спільного розгляду адміністративну справу №826/9665/16 за позовом ОСОБА_16 до Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб, про скасування постанови Кабінету Міністрів України №315 від 27.04.2016 з адміністративною справою №826/8551/16 за позовом Громадської організації «Тарифна мобілізація» до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними та скасування абз. 2 ч. 3 п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 27.04.2016 №315 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 р. № 758».
Представником ОСОБА_16 29.11.2018 подано заяву про уточнення позовних вимог (предмету позову), в якій він просив задовольнити позовні вимоги позивача та визнати протиправною (незаконною) спірну постанову Кабінету Міністрів України №315 від 27.04.2016 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 р. №758".
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.12.2018 вказану заяву прийнято судом.
Представником відповідача до суду подано клопотання про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, яке мотивоване тим, що матеріали справи не містять, а позивачами не надано доказів та не наведено фактів, які б свідчили про порушення прав позивачів, внаслідок прийняття оскаржуваної постанови. Крім того, вказав на те, що спірна постанова на день проведення судового засідання є нечинною, а відтак відсутній предмет спору, що є також підставою для закриття провадження у даній справі.
У судовому засіданні 11.01.2019 представники відповідача підтримали заявлене клопотання, просили його задовольнити та закрити провадження у справі.
Представники позивача заперечували проти задоволення заявленого клопотання, вказавши на те, що спірна постанова є нормативно-правовим актом у розумінні статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, а відтак є актом управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, а відтак прямо впливає на права та обов'язки позивачів.
Крім того, зазначили, що втрата чинності оскаржуваної постанови 01.11.2018 на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року № 867 "Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу" не відновлює порушених прав позивачів, а відтак спірна постанова підлягає скасуванню з моменту її прийняття.
Представники третіх осіб в судовому засіданні підтримали заявлене відповідачем клопотання про закриття провадження у справі.
Розглянувши подане представником відповідача клопотання, заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши наявні у матеріалах справи докази, суд вважає його таким, що не підлягає задоволенню, враховуючи наступне.
Приписами статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року N 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
За правилами пункті 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Також, як вбачається з наведеної правової норми, рішення суб'єкта владних повноважень можуть бути виражені, зокрема у формі нормативно-правових актів.
Змістом спірних правовідносин у даній справі є правомірність постанови Кабінету Міністрів України №315 від 27.04.2016 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 року №758", якою внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 року № 758 "Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період)".
Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Суд вважає за необхідне зазначити, що нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права); вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації. Нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування.
Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 16.10.2018 у справі №9901/415/18.
Згідно статті 117 Конституції України, Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
Відповідно до частини другої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" постанови Кабінету Міністрів України мають нормативний характер.
Сторонами в судовому засіданні не заперечувався факт того, що спірне рішення, враховуючи загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового акту, є таким, що змінює правила регулювання однотипних відносин, і розрахований на довгострокове та неодноразове застосування щодо необмеженого кола осіб.
Зокрема, спірною постановою, внесено зміни до Постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 року № 758, та пункти 13 і 131 викладено в наступній редакції:
"13. З 1 травня 2016 р. по 31 березня 2017 р. (включно) діє гранична роздрібна ціна на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 гривні за 1 куб. метр.
131. З 1 травня 2016 р. по 31 березня 2017 р. (включно) діють граничні роздрібні ціни на природний газ для релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження виробничо-комерційної діяльності) у розмірі 3,913 гривні за 1 куб. метр.".
Аналізуючи зміст спірної постанови, можна зробити висновок про те, що цей нормативно-правовий акт, прийнятий Кабінетом Міністрів України, спрямований на правове регулювання роздрібної ціни на природний газ у період з 1 травня 2016 року по 31 березня 2017 року (включно); застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.
Частиною другою статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Відповідно до частини третьої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Звертаючись до суду з клопотання про закриття провадження у справі з підстав відсутності доказів порушення прав позивачів спірною постановою, відповідач не врахував того, що навіть неправильно обраний спосіб захисту порушеного права позивачем не є підставою для закриття провадження у справі, а може бути лише підставою для відмови у задоволенні позовних вимог.
Відтак, заявлене клопотання є передчасним та питання належності позивачів до кола осіб, на яких поширюється дія спірної постанови Кабінету Міністрів України, та вплив зазначеної постанови на їх права та законні інтереси, підлягає вирішенню після отримання пояснень учасниками справи та дослідження доказів у справі на стадії судового розгляду.
Щодо доводів відповідача відносно того, що спірна постанова є нечинною, що, на його думку, є підставою для закриття провадження у справі, слід зазначити наступне.
Стаття 265 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає наслідки визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним.
Відповідно до абзаців 3, 4 пункту 10.2 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 7 "Про судове рішення в адміністративній справі" скасування акта суб'єкта владних повноважень як способу захисту порушеного права позивача застосовується тоді, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту його прийняття. Визнання ж акта суб'єкта владних повноважень нечинним означає втрату ним чинності з моменту набрання відповідним судовим рішенням законної сили або з іншого, визначеного судом моменту.
Повноваження суду при вирішенні справи визначені у статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до пункту 1 частини другої якої у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
Особливістю нормативно-правового акту є те, що він спрямований на регулювання суспільних відносин з невизначеним колом осіб і розрахований на неодноразове застосування. Відповідно, визнання нечинним нормативно-правового акту впливатиме на права, свободи, інтереси та обов'язки не лише позивача, а й інших осіб, а також поставить під сумнів легітимність дій та рішень, прийнятих на підставі нечинного нормативно-правового акту.
Відтак питання правомірності/протиправності нормативно-правового акту підлягає вирішенню в межах судового розгляду.
При цьому, відповідно до частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд закриває провадження у справі: 1) якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства; 2) якщо позивач відмовився від позову і відмову прийнято судом; 3) якщо сторони досягли примирення; 4) якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав; 5) у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою фізичної особи або припинення юридичної особи, за винятком суб'єкта владних повноважень, які були однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва; 6) щодо оскарження нормативно-правових актів суб'єктів владних повноважень чи окремих їх положень, якщо оскаржуваний нормативно-правовий акт або відповідні його положення визнано протиправними і нечинними рішенням суду, яке набрало законної сили; 7) щодо оскарження індивідуальних актів та дій суб'єкта владних повноважень, якщо оскаржувані акти та дії суб'єкта владних повноважень було змінено або скасовано рішенням суду, яке набрало законної сили; 8) щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб'єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
Проаналізувавши у сукупності наведені сторонами у своїх заявах доводи, виходячи з системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, виходячи з наведених висновків в цілому, беручи до уваги природу оскаржуваного акту Кабінету Міністрів України та особливості визначені Кодексом адміністративного судочинства України для оскарження нормативно-правових актів, застосовуючи принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини щодо доступу до правосуддя для повного захисту прав та інтересів шляхом судового розгляду справи, суд вважає доводи відповідача необґрунтованими, тому відмовляє у задоволенні клопотання представника Кабінету Міністрів України про закриття провадження у справі, передбачених пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.
Керуючись статтями 238, 241, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
УХВАЛИВ:
Відмовити у задоволенні клопотання Кабінету Міністрів України про закриття провадження у справі №826/9665/16.
Ухвала набирає законної сили відповідно до статті 256 Кодексу адміністративного судочинства України з моменту проголошення та окремо від рішення суду не оскаржується, заперечення на ухвалу можуть бути включені до апеляційної скарги на рішення суду.
Головуючий суддя Є.В. Аблов
Судді А.С. Мазур
О.М. Чудак
