ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
"17" листопада 2016 р. м. Київ К/800/50881/15
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого судді
Головчук С.В. (суддя-доповідач),
суддів
Заїки М.М.,
Черпака Ю.К.,
секретар судового засідання Малина Л.В.,
за участю прокурора Кузнєцової Ю.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Прокуратури м. Києва
на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 09 вересня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2015 року
у справі за позовом Заступника прокурора Хмельницької області до Державної санітарно-епідеміологічної служби України (далі - Державна СЕС України), треті особи - Державна установа «Інститут гігієни та медичної екології ім. О.М. Марзєєва НАМН України» (далі - ДУ Інститут гігієни та медичної екології ім. О.М. Марзєєва НАМН України»), Публічне акціонерне товариство «Компанія «Райз» (далі - ПАТ «Компанія «Райз»), про визнання протиправним та скасування висновку,
в с т а н о в и л а :
У червні 2015 року Заступник прокурора Хмельницької області звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання протиправним і скасування висновку. В обґрунтування вимог зазначав, що висновком державної санітарно-епідеміологічної експертизи від 26 грудня 2014 року № 05.03.02-07/78980 визнано безпечним і таким, що не призведе до погіршення санітарно-гігієнічних умов проживання та здоров'я мешканців прилеглої житлової забудови, розміщення складських приміщень для зберігання пестицидів та мінеральних добрив за адресою: АДРЕСА_1. Проте, під час проведеної у 2014 році перевірки було встановлено, що відстань до житлової забудови від складських приміщень не відповідає санітарним нормам, відомості щодо вмісткості складів підприємства містять розбіжності, а зберігання пестицидів та мінеральних добрив здійснюється за відсутності паспорту, передбаченого вимогами пункту 5.1.21 Державних санітарних правил ДСП 8.8.1.2.001-98 «Транспортування, зберігання та застосування пестицидів у народному господарстві», затверджених наказам Міністерства охорони здоров'я України від 03 липня 1998 року № 1 (далі - ДСП 8.8.1.2.001-98). Посилаючись на те, що висновок від 26 грудня 2014 року № 05.03.02-07/78980 прийнято з порушенням вимог санітарно-епідеміологічного законодавства, що створює загрозу життю і здоров'ю громадян, які проживають біля промислового об'єкту, просив суд визнати протиправним та скасувати висновок від 26 грудня 2014 року № 05.03.02-07/78980, затверджений тимчасово виконуючим обов'язки головного державного санітарного лікаря України ОСОБА_4
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 09 вересня 2015 року, яку залишено без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2015 року, в позові відмовлено.
У касаційній скарзі позивач порушує питання про скасування рішень судів першої та апеляційного суду та ухвалення нового рішення про задоволення позову, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та процесуального права, зокрема положень статті 246 Господарського кодексу України, статей 1,10 Закону України від 24 лютого 1994 року № 4004-ХІІ «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» (далі - Закон № 4004-ХІІ), пунктів 5.4, 5.5, 5.7, 5.16 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я від 19 червня 1996 року № 173 (далі - ДСП планування та забудови населених пунктів) та пункту 5.1.21 ДСП 8.8.1.2.001-98. Вказує, що суди не дали належної правової оцінки обставинам справи та доводам позивача про те, що встановлення санітарно-захисних зон на підставі діючих санітарних норм та дотримання нормативів зберігання мінеральних добрив ІV типу є запобіжною мірою, яка запобігає настанню шкідливо небезпечних наслідків у вигляді перевищення граничнодопустимих показників концентрації забруднюючих речовин в атмосферне повітря.
Державна СЕС України у запереченнях на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін, посилаючись на те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій ухвалені з додержанням норм матеріального та процесуального права, судами правильно встановлені факти, досліджені докази та наведені обґрунтовані висновки. Вказує, що матеріалами справи доведено, що функціонування ВАТ «Компанія «Райз» не призведе до погіршення санітарно-гігієнічних умов проживання та здоров'я мешканців прилеглої житлової забудови. Крім того, пункт 5.7 ДСП планування та забудови населених пунктів допускає зменшення розмірів санітарно-захисної зони у разі, якщо за результатами розрахунків та лабораторних досліджень, проведених для району розташування підприємств або іншого виробничого об'єкта, буде встановлено, що на межі житлової забудови та прирівняних до неї об'єктів концентрації шкідливих речовин у атмосферному повітрі, рівні шуму, вібрації, ультразвуку, електромагнітних та іонізуючих випромінювань, статичної електрики не перевищуватимуть гігієнічні нормативи.
В запереченнях на касаційну скаргу ДУ «Інститут гігієни та медичної екології ім. О.М. Марзєєва НАМН України» просить залишити її без задоволення, а рішення судів - без змін.
Перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з таких підстав.
Судами встановлено, що тимчасово виконуючим обов'язки головного державного санітарного лікаря України ОСОБА_4 затверджено висновок державної санітарно-епідеміологічної експертизи від 26 грудня 2014 року №05.03.02-07/78980 про те, що обґрунтування встановлення санітарно-захисної зони (зменшення розміру) для складських приміщень для зберігання пестицидів та мінеральних добрив за адресою: Хмельницька область, Хмельницький район с. Копистин вул. Чапаєва, 16 відповідає вимогам діючого санітарного законодавства України.
Вказаний висновок прийнято на підставі протоколу державної санітарно-епідеміологічної експертизи від 16 грудня 2014 року № 3447, в якому зазначено, що при розгляді наданих матеріалів встановлено, що функціонування підприємства Хмельницькою філією ПАТ «Компанія «Райз» яке спеціалізується на зберіганні та реалізації засобів захисту рослин, мінеральних добрив та насіння за розрахунковими та натуральними дослідженнями не створюватиме на межі найближчої житлової забудови, рівнів забруднення атмосферного повітря вище гігієнічних нормативів і рівнів шуму вище допустимих норм, із встановленням санітарно-захисної зони розміром 175 м у північному та 130 м в північно-східному напрямках і дотримання нормативної 200 м санітарно-захисної зони в усіх інших напрямках, що відповідає вимогам пункту 5.8 ДСП планування та забудови населених пунктів і не призведе до погіршення санітарно-гігієнічних умов проживання та здоров'я мешканців прилеглої житлової забудови.
10 лютого 2015 року до Прокуратури Хмельницької області надійшло звернення ОСОБА_5 щодо порушення вимог санітарного законодавства України в частині недотримання санітарно-захисної зони при використанні ПАТ «Компанія «Райз» складських приміщень в АДРЕСА_1 для зберігання пестицидів та мінеральних добрив. Перевіряючи викладені у зверненні факти, позивачем встановлено, що фактичні розміри санітарно-захисної зони складів Хмельницької філії ПАТ «Компанія «Райз» не відповідають розмірам, зазначеним в оскарженому висновку.
Вирішуючи спір та відмовляючи в позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем не надано належних доказів перевищення гранично допустимих показників концентрації забруднюючих речовин в атмосферне повітря на межі житлової забудови села Копистин, а наявність чи відсутність порушень чинного законодавства з боку відповідача безпосередньо не порушує прав, свобод та інтересів жителів прилеглих до спірного об'єкту будинків.
Проте, з таким висновком погодитись неможливо.
Відповідно до статті 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Суспільні відносини, які виникають у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя врегульовані нормами Закону № 4004-ХІІ, який визначає відповідні права і обов'язки державних органів, підприємств, установ, організацій та громадян, встановлює порядок організації державної санітарно-епідеміологічної служби і здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду в Україні.
За визначеннями, наведеними у статті 1 цього Закону, санітарне та епідемічне благополуччя населення - це стан здоров'я населення та середовища життєдіяльності людини, при якому показники захворюваності перебувають на усталеному рівні для даної території, умови проживання сприятливі для населення, а параметри факторів середовища життєдіяльності знаходяться в межах, визначених санітарними нормами.
Шкідливий вплив на здоров'я людини - це вплив факторів середовища життєдіяльності, що створює загрозу здоров'ю, життю або працездатності людини чи здоров'ю майбутніх поколінь, а безпечні умови для людини - стан середовища життєдіяльності, при якому відсутня небезпека шкідливого впливу його факторів на людину.
Відповідно до статті 2 Закону № 4004-ХІІ законодавство України про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення (санітарне законодавство) базується на Конституції України і складається з Основ законодавства України про охорону здоров'я, цього Закону, законів України «Про захист населення від інфекційних хвороб», «Про протидію захворюванню на туберкульоз», «Про запобігання захворюванню на синдром набутого імунодефіциту (СНІД) та соціальний захист населення», інших нормативно-правових актів та санітарних норм.
Частиною 1 статті 14 Закону № 4004-XII встановлено, що вимоги безпеки для здоров'я і життя населення є обов'язковими у державних стандартах та інших нормативно-технічних документах на вироби, сировину, технології, інші об'єкти середовища життєдіяльності людини.
При цьому статтею 246 Господарського кодексу України заборонено здійснення будь-якої господарської діяльності, що загрожує життю і здоров'ю людей або становить підвищену небезпеку для довкілля.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що будь-яка господарська діяльність здійснюється виключно за умови забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення з дотриманням вимог безпеки для його здоров'я і життя та запобігання негативних наслідків для оточуючого середовища і мешканців населених пунктів, на території яких здійснюється така діяльність. Порушення цих приписів є підставою для обмеження або зупинення діяльності суб'єкта господарювання.
Як встановлено судами, предметом спору є правомірність висновку від 26 грудня 2014 року №05.03.02-07/78980, прийнятого за результатами санітарно-епідеміологічної експертизи, проведеної з метою погодження зменшення розмірів санітарно-захисної зони складських приміщень ПАТ «Компанія «Райз».
Частиною 1 статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Як видно із матеріалів справи, предметом спору є законність рішення щодо зменшення розміру санітарно-захисної зони складів промислового підприємства в межах населеного пункту. Основною діяльністю цього підприємства є зберігання пестицидів та мінеральних добрив, що безпосередньо впливає на стан навколишнього середовища та може спричинити негативні наслідки щодо санітарного та епідемічного благополуччя населення, а тому висновки судів про відсутність порушеного права не відповідають обставинам справи та спростовуються матеріалами справи.
За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону № 4004-XII державна санітарно-епідеміологічна експертиза - це вид професійної діяльності органів державної санітарно-епідеміологічної служби, що полягає у комплексному вивченні об'єктів експертизи з метою виявлення можливих небезпечних факторів у цих об'єктах, встановленні відповідності об'єктів експертизи вимогам санітарного законодавства, а у разі відсутності відповідних санітарних норм - в обґрунтуванні медичних вимог щодо безпеки об'єкта для здоров'я та життя людини.
Висновок державної санітарно-епідеміологічної експертизи - це документ установленої форми, що засвідчує відповідність (невідповідність) об'єкта державної санітарно-епідеміологічної експертизи медичним вимогам безпеки для здоров'я і життя людини, затверджується відповідним головним державним санітарним лікарем і є обов'язковим для виконання власником об'єкта експертизи.
Відповідно до частини 1 статті 10 Закону № 4004-XII державна санітарно-епідеміологічна експертиза полягає у комплексному вивченні документів (проектів, технологічних регламентів, інвестиційних програм тощо), а також діючих об'єктів та пов'язаних з ними небезпечних факторів на відповідність вимогам санітарних норм.
Порядок проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи регулюється законодавством України (частина 6 статті 12 Закону № 4004-XII), зокрема, наказом Міністерства охорони здоров'я від 09 жовтня 2000 року № 247 «Про затвердження Тимчасового порядку проведення державної санітарно-гігієнічної експертизи» (далі - Тимчасовий порядок), відповідно до підпункту 2.1. якого метою державної санітарно-епідеміологічної експертизи є збереження та захист здоров'я людей шляхом виявлення, попередження, зменшення та усунення шкідливого впливу на них об'єктів експертизи.
Це означає, що діяльність органів державної санітарно-епідеміологічної служби в першу чергу спрямована на збереження та захист здоров'я людей, а висновок державної санітарно-епідеміологічна експертизи повинен максимально відповідати медичним вимогам безпеки населення.
За приписами пункту «а» частини 1 статті 43 Закону № 4004-XII висновки посадових осіб державної санітарно-епідеміологічної служби, зокрема головного державного санітарного лікаря України, у місячний термін можуть бути оскаржені до Кабінету Міністрів України або до суду.
Абзацом 3 пункту 5.7. ДСП планування та забудови населених пунктів передбачено, що розміри санітарно-захисної зони можуть бути зменшені, коли в результаті розрахунків та лабораторних досліджень, проведених для району розташування підприємств або іншого виробничого об'єкта, буде встановлено, що на межі житлової забудови та прирівняних до неї об'єктів концентрації шкідливих речовин у атмосферному повітрі, рівні шуму, вібрації, ультразвуку, електромагнітних та іонізуючих випромінювань, статичної електрики не перевищуватимуть гігієнічні нормативи.
Разом з цим в матеріалах справи містяться дві копії актів санітарно-епідеміологічного обстеження об'єкту Хмельницький район с. Копистин від 30 січня 2014 року проведеного Хмельницьким міськрайонним управлінням Головного управління Держсанепідемслужби у Хмельницькій області (том І а.с. 16-18 та а.с.192-194), які містять суперечливі дані щодо розміщення складських приміщень, які планується використовувати для зберігання отрутохімікатів та мінеральних добрив по відношенню до навколишнього середовища, територій та існуючих житлових забудівель, зокрема щодо півночі.
Так, згідно з актом, доданим до позовної заяви мінімальна відстань від складських приміщень для зберігання мінеральних добрив до найближчої житлової забудови становить 80 м в північно-східному напрямку. Мінімальна відстань від складу для зберігання пестицидів до найближчої житлової забудови становить близько 116 м в північно-східному напрямку (том І а.с.16-17). Водночас, у акті, долученому до «Обґрунтування встановлення санітарно-захисної зони для складських приміщень» зазначені інші дані щодо розміру відстані, зокрема 130 та 175 м відповідно.
За таких обставин, висновок санітарно-епідеміологічної експертизи неможливо визнати правомірним, оскільки відповідач під час комплексного вивчення документів ПАТ «Компанії «Райз», не перевірив відповідність цих документів фактичним даним.
Крім того, суди не перевірили доводи позивача щодо кількості мінеральних добрив, які зберігаються на складах ПАТ «Компанії «Райз», що виключають можливість зменшення санітарно-захисної норми відповідно до пункту 5.7. ДСП планування та забудови населених пунктів. Дані розрахунків та лабораторних досліджень, які б підтверджували відсутність перевищення на межі житлової забудови зі складськими приміщеннями гігієнічних нормативів щодо концентрації шкідливих речовин у атмосферному повітрі, рівні шуму, вібрації, ультразвуку, електромагнітних та іонізуючих випромінювань, статичної електрики в матеріалах справи також відсутні.
Водночас, протоколи дослідження повітря населених місць від 03 червня 2013 року №128-129 та від 29 жовтня 2013 року №453-454 на які послалися суди, не є належним доказом відсутності концентрації забруднюючих речовин в атмосферне повітря, оскільки стосуються даних 2013 року, а оскаржуваний висновок затверджено у 2014 році.
Вказані обставини мають істотне значення для правильного вирішення спору.
Відповідно до частини першої статті 220 КАС України, суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні.
Згідно з частиною 2 статті 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
За таких обставин, судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,
у х в а л и л а :
Касаційну скаргу Прокуратури м. Києва задовольнити частково.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 09 вересня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2015 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя
С.В. Головчук
Судді
М.М. Заїка
Ю.К. Черпак
