Ухвала
11 січня 2023 року
м. Київ
справа № 757/31372/18-ц
провадження № 61-10904св22
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Фаловської І. М. (суддя-доповідач),
суддів: Ігнатенка В. М., Карпенко С. О., Сердюка В. В., Стрільчука В. А.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідач - Офіс Генерального прокурора,
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на постанову Київського апеляційного суду від 29 вересня 2022 року у складі колегії суддів: Ратнікової В. М., Борисової О. В., Левенця Б. Б.,
ВСТАНОВИВ:
Описова частина
Короткий зміст вимог скарги
У червні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Генеральної прокуратури України (після перейменування - Офіс Генерального прокурора) про визнання дій незаконними та зобов`язання вчинити дії.
Позовна заява мотивована тим, що у кримінальному провадженні № 42017000000001831 ОСОБА_1 повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 364 КК України. Прокурор Спеціалізованої антикорупційної прокуратури своєю постановою від 10 квітня 2018 року зазначене кримінальне провадження закрив за відсутністю в діянні ОСОБА_1 складу кримінального правопорушення.
Під час здійснення досудового слідства у вказаному кримінальному провадженні ОСОБА_1 був відсторонений від посади голови Володарської районної державної адміністрації відповідно до ухвали судді Печерського районного суду міста Києва від 13 жовтня 2017 року та розпорядження Президента України від 25 жовтня 2017 року № 192/2017-рп.
Президент України своїм розпорядженням від 15 грудня 2017 року № 222/2017-рп прийняв рішення про відставку голови Володарської районної державної адміністрації ОСОБА_1 на підставі частини десятої статті 118 Конституції України.
Отже, позивач був відсторонений від посади з моменту набрання законної сили ухвали суду про відсторонення до моменту відставки, тобто, з 19 жовтня до 15 грудня 2017 року, враховуючи те, що розпорядження Президента України від 25 жовтня 2017 року № 192/2017-рп продовжувало свою дію і не скасовувалось після закінчення строку відсторонення за ухвалою суду.
Позивач також зазначав, що 18 травня 2018 року на підставі пункту 1 статті 3, статті 12 Закону України 01 грудня 1994 року № 266/94-ВР «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду» (далі - Закон України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду») він письмово звернувся до заступника Генерального прокурора України - керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Холодницького Н. І. щодо винесення постанови про визначення розміру відшкодування заробітку, втраченого внаслідок відсторонення його від посади.
Листом від 18 червня 2018 року № 06-18674-18 за підписом начальника відділу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури України Генеральної прокуратури України Симківа Р. Я. йому було відмовлено у відшкодуванні втраченого заробітку з тих підстав, що ухвала слідчого судді про його відсторонення від посади в апеляційному порядку не оскаржувалась і відповідно не скасовувалась.
Оскільки Закон України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду» не пов'язує відшкодування завданої шкоди з оскарженням і скасуванням ухвали суду про відсторонення від посади, а визначає за частиною другою статті 2 вказаного Закону в якості єдиної такої підстави прийняття постанови про закриття кримінального провадження за реабілітуючою підставою, позивач вважав відмову у відшкодуванні шкоди, наведену у листі від 18 червня 2018 року № 06-18674-18, незаконною.
Посилаючись на вищевказане, ОСОБА_1 просив суд визнати незаконною відмову Генеральної прокуратури України у відшкодуванні шкоди, завданої внаслідок незаконного відсторонення його від посади голови Володарської районної державної адміністрації Київської області в кримінальному провадженні № 42017000000001831 від 07 червня 2017 року згідно з ухвалою Печерського районного суду міста Києва від 13 жовтня 2017 року, Розпорядженням Президента України від 25 жовтня 2017 року № 192/2017-рп; зобов`язати Генеральну прокуратуру України винести постанову про відшкодування втраченого заробітку за час відсторонення його з 19 жовтня до 15 грудня 2017 року від посади голови Володарської районної державної адміністрації в кримінальному провадженні від 07 червня 2017 року № 42017000000001831.
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
і мотиви їх ухвалення
Печерський районний суд міста Києва своєю ухвалою від 27 червня 2018 року (у складі судді Новака Р. В.) у відкритті провадження у цій справі відмовив.
Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що ця справа не підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.
Київський апеляційний суд своєю постановою від 19 листопада 2018 року (у складі колегії суддів: Лапчевської О. Ф., Болотова Є. В., Музичко С. Г.) ухвалу суду першої інстанції скасував, а справу направив до суду першої інстанції для розгляду.
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що суд першої інстанції не правильно встановив предмет позову. Апеляційний суд зауважив, що позивач у зв`язку з відмовою Генеральної прокуратури України, на підставі статті 1176 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) просив відшкодувати йому втрачений заробіток за час відсторонення від посади, що не є у цьому випадку публічно-правовим спором.
Печерський районний суд міста Києва своїм рішенням від 15 листопада 2021 року (у складі судді Новака Р. В.) у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що позивачем не доведені ті обставини, на які він посилається, як на підставу своїх вимог. Крім того, в матеріалах справи відсутні будь-які фактичні дані, зокрема, письмові докази щодо скасування ухвали Печерського районного суду міста Києва від 13 жовтня 2017 року № 757/60850/17-к, а, отже, незаконність відсторонення ОСОБА_1 від посади голови Володарської районної державної адміністрації Київської області судовим рішенням не встановлено.
Київський апеляційний суд своєю постановою від 29 вересня 2022 року рішення Печерського районного суду міста Києва від 15 листопада 2021 року скасував та ухвалив нове судове рішення, яким позов ОСОБА_1 задовольнив частково.
Визнав незаконною відмову Генеральної прокуратури України у винесенні постанови за заявою ОСОБА_1 про відшкодування шкоди, завданої йому внаслідок незаконного відсторонення від посади Голови Володарської районної державної адміністрації Київської області.
Зобов`язав Офіс Генерального прокурора винести постанову за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 про відшкодування йому втраченого заробітку за час відсторонення з 19 жовтня 2017 року до 15 грудня 2017 року від посади Голови Володарської районної державної адміністрації Київської області.
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що наведена відповідачем у листі від 18 червня 2018 року № 06-18674-18 відмова у відшкодуванні шкоди (частини заробітку), завданої незаконним відстороненням позивача від роботи (посади), є незаконною та полягає у тому, що на такому суб`єкті перебуває встановлений законом, іншим нормативно-правовим актом обов`язок, який його спонукає до вчинення законних дій або прийняття рішень, а у випадку невиконання покладеного обов`язку, що випливає із закону, іншого нормативно-правового акта, буде вказувати на певного роду бездіяльність (незаконність дій). Тому позовні вимоги в частині визнання незаконною відмови Генеральної прокуратури України у відшкодуванні шкоди підлягають задоволенню.
Разом з тим, відповідно до пункту 2 частини першої статті 2 Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду» для виникнення права особи на відшкодування шкоди в розмірах і порядку, передбачених цим Законом, достатньо лише наявності факту закриття кримінального провадження, зокрема, за відсутністю у діянні особи складу кримінального правопорушення.
Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги, позиції інших учасників справи
У касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора просить скасувати постанову суду апеляційної інстанцій, а провадження у справі закрити, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права.
Підставою касаційного оскарження судового рішення заявник посилається на пункт 1 частини другої статті 389 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) - суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 28 грудня 2019 року у справі № 460/357/19 (адміністративне провадження № К/9901/29081/19).
Заявник у касаційній скарзі вказує на те, що вказаний спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки предметом цього позову є правомірність відмови Генеральної прокуратури України у винесені постанови за заявою ОСОБА_1 про відшкодування шкоди, завданої йому внаслідок незаконного відсторонення від посади голови Володарської районної державної адміністрації Київської області, а також зобов`язання винести таку постанову. Отже, на думку заявника, цей спір є публічно-правовим спором фізичної особи з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження бездіяльності, пов`язаної з невинесенням постанови про визначення розміру відшкодування шкоди у відповідності до статті 12 Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду».
Інші учасники судового процесу не скористались правом подати відзив на касаційну скаргу, заперечень щодо її вимог і змісту до суду не направили.
Рух справи у суді касаційної інстанції
Верховний Суд своєю ухвалою від 11 січня 2022 року відкрив касаційне провадження та витребував матеріали справи з Печерського районного суду міста Києва.
У грудні 2022 року справа надійшла до Верховного Суду.
Верховний Суд своєю ухвалою від 23 грудня 2022 року справу призначив до розгляду.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Суди встановили, що у провадженні Управління з розслідування кримінальних проваджень у сфері економіки Департаменту з розслідування особливо важливих справ у сфері економіки Генеральної прокуратури України перебували матеріали досудового розслідування в кримінальному провадженні від 07 червня 2017 року № 42017000000001831 за підозрою голови Володарської районної державної адміністрації Київської області ОСОБА_1 у вчиненні злочину, передбаченого частиною другою статті 364 КК України.
12 жовтня 2017 року у рамках вказаного кримінального провадження ОСОБА_1 повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 364 КК України.
Печерський районний суд міста Києва своєю ухвалою від 13 жовтня 2017 року задовольнив клопотання слідчого в особливо важливих справах другого слідчого відділу Управління з розслідування кримінальних проваджень у сфері економіки Департаменту з розслідування особливо важливих справ у сфері економіки Генеральної прокуратури України, з відстороненням підозрюваного ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , від посади голови Володарської районної адміністрації Київської області строком до 09 грудня 2017 року (а. с. 15).
Президент України своїм розпорядженням від 25 жовтня 2017 року № 192/2017-рп відповідно до частини третьої статті 154 КПК України ОСОБА_1 відсторонив від посади голови Володарської районної державної адміністрації Київської області (а. с. 16).
15 грудня 2017 року відповідно до частини десятої статті 118 Конституції України Президент України прийняв рішення (розпорядження № 222/2017?рп) про відставку голови Володарської районної державної адміністрації Київської області ОСОБА_1 (а. с. 17).
Прокурор Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України своєю постановою від 10 квітня 2018 року закрив кримінальне провадження від 07 червня 2017 року № 42017000000001831, передбачене частиною другою статті 364 КК України, у зв'язку з встановленням відсутності в діянні особи ОСОБА_1 складу кримінального правопорушення (а. с. 19-22).
18 травня 2018 року на підставі пункту 1 статті 3, статті 12 Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду» ОСОБА_1 письмово звернувся до заступника Генерального прокурора України - керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Холодницького Н. І. щодо винесення постанови про відшкодування втраченого заробітку за час відсторонення його від посади голови Володарської районної державної адміністрації Київської області, із долученням довідки Володарської районної державної адміністрації Київської області від 13 жовтня 2017 року № 06/1873 про розмір середньоденної заробітної плати (а. с. 13, 23).
Листом Генеральної прокуратури України від 18 червня 2018 року № 06?18674-18 за підписом начальника відділу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури України Генеральної прокуратури України Симківа Р. Я. повідомлено ОСОБА_1 про те, що на даний час не вбачається підстав для відшкодування йому втраченого заробітку за час відсторонення від посади голови Володарської районної державної адміністрації Київської області з тих підстав, що ухвала слідчого судді від 13 жовтня 2018 року, якою підозрюваного ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , було відсторонено від посади голови Володарської районної адміністрації Київської області строком до 09 грудня 2017 року, останнім не оскаржувалась, судом апеляційної інстанції скасована не була.
Роз'яснено ОСОБА_1 право, у разі незгоди з рішенням, прийнятим за зверненням, оскаржити його до вищого прокурора або до суду відповідно до положень статті 16 Закону України «Про звернення громадян» (а. с. 14).
Під час розгляду справи відбулася зміна назви відповідача з «Генеральної прокуратури України» на «Офіс Генерального прокурора» у зв`язку з перейменуванням юридичної особи на підставі наказу Генерального прокурора України від 27 грудня 2019 року № 358 «Про окремі питання забезпечення початку роботи Офісу Генерального прокурора», відповідно до пункту 1 юридичну особу «Генеральна прокуратура України» перейменовано в «Офіс Генерального прокурора» без зміни ідентифікаційного коду юридичної особи.
Мотивувальна частина
Позиція Верховного Суду
Відповідно до частини третьої статті 403 ЦПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.
Також суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики (частина п`ята статті 403 ЦПК України).
Відповідно до частин першої, третьої статті 404 ЦПК України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду вивчив матеріали справи, перевірив наведені у касаційній скарзі доводи, за результатами чого робить висновок про наявність правових підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, з таких мотивів.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Частиною першою статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), яка з огляду на приписи частини першої статті 9 Конституції України, статті 10 ЦК України є частиною національного законодавства, встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У статтях 55, 56 Конституції України закріплено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Згідно із частиною першою статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому законом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів.
У статті 19 ЦПК України визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
Отже, в порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства, а предметом позову є цивільні права, які, на думку позивача, є порушеними, оспореними чи невизнаними.
За змістом положень статей 15, 16 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Способами захисту особистих немайнових або майнових прав та інтересів, з якими особа має право звернутися до суду, зокрема, є відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди.
Положеннями частин першої, другої, сьомої статті 1176 ЦК України передбачено, що шкода, завдана фізичній особі внаслідок її незаконного засудження, незаконного притягнення до кримінальної відповідальності, незаконного застосування запобіжного заходу, незаконного затримання, незаконного накладення адміністративного стягнення у вигляді арешту чи виправних робіт, відшкодовується державою у повному обсязі незалежно від вини посадових і службових осіб органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратури або суду. Право на відшкодування шкоди, завданої фізичній особі незаконними діями органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратури або суду, виникає у випадках, передбачених законом. Порядок відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, органу досудового розслідування, прокуратури або суду, встановлюється законом.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 1 Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду»підлягає відшкодуванню шкода, завдана громадянинові внаслідок, зокрема, незаконного засудження, незаконного повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, незаконного взяття і тримання під вартою, незаконного проведення в ході кримінального провадження обшуку, виїмки, незаконного накладення арешту на майно, незаконного відсторонення від роботи (посади) та інших процесуальних дій, що обмежують права громадян.
Згідно зі статтею 2 Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду» право на відшкодування шкоди в розмірах і в порядку, передбачених цим Законом, виникає у випадках:
1) постановлення виправдувального вироку суду;
1-1) встановлення в обвинувальному вироку суду чи іншому рішенні суду (крім ухвали суду про призначення нового розгляду) факту незаконного повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, незаконного взяття і тримання під вартою, незаконного проведення в ході кримінального провадження обшуку, виїмки, незаконного накладення арешту на майно, незаконного відсторонення від роботи (посади) та інших процесуальних дій, що обмежують чи порушують права та свободи громадян, незаконного проведення оперативно-розшукових заходів;
2) закриття кримінального провадження за відсутністю події кримінального правопорушення, відсутністю у діянні складу кримінального правопорушення або невстановленням достатніх доказів для доведення винуватості особи у суді і вичерпанням можливостей їх отримати;
4) закриття справи про адміністративне правопорушення.
Частиною другою статті 2 Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду» передбачено, що право на відшкодування шкоди в розмірах і в порядку, передбачених цим Законом, виникає, зокрема у випадку закриття кримінального провадження за відсутністю у діянні складу кримінального правопорушення.
Згідно зі статтею 3 Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду» у наведених в статті 1 цього Закону випадках громадянинові відшкодовуються (повертаються):
1) заробіток та інші грошові доходи, які він втратив внаслідок незаконних дій;
2) майно (в тому числі гроші, грошові вклади і відсотки по них, цінні папери та відсотки по них, частка у статутному фонді господарського товариства, учасником якого був громадянин, та прибуток, який він не отримав відповідно до цієї частки, інші цінності), конфісковане або звернене в дохід відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду; вилучене органами досудового розслідування, органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, а також майно, на яке накладено арешт;
3) штрафи, стягнуті на виконання вироку суду, судові витрати та інші витрати, сплачені громадянином;
4) суми, сплачені громадянином у зв`язку з наданням йому юридичної допомоги;
5) моральна шкода.
Відшкодування шкоди в таких випадках провадиться за рахунок коштів державного бюджету (стаття 4 Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду»).
Статтею 11 Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду» встановлено, що у разі виникнення права на відшкодування завданої шкоди відповідно до статті 2 цього Закону орган, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, слідчий, прокурор або суд зобов`язані роз`яснити особі порядок поновлення її порушених прав чи свобод та відшкодування завданої шкоди.
Частинами першою та другою статті 12 Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду» передбачено, що розмір відшкодовуваної шкоди, зазначеної в пунктах 1, 3, 4 статті 3 цього Закону, залежно від того, який орган провадив слідчі (розшукові) дії чи розглядав справу, у місячний термін з дня звернення громадянина визначають відповідні органи, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратура і суд, про що виносять постанову (ухвалу). Якщо кримінальне провадження закрито судом при розгляді кримінальної справи в апеляційному або касаційному порядку, зазначені дії провадить суд, що розглядав справу у першій інстанції.
У разі незгоди з прийнятою постановою (ухвалою) про відшкодування шкоди громадянин відповідно до положень цивільного процесуального законодавства може оскаржити постанову до суду, а ухвалу суду - до суду вищої інстанції в апеляційному порядку.
Наказом Міністерства юстиції України, Генеральної прокуратури України та Міністерства фінансів України затверджено Положення про застосування Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду» від 04 березня 1996 року № 6/5/3/41 (далі - Положення), пунктом 6 якого встановлено, що суд, одночасно з копією виправдувального вироку, який набрав законної сили, направляє громадянинові повідомлення, в якому роз`яснює, куди і протягом якого терміну можна звернутися за відшкодуванням шкоди і поновленням порушених прав. Повідомлення складається за формою, що встановлена в додатку до цього Положення. У повідомленні зазначається перелік тільки тих вимог, на які цей громадянин має право претендувати.
Пунктами 11, 12 Положення встановлено, що у разі ухвалення виправдувального вироку або закриття справи судом першої інстанції, для визначення розміру шкоди, переліченої в пунктах 1, 3, 4 статті 3 Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду», громадянин протягом шести місяців після направлення йому повідомлення 1) при закритті провадження в справі органами дізнання або слідства Міністерства внутрішніх справ, Генеральної прокуратури і Служби безпеки України - відповідно до цих органів.
У місячний термін з дня звернення громадянина суд витребовує від відповідних державних та громадських організацій усі необхідні документи, що мають значення для визначення розміру завданої шкоди, і виносить передбачену частиною першою статті 12 Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду» ухвалу. Пункт 12 Положення містить вимоги щодо змісту такої ухвали.
Згідно з частиною другою статті 12 Закону у разі незгоди з винесеною постановою про відшкодування шкоди громадянин може оскаржити її до суду в порядку, встановленому для розгляду скарг на неправомірні дії органів державного управління і службових осіб, що ущемлюють права громадян. Оскарження до суду не позбавляє громадянина права звернутись зі скаргою до відповідного прокурора.
У разі незгоди з постановленою ухвалою суду громадянин має право оскаржити її до суду вищої інстанції.
Отже, чинним законодавством чітко визначено порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду.
Такі висновки Велика Палата Верховного Суду зробила у постанові від 20 березня 2019 року у справі № 686/1049/18 (провадження № 14-654цс18).
Згідно зі статтею 130 КПК України шкода, завдана незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратури або суду, відшкодовується державою за рахунок Державного бюджету України у випадках та в порядку, передбачених законом.
Отже, позивач має право на відшкодування майнової та моральної шкоди, в порядку передбаченому статтею 1176 ЦК України та Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду».
У разі виникнення права на відшкодування завданої шкоди відповідно до статті 2 цього Закону орган, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, слідчий, дізнавач, прокурор або суд зобов`язані роз`яснити особі порядок поновлення її порушених прав чи свобод та відшкодування завданої шкоди.
При цьому в повідомленні має бути зазначено, куди і протягом якого терміну можна звернутися за відшкодуванням шкоди і поновленням порушених прав.
Відсутність такого роз`яснення (повідомлення) не позбавляє особу права на відшкодування, встановленого законом.
Законом установлено, що визначення розміру відшкодування шкоди, якої зазнав громадянин внаслідок незаконних дій, у разі закриття провадження в справі органами дізнання або слідства Міністерства внутрішніх справ, Генеральної прокуратури і Служби безпеки України визначають відповідні органи, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратура і суд, про що виносять постанову (ухвалу).
У справі, що переглядається, судами встановлено, що кримінальне провадження від 07 червня 2017 року № 42017000000001831 відносно ОСОБА_1 , передбачене частиною другою статті 364 КК України закрив прокурор Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України своєю постановою від 10 квітня 2018 року у зв'язку з встановленням відсутності в діянні особи складу кримінального правопорушення.
Отже, органом, на який покладено вирішення питання щодо відшкодування шкоди, завданої особі незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і судув цьому конкретному випадку є саме Генеральна прокуратура України (Офіс Генерального прокурора).
Звертаючись до суду з цим позовом, позивач також послався на положення статті 1176 ЦК України, які регулюють питання відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратури або суду.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що оскільки слідчі дії стосовно закриття кримінального провадження від 07 червня 2017 року № 42017000000001831, передбаченого частиною другою статті 364 КК України, проводив структурний підрозділ Генеральної прокуратури України, то саме цей орган у місячний термін з дня звернення громадянина витребовує всі необхідні документи, що мають значення для визначення розміру завданої шкоди, і виносить відповідну постанову.
Визначаючи ефективний засіб юридичного захисту у цьому спорі, апеляційний суд зауважив, що позовні вимоги ОСОБА_1 підлягають частковому задоволенню шляхом визнання незаконною відмову Генеральної прокуратури України у винесенні постанови за його заявою про відшкодування шкоди, завданої йому внаслідок незаконного відсторонення від посади голови Володарської районної державної адміністрації Київської області, із зобов'язанням Офісу Генерального прокурора винести постанову за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 про відшкодування йому втраченого заробітку за час відсторонення з 19 жовтня 2017 року до 15 грудня 2017 року від посади голови Володарської районної державної адміністрації Київської області.
Колегія суддів, яка переглядає справу, погоджується з таким висновком апеляційного суду.
Разом з тим, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у своїй постанові від 28 грудня 2019 року у справі № 460/357/19 за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до прокуратури Рівненської області про визнання відмови протиправною і зобов`язання вчинити певні дії, посилаючись на Рішення Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року № 6рп/2001, дійшов висновку про те, що органи дізнання, слідства та прокуратури під час здійснення ними досудового розслідування виконують не владні управлінські функції, а владні процесуальні функції. Такі дії не є способом реалізації посадовими особами органів прокуратури та досудового розслідування своїх владних управлінських функцій, а є наслідком виконання ними функцій, обумовлених завданнями кримінального судочинства.
Натомість в силу статті 12 Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду» прокуратура наділена функціями з прийняття постанови про визначення розміру відшкодовуваної шкоди, зазначеної в пунктах 1, 3, 4 статті 3 цього Закону. Ці функції не пов`язані з повноваженнями прокурора, визначеними КПК України, а тому мають характер публічно-владних управлінських функцій.
Оскільки прокуратура є суб`єктом владних повноважень, який Законом наділений повноваженнями на виконання публічно-владних управлінських функцій, то цей спір відповідно до пунктів 1, 2, 7 частини першої статті 4, статті 19 КАС України належить розглядати у порядку адміністративного судочинства.
Також Верховний Суд у цій постанові наголосив, що позивачі помилково ототожнили роз`яснення відповідача із рішенням про відмову у прийнятті постанови про відшкодування шкоди, тому суди правильно визначили ефективний засіб юридичного захисту у цьому спорі, визнавши протиправною бездіяльність (а не відмову) прокуратури Рівненської області щодо неприйняття постанови про відшкодування шкоди на підставі заяви позивачів та зобов`язавши відповідача прийняти відповідну постанову.
Верховний Суд у складі Касаційного цивільного суду у своїй постанові від 21 жовтня 2020 року у справі № 423/1696/15-ц (провадження № 61?10492св19) за позовом ОСОБА_4 до Державної казначейської служби України, Міністерства фінансів України, Міністерства внутрішніх справ, Генеральної прокуратури України, Головного управління Національної поліції в Луганській області, Прокуратури Луганської області, Лисичанської місцевої прокуратури Луганської області, Попаснянського відділу поліції Головного управління національної поліції в Луганській області про відшкодування заробітної плати, втраченої внаслідок незаконних дій органів досудового розслідування, прокуратури і суду, виходив з того, що відповідно до встановлених судом обставин, слідчий відділ Попаснянського РВ ГУМВС в Луганській області (як орган, який здійснював досудове розслідування у кримінальному провадженні та прокуратура Попаснянського району Луганської області (прокурори якої провадили окремі процесуальні слідчі дії в межах вказаного кримінального провадження (у тому числі і закрили його)) всупереч вимогам частини першої статті 11 Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду» не роз`яснили позивачеві порядок поновлення його порушених прав і свобод та відшкодування завданої шкоди.
Суд касаційної інстанції дійшов висновку про те, що за таких обставин позивач цілком правомірно звернувся в межах встановленого пунктом 11 Положення строку як до Попаснянського РВ ГУМВС в Луганській області, так і до прокуратури Попаснянського району Луганської області із заявами щодо визначення розміру заробітної плати, яку він втратив внаслідок його незаконного відсторонення від займаної посади.
Також, оскільки вказані органи у місячний термін з дня звернення особи з вказаними заявами дійшли висновку про безпідставність вимог останнього, відмовивши визначити розмір завданої шкоди, позивач, не погодившись з такими рішеннями, правомірно та обґрунтовано, відповідно до приписів частини другої статті 12 Закону, звернувся в грудні 2015 року до суду в порядку, визначеному саме цивільним процесуальним законодавством.
Таке звернення позивача до суду, з огляду на положення частини другої статті 12 Закону, є по суті саме оскарженням рішень Попаснянського РВ ГУМВС в Луганській області і прокуратури Попаснянського району Луганської області про відмову визначити розмір завданої шкоди, а отже належним способом захисту.
Обставини, які встановлені Верховним Судом у складі Касаційного адміністративного суду у постанові від 28 грудня 2019 року у справі № 460/357/19, аналогічні тим, що встановлені у справі, яка переглядається.
У цій справі Верховний Суд також ураховує, що питання предметної чи суб`єктної юрисдикції суди повинні вирішувати з огляду на суть конфлікту сторін у справі, тобто з дійсних правовідносин, що склалися між учасниками такого конфлікту, а не з огляду на сформований позивачами склад сторін справи та сформульовані позивачем позовні вимоги. Саме такий підхід (орієнтація на сутність конфлікту, який виник, а не на формальне зосередження на визначених позивачами сторонах спору чи його предметі), зокрема, запобігає розгляду судами «зайвих» вимог, тобто таких позовних вимог, задоволення яких не дозволить захистити порушені права позивачів та вирішити спір по суті без додаткового ініціювання інших судових процесів у судах різних юрисдикцій. Рішення суду має остаточно вирішувати спір по суті і захищати порушене право чи інтерес. Якщо для реалізації рішення суду потрібно ще раз звертатися до іншого суду й отримувати ще одне рішення - це означає, що обраний спосіб захисту (який часто зумовлений обмеженнями, що діють у певній юрисдикції) є неефективним (постанова Верховного Суду від 26 травня 2022 року у справі № 360/4114/20).
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду не погоджується із висновками Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, зробленими у постанові від 28 грудня 2019 року у справі № 460/357/19 та вважає, що положення Кодексу адміністративного судочинства України не підлягають застосуванню до спірних правовідносин, оскільки позивач, звертаючись з позовом, фактично оскаржив рішення відповідача про відмову визначити розмір завданої шкоди, в порядку передбаченому статтями 1176 ЦК України та Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду», що є належним способом захисту.
У справі, що переглядається, колегія суддів звертає увагу, що позивач не є суб`єктом владних повноважень, а отже не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю щодо пред`явлення позову про визнання наявності чи відсутність компетенції (повноважень) у відповідача.
В Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України). Суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (частина перша статті 129 Конституції України). Аналогічний припис закріплений у частині першій статті 10 ЦПК України.
Елементом верховенства права є принцип юридичної визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь-який інший акт держави, повинен характеризуватися якістю, щоб виключити ризик свавілля. На думку Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) поняття «якість закону» означає, що національне законодавство має бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на конвенційні права цих людей (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справах «C. G. та інші проти Болгарії» від 24 квітня 2008 року, заява № 365/07, «Олександр Волков проти України» від 09 січня 2013 року, заява № 21722/11).
ЄСПЛ неодноразово зазначав, що формулювання законів не завжди чіткі. Тому їх тлумачення та застосування залежить від практики. І значення судового розгляду полягає саме у тому, щоби позбутися таких інтерпретаційних сумнівів з урахуванням змін у повсякденній практиці (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справах «Кантоні проти Франції» від 11 листопада 1996 року, заява № 17862/91, «Вєренцов проти України» від 11 квітня 2013 року, заява № 20372/11).
Ураховуючи зазначені вище мотиви та обґрунтування, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду вважає, що для формування єдиної правозастосовчої практики є підстави для відступлення від висновків Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, викладених у постанові від 28 грудня 2019 року у справі № 460/357/19, у якій зазначено, що оскільки прокуратура є суб`єктом владних повноважень, який Законом наділений повноваженнями на виконання публічно-владних управлінських функцій, то спір щодо оскарження відмови у відшкодуванні шкоди, завданої незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, чи прокуратури належить розглядати у порядку адміністративного судочинства. Справа містить виключну правову проблему, яка потребує вирішення Великою Палатою Верховного Суду з метою формування єдиної правозастосовної практики, оскільки висновки судів касаційної інстанції у наведених вище постановах при однакових фактичних обставинах і подібних правовідносинах зводяться до протилежних висновків.
Однакове застосування закону забезпечує його загальнообов`язковість, рівність усіх перед законом та правову визначеність у державі, яка керується верховенством права. Однакове застосування законів поліпшує громадське прийняття справедливості та правосуддя, а також довіру до суду.
Загальновизнаний принцип правової визначеності передбачає стабільність правового регулювання і виконуваність судових рішень. Надана судам роль в ухваленні судових рішень якраз і полягає в розвіюванні тих сумнівів щодо тлумачення, які існують. Оскільки завжди існуватиме потреба в з`ясуванні неоднозначних моментів і адаптації до обставин, які змінюються.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини третьої статті 403 ЦПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.
Враховуючи наведене вище, у силу приписів частини третьої статті 403 ЦПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Керуючись статтями 403, 404 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду
УХВАЛИВ:
Справу № 757/31372/18-ц за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання дій незаконними та зобов`язання вчинити дії передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Ухвала суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий І. М. Фаловська
Судді В. М. Ігнатенко
С. О. Карпенко
В. В. Сердюк
В. А. Стрільчук
