Єдиний державний реєстр судових рішень
ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 вересня 2022 року справа № 200/1079/20-а
приміщення суду за адресою: м. Дніпро
Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача: Гайдара А.В., суддів: Казначеєва Е.Г., Компанієць І.Д., секретаря судового засідання Харечко О.П., за участю позивача ОСОБА_1 , представника апелянта Лушер Н.М., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 липня 2020 р. у справі № 200/1079/20-а (головуючий І інстанції Троянова О.В.) за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Генерального прокурора Шостої кадрової комісії про визнання дій неправомірними, визнання незаконним та скасування наказу про звільнення,-
УСТАНОВИВ:
Позивач звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Генерального прокурора, Шостої кадрової комісії, утвореної наказом Генерального прокурора №287 від 15.11.2019 року про визнання неправомірними дій Генерального прокурора України із видання наказу від 21 грудня 2019 року № 2106ц та шостої кадрової комісії із винесення рішення від 12 грудня 2019 року № 19 «Про неуспішне проходження прокурором атестації, визнання протиправним та скасування наказу Генерального прокурора №2106ц від 21 грудня 2019 року про звільнення позивача з посади прокурора другого відділу організації процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, досудове розслідування у яких здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень та підтримання публічного обвинувачення у кримінальних провадженнях Державного бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами Генеральної прокуратури України, визнання протиправним та скасування рішення №19 кадрової комісії №6, оформлене протоколом №6 засідання шостої кадрової комісії від 12.12.2019 року про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 , зобов`язання Генерального прокурора поновити позивача на посаді прокурора другого відділу організації процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, досудове розслідування у яких здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень та підтримання публічного обвинувачення у кримінальних провадженнях Державного бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами Генеральної прокуратури України (Офісу генерального прокурора) або на рівнозначній посаді прокурора Офісу Генерального прокурора та в органах прокуратури, стягнення з Офісу генерального прокурора на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 24 грудня 2019 року по день винесення судом рішення про поновлення на посаді, стягнення з Офісу генерального прокурора на користь позивача моральну шкоду в сумі 300 000 гривень.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 22 липня 2020 р. позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора №2106ц від 21 грудня 2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора другого відділу організації процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, досудове розслідування у яких здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень та підтримання публічного обвинувачення у кримінальних провадженнях Державного бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами Генеральної прокуратури України; визнано протиправним та скасоване рішення №19 кадрової комісії №6, оформлене протоколом №6 засідання шостої кадрової комісії від 12.12.2019 року про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 ; поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора другого відділу організації процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, досудове розслідування у яких здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень та підтримання публічного обвинувачення у кримінальних провадженнях Державного бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами Генеральної прокуратури України (Офісу генерального прокурора) або на рівнозначній посаді прокурора Офісу Генерального прокурора та в органах прокуратури; звернуто до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора другого відділу організації процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, досудове розслідування у яких здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень та підтримання публічного обвинувачення у кримінальних провадженнях Державного бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами Генеральної прокуратури України (Офісу генерального прокурора) або на рівнозначній посаді прокурора Офісу Генерального прокурора та в органах прокуратури; стягнуто з Офісу генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 24 грудня 2019 року по 22 липня 2020 року у розмірі 204 965 (двісті чотири тисячі дев`ятсот шістдесят п`ять) грн. 64 коп; звернуто до негайного виконання рішення суду в частині стягнення з Офісу генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 24 грудня 2019 року по 22 липня 2020 рокуу межах суми стягнення за один місяць. В іншій частині позовних вимогвідмовлено. (т.4 арк. справи 210-219)
В обґрунтування доводів апеляційної скарги відповідач посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.
Відповідач зазначає, що процедура атестації та її наслідки визначені нормами Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VІІ та Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі Закон № 113-ІХ), тобто сформульовані законодавцем з достатньою поза розумним сумнівом чіткістю і ясністю. Негативне рішення кадрової комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби.
Позивач скористався своїм правом та відповідно до вимог Закону № 113-ІХ подав заяву встановленої форми про переведення на посаду прокурора в обласну прокуратуру та про намір пройти атестацію. З огляду на це, останнім добровільно надано персональну згоду на те, що у разі прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації, його буде звільнено на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону № 1697-VІІ. Така згода є усвідомлення наслідків неуспішного проходження атестації.
Позивач не набрав відповідної кількості балів для успішного проходження атестації, у зв`язку з чим, кадровою комісією обґрунтовано прийнято рішення про неуспішне проходження атестації.
Оскаржуване рішення кадрової комісії відповідає вимогам, встановленим Порядком № 221, зокрема, містить посилання на нормативно-правові акти, що підтверджують повноваження комісії та підстави його прийняття. Також в рішенні наявне його обґрунтування.
Отже, рішення комісії відповідає вимогам п. п. 13, 16, 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, п. 8 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 (далі Порядок № 221) і з огляду на його специфіку воно не потребує іншого обґрунтування та мотивування.
Крім того, апелянт зазначає, що повноваження кадрової комісії щодо прийняття рішень про неуспішне проходження атестації є дискреційними та суд не наділений повноваженнями здійснювати переоцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності.
Також відповідач як довід апеляційної скарги визначив, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права щодо поновлення позивача на посаді прокурора в Офіс Генерального прокурора, оскільки прокурори можуть бути переведені на дану посаду лише у разі успішного проходження ними атестації, передбаченої розділом ІІ Закону №113.
В доводах апеляційної скарги відповідач зазначає, що судом першої інстанції здійснено неправильний розрахунок середнього заробітку та дату поновлення на роботі.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач проти доводів апеляційної скарги заперечував, вважає, що рішення суду є законним та обґрунтованим, ухвалено судом відповідно до норм матеріального та процесуального права на підставі повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі.
Колегія суддів зазначає, що рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог сторонами не оскаржувалось, тому колегія суддів у відповідності до вимог ч.1 ст.308 КАС України переглядає рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог.
Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення позивача, представника відповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, відзив на скаргу, дійшла висновку про те, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, виходячи з наступного.
Судом першої та апеляційної інстанції встановлено, що Позивач, ОСОБА_1 , є громадянином України, (паспорт серії НОМЕР_1 , виданий Добропільським МВ ГУ ДМС України в Донецькій області 18 вересня 2012 року, РНОКПП НОМЕР_2 ), та особою, що претендує на поновлення на посаді в органах прокуратури. (т. 1 а.с.19-22)
Відповідач 1, Офіс Генерального прокурора (ЄДРПОУ 00034051, юридична адреса: 01011, м. Київ, вул. Резницька, 13/15), є суб`єктом владних повноважень та відповідно до статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) здатний здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки.
Відповідач 2, Генеральний прокурор (юридична адреса: 01011, м. Київ, вул. Резницька, 13/15) є посадовою особоюкерівником суб`єкта владних повноважень та відповідно до статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) здатний здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки.
Відповідач 3, Шоста кадрова комісія, утворена наказом Генерального прокурора №287 від 15.11.2019 року (юридична адреса: 01011, м. Київ, вул. Резницька, 13/15)є дорадчим колегіальним органом, тимчасово створеним суб`єктом владних повноважень та відповідно достатті 43 Кодексу адміністративного судочинства України(далі -КАС України) здатна здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки (на час створення та функціонування).
Так, судом встановлено, що позивач працює в органах прокуратури з 2011 року, відповідно до інформації викладеної у трудовій книжки (т.1 а.с. 23 - 31).
Відповідно до наказу № 221 від 03 жовтня 2019 року затверджено Порядокпроходженняпрокурорами атестації. (т.1 а.с. 151-170)
07 листопада 2019 року позивачем на ім`я Генерального прокурора подано заяву про переведенняна посаду прокурора в Офісі Генерального прокурората про намір пройти атестацію. (т.1 а.с.171).
Відповідно до наказу Генеральної прокуратури України №287 від 15 листопада 2019 року створено шосту кадрову комісію та визначено її членів. (т.1 а.с. 35)
Відповідно до наказу Генерального прокурора № 369 від 28 грудня 2019 року визнано таким, що втратиличинність, накази Генерального прокурора, в тому числіі від 15.11.2019 р. № 287 «Про створення шостої кадрової комісії»
Відповідно до наказу Генерального прокурора від 10.12.2019 року №1891ц позивача призначено на посаду прокурора другого відділу організації процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, досудове розслідування у яких здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень та підтримання публічного обвинувачення у кримінальних провадженнях Державного бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами Генеральної прокуратури України (т.1, а.с. 33).
Відповідно до протоколу № 6 засідання Шостої кадрової комісії від 12 грудня 2019 року проведено співбесіди з метою виявлення відповідності прокурорів вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Відповідно до зазначеного протоколуза результатами голосування за ухвалення рішення про успішнепроходження атестації ОСОБА_1 за результатами голосування: «за» проголосували 0, «проти» - 6, ухвалене рішення про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 (т.1 а.с. 36-41, а.с. 178-181)
12 грудня 2019 року Шостою кадровою комісією прийнято рішення №19 «Про неуспішне проходження прокурором атестації». Із зазначеного рішення вбачається, що на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності вимогам доброчесності, а саме наявності дисциплінарного провадження №389дп-18 за фактом вчинення ОСОБА_1 дорожньо-транспортної пригоди, під час якого ОСОБА_1 , відповідно до візуального огляду патрульних поліцейських, перебуваючи у стані алкогольного сп`яніння, травмував двох неповнолітніх осіб 2003 і 2005 р.н., за що жодна особа не понесла відповідальності. У зв`язку з чим, позивач не успішно пройшов атестацію. (т. 1, а.с. 36-37, 182-183).
Відповідно до Акту знищення матеріалів атестації прокурорів і слідчих Генеральної прокуратури України від 27 грудня 2019 року у зв`язку с завершенням атестації головами кадрових комісій проведено знищення матеріалів (документів та інших носіїв інформації) атестації. (т.4 а.с. 190-191).
В матеріалах справи наявні матеріали дисциплінарного провадження №11/2/4-662дс-130дп-18, яке проведено за скаргою керівника Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області щодо ОСОБА_1 , матеріали службової перевірки, висновки експерта та матеріали кримінального провадження. (т.2,т.3,т.4 ар.с.1-56,112-118)
Відповідно до висновку Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 15 червня 2018 року Про відсутність дисциплінарного проступку запропоновано закрити дисциплінарне провадження, в зв`язку з відсутністю порушення вимог законів чи підзаконних актів. (т.4 а.с. 57-60).
Відповідно до рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 12 вересня 2018 року №389дп-18 про закриття дисциплінарного провадження щодо прокурора Димитровського відділу Красноармійськоїмісцевої прокуратуриДонецької області ОСОБА_1 встановлено, щовчиненнядорожньо-транспортною пригоди ОСОБА_1 не підтверджено.Щодо неповідомленняпро учинення кримінального правопорушення його батьком, то зроблено висновок на підставі ст.63 Конституції України ОСОБА_1 мав право не свідчитипродорожньо-транспортну пригоду, яка мала місце за участю його батька, тому будь-яких порушеньзаконів та підзаконних актів ним порушено не було. За результатами проведеної перевірки не отримано даних, які б підтверджували наявність підстав для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності. Таким чином, дисциплінарне провадження щодо прокурора Димитровського відділу Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області ОСОБА_1 закрито. (т.1, а.с. 90-92, т. 4 а.с. 64-67).
В матеріалах справи наявні Довідки про проходження таємної перевіркидоброчесності №2005 від 31.01.2017, №9115 від 07.08.2017, №25/2-8886 РА-18 від 01.08.2018. Відповідно до викладених висновків ОСОБА_1 пройшов таємну перевірку доброчесності.( т.1 а.с. 204-206).
Наказом Генерального прокурора №2106ц від 21.12.2019 року позивача звільнено з посади прокурора другого відділу організації процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, досудове розслідування у яких здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень та підтримання публічного обвинувачення у кримінальних провадженнях Державного бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статі 51 Закону України «Про прокуратуру» (у зв`язку з ліквідацією чи реорганізацією органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури) з 24 грудня 2019 року (т. 1, а.с. 34).
Відповідно до листка непрацездатності серії АДК №999827 від 20 грудня 2019 року, ОСОБА_1 перебував на амбулаторному лікуванні у період з 20 грудня 2019 року по 02 січня 2020 року включно. (т.1 а.с. 42)
Наказом Генерального прокурора №349 від 21.12.2019 року вирішено прокурорів Генеральної прокуратури України, які успішно пройшли атестацію, вважати повідомленими з дня оприлюднення цього наказу про пропозицію Генерального прокурора про переведення на вакантні посади в Офісі Генерального прокурора. (т.1 а.с. 45)
Відповідно до наказу Генерального прокурора №358 від 27.12.2019 року перейменовано юридичну особу «Генеральна прокуратура України» в «Офіс Генерального прокурора» без зміни ідентифікаційного коду юридичної особи в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. (т.1 а.с. 48-49)
Враховуючи встановлені обставини, спірним при вирішенні цієї справи є наявність правових підстав для прийняття Генеральним прокурором наказу №2106ц від 21 грудня 2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади в органах прокуратури, та прийняття Шостою кадровою комісією рішення №19, викладене у протоколі №6 засідання шостої кадрової комісії від 12.12.2019 року про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 .
Наведені обставини сторонами не оспорюються.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25.09.2019 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-IX (далі Закон № 113-ІХ), яким запроваджено реформування системи органів прокуратури.
За приписами пункту 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Відповідно до пункту 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
У відповідності до вимог підпункту 5 пункту 21 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX з дня набрання чинності цим Законом: особи, які на день набрання чинності цим Законом проходили спеціальну підготовку у Національній академії прокуратури України, вважаються такими, що успішно завершили спеціальну підготовку без складання іспиту. Такі особи можуть бути призначені на вакантні посади прокурорів у місцеві прокуратури залежно від результатів кваліфікаційного іспиту, який вони склали перед направленням Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів для проходження спеціальної підготовки в Національній академії прокуратури України.
За приписами наведеної норми такі особи можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом, з урахуванням вимог щодо стажу роботи в галузі права, визначених статтею 27 Закону України "Про прокуратуру".
Пунктами 10-14 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ передбачено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Предметом атестації є оцінка:1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
Атестація прокурорів включає такі етапи:
1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди;
2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Атестація може включати інші етапи, не проходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
Графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
За результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором (пункт 16 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ).
Кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які не успішно пройшли атестацію.
У відповідності до вимог пункту 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.
Пунктом 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ встановлено, що атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Наказом Генерального прокурора 03.10.2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).
Відповідно пункту 2 розділу І Порядку №221 проведення атестації прокурорів та слідчих регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних) забезпечують кадрові комісії Офісу Генерального прокурора, а прокурорів та слідчих місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) - кадрові комісії обласних прокуратур.
Порядок роботи кадрових комісій затверджено наказом Генерального прокурора від 17.10.2019р. №233 (далі - Порядок №233).
Пунктом 6 розділу І Порядку №221 передбачено, що атестація включає такі етапи:
1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Відповідно до пунктів 7 - 9 розділу І Порядку № 221 повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.
За результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень:
1) рішення про успішне проходження прокурором атестації;
2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.
Атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.
Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, позивачем подано заяву про намір пройти атестацію у встановлений строк і за визначеною формою, у зв`язку з чим його допущено до проходження атестації прокурорів.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Колегія суддів зазначає, що не заперечувалося учасниками справи фактичні обставини про успішне проходження позивачем перших двох етапів атестації та допуск до співбесіди.
Так, позивачем на запит кадрової комісії № 6 від 04.12.2019 року надіслано пояснення на електронну адресу комісії з підтверджуючими документами згідно п. 11 розділу IV Порядку № 221 (т.1 а.с. 68-73).
Як свідчить оскаржуване рішення шостої кадрової комісії від 12.12.2019 року "Про неуспішне проходження атестації прокурором», підставами для висновку про не проходження атестації позивачем наявність сумнівів у членів комісії щодо відповідності вимогам доброчесності, а саме, наявності дисциплінарного провадження № 389дп-18 за фактом вчинення ОСОБА_1 дорожньо-транспортної пригоди, під час якої відповідно до візуального огляду патрульних поліцейських, перебуваючи у стані алкогольного сп`яніння, травмував двох неповнолітніх осіб 2003 та 2005 р.н., за що жодна особа не понесла відповідальності.
Відповідно до п. 5 розділу І Порядку № 221 предметом атестації є оцінка:
1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок);
2) професійної етики та доброчесності прокурора.
При цьому, ані Порядок № 221, ані Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" не містять чіткі критерії/показники збору, дослідження та оцінки інформації, необхідних для цілей атестації.
В сукупному аналізі п. 5 та пп. 3 п. 6 розділу І Порядку № 221 можливо прийти до висновку про те, що встановлення рівня професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок) та професійної етики та доброчесності прокурора мають різні критерії.
Причому, такого критерію, як «наявність сумнівів у доброчесності прокурора» взагалі не передбачено.
Відповідно до п. 6 розділу V Порядку № 221 рішення кадрових комісій про неуспішне проходження атестації може бути оскаржене прокурором у порядку, встановленому законодавством.
Тобто, відсутність у рішенні, прийнятому за наслідками атестації, мотивів, з яких кадрова комісія дійшла висновку про неуспішне проходження атестації прокурором, слугує підставою для його судового оскарження та скасування. У свою чергу, це покладає на кадрові комісії обов`язок обґрунтувати рішення про проходження або не проходження атестації прокурором в такий спосіб, щоб рішення достатнім чином містило мотиви, на яких воно базується.
Наведене узгоджується із Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (Конвенція) та практикою Європейського Суду з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (ст. 32).
У рішенні від 10.02.2010 року у справі "Серявін та інші проти України" Європейський Суд з прав людини наголосив, що "... Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст. 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (RuizTorija v. Spain) від 9.12.1994 року). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland) від 1.07.2003 року). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі "Гірвісаарі проти Фінляндії" (Hirvisaari v. Finland) від 27.09.2001 року)."
З огляду на вищенаведене, колегія суддів вважає неприйнятними доводи апеляційної скарги щодо дискреційних повноважень кадрових комісії та відсутність повноважень суду здійснювати оцінку предмету атестації.
Суд зауважує, що в частині судового контролю за дискреційними адміністративними актами Європейським Судом з прав людини вироблено позицію, за якою за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення у справі "Дружстевнізаложнапріа та інші проти Чеської Республіки" від 31.07.2008 року, рішення у справі "Брайєн проти Об`єднаного Королівства"від 22.11.1995 року,рішення у справі "Сігма радіо телевіжнлтд проти Кіпру" від 21.07.2011 року,рішення у справі "Путтер проти Болгарії" від 02.12.2010 року).
Крім того, виходячи з практики Європейського Суду з прав людини, надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам та порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (рішення у справі "Волохи проти України" від 02.11.2006 року, рішення у справі "Malone v. UnitedKindom" від 02.08.1984 року).
За позицією Верховного Суду України, висловленою у рішенні від 27 лютого 2020 року по справі №9901/613/18, дискреція органу державної влади не може бути абсолютною. «За обставин, коли ВККС, зловживаючи дискреційними повноваженнями, не визначила кількість виставлених балів за критерії компетентності, професійної етики та доброчесності, вона й не могла мотивувати своє рішення».
Крім того, рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 12 вересня 2018 року №389дп-18 про закриття дисциплінарного провадження щодо прокурора Димитровського відділу Красноармійськоїмісцевої прокуратуриДонецької області ОСОБА_1 не було оскаржено та відповідно не скасовано.
Крім того, суд вважає за необхідне зазначити, що згідно з пунктом 9 розділу I Порядку № 221 атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.
Заяви прокурорів, які не відповідатимуть затвердженим формам вважатимуться неподаними з відповідними правовими наслідками. Тобто, будь-яка інша за формою заява не є підставою для участі у атестації та тягне за собою визнання прокурора таким, що заяву не подав, з наступним звільненням.
Таким чином, форма заяви, запропонована Генеральним прокурором у погодженому ним Порядку, містить, начебто, добровільне погодження з наступним вивільненням з посади прокурора.
Суд зазначає, що у такий спосіб законодавець поставив прокурорів та слідчих прокуратури перед вибором подати заяви встановленої форми про намір перейти до органу прокуратури або не подавати таку заяву, наслідком чого буде звільнення із займаної посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
При цьому, щоб продовжити реалізувати своє право на вибір професії, прокурор повинен погодитись з умовами та процедурами проведення атестації, визначеними Порядком, погодитись із звільненням у разі неуспішного проходження атестації, а також погодитись з тим, що будь-яка недостовірна інформацію щодо прокурора є доведеним фактом та не підлягає підтвердженню.
Проаналізувавши вказані положення, суд вважає, що через закріплені у пунктах 9 та 10 розділу І Порядку №221 положення вимагається від усіх діючих прокурорів, які мають бажання далі працювати за посадою та реалізувати свої права щодо вибору професії та місця роботи, подати встановленої форми заяву. У такий спосіб певну категорію прокурорів поставлено перед вибором або подавати заяву про намір перейти до так званого новоствореного органу прокуратури, або не подавати таку заяву, наслідком чого буде звільнення із займаної посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
В той же час, підписанням саме такої форми (змісту) заяви позивач фактично надав право кадровим комісіям на збирання стосовно нього будь-якої інформації та персональних даних, які можуть бути в подальшому розголошені та використані без законно поставленої мети.
Тобто така обов`язкова умова як подання зазначеної заяви встановленої форми свідчить про очевидне втручання суб`єкта владних повноважень у особисті права і свободи позивача.
Більш того, збиранням такої інформації можуть бути порушені права та інтереси необмеженого кола інших осіб (у тому числі, членів сім`ї позивача), які можуть породжувати цивільні спори щодо захисту особистих майнових та немайнових прав.
Крім того, суд зазначає, що відповідачем не доведено яким чином використання такої інформації вплине на перевірку компетентності та професійності позивача під час проведення атестації та його відповідності займаній посаді.
Верховний Суд неодноразово звертав увагу у своїх рішеннях на те, що порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі). Окрім того, виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.
У пункті 70 рішення Європейського суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України» Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків.
Прозорість адміністративних процедур є ефективним запобіжником державному свавіллю. Вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень.
З урахуванням викладеного суд вважає, що невиконання суб`єктом владних повноважень вимог законодавства в цій частині стосовно позивача призводить до втрати легітимності процедури проведення атестації відносно нього та, як наслідок, прийнятих за її результатами рішень.
Підсумовуючи викладене, виходячи з положень пункту 12 Порядку №233, суд акцентує увагу на тому, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.
Враховуючи зазначене, колегія суддів погоджує висновок суду першої інстанції, що оскаржуване рішення шостої кадрової комісії не містить мотивів, з яких комісія дійшла висновку про не проходження атестації прокурором ОСОБА_1 , що є підставою для скасування даного рішення і задоволення позовних вимог в цій частині.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду.
Оскільки, суд дійшов висновку, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації, підлягає визнанню протиправним та скасуванню, тому наказ про звільнення позивача на підставі такого рішення також підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Відповідно до частини першої статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
За приписами ч. 2ст. 235 Кодексу законів про працю Українипри винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
Відтак, судом першої інстанції правомірно було поновлено позивача на посаді прокурора другого відділу організації процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, досудове розслідування у яких здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень та підтримання публічного обвинувачення у кримінальних провадженнях Державного бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами Генеральної прокуратури України (Офісу генерального прокурора) або на рівнозначній посаді прокурора Офісу Генерального прокурора та в органах прокуратури, та стягнуто на його користь середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 24 грудня 2019 року по 22 липня 2020 року у розмірі 204 965 (двісті чотири тисячі дев`ятсот шістдесят п`ять) грн. 64 коп.
Стосовно доводів апеляційної скарги про неправильний розрахунок судом першої інстанції суми середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу з посиланням на табель обліку використання робочого часу, колегія суддів вважає їх неприйнятними з огляду на те, що даний документ не був поданий до суду першої інстанції, доказів неможливості його подання відповідач не надав, тому, з урахуванням вимог ч.4 ст.308 КАС України колегія суддів не приймає даний доказ, як належний та допустимий.
Стосовно доводів апеляційної скарги щодо не зазначення в резолютивній частині рішення суду першої інстанції дати поновлення позивача на посаді, колегія суддів зазначає, що в даному випадку судом була допущена описка, оскільки в мотивувальній частині рішення зазначена дата поновлення на посаді позивача «24.12.2019 року» ( т.4 арк. справи 217 зв.) Таким чином, вказаний недолік може бути усунутий у відповідності до ст.253 КАС України.
Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
Відповідно до вимог ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).
Відповідно до ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Доводи апеляційної скарги не спростовують правильності висновків суду першої інстанції і не дають підстав для висновку про помилкове застосування судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права, яке призвело б до неправильного вирішення справи.
Керуючись статтями 308, 310, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 липня 2020 р. у справі № 200/1079/20-а - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів після складення повного тексту в порядку, визначеному ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України
Повне судове рішення складено та підписано колегією суддів 3 жовтня 2022 року.
Суддя-доповідач А.В. Гайдар
Судді Е.Г. Казначеєв
І.Д. Компанієць
