ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 вересня 2022 року
м. Київ
справа №640/7728/20
провадження № К/9901/28168/21, № К/9901/30313/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Жука А. В., Шевцової Н. В.
секретаря судового засідання - Жидецької В. В.,
за участі
представника Міністерства закордонних справ України - Ферштей А. М.;
представника Кабінету Міністрів України - Шокуна О. В.;
представника Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України - Мулюн К. В.
розглянув у судовому засіданні адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства закордонних справ України, Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб - Ради національної безпеки і оборони України, Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Кабінету Міністрів України та Міністерства закордонних справ України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2021 року, ухваленого у складі колегії суддів: головуючого - Амельохіна В. В., суддів: Качура І. А., Келеберди В. І., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Сорочка Є. О., суддів: Єгорової Н. М., Коротких А. Ю.
І. Суть спору
1. У квітні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства закордонних справ України (далі також - МЗС України), Кабінету Міністрів України (далі також - КМ України), за участю третіх осіб - Ради національної безпеки і оборони України, Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, в якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність МЗС України, що полягає у невнесенні до КМ України пропозиції про скасування санкцій щодо ОСОБА_1 шляхом виключення позиції 1601 з Додатку 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі також - РНБО України) «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/208 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» відповідно до Порядку підготовки пропозицій КМ України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, затвердженого постановою КМ України від 30 листопада 2016 року № 888;
1.2. зобов`язати МЗС України внести до КМ України пропозиції про скасування санкцій щодо ОСОБА_1 шляхом виключення позиції 1601 з Додатку 1 рішення РНБО України «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/208 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» відповідно до Порядку підготовки пропозицій КМ України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, затвердженого постановою КМ України від 30 листопада 2016 року № 888;
1.3. визнати протиправною бездіяльність КМ України, що полягає у невнесенні до РНБО України пропозиції про скасування щодо ОСОБА_1 санкцій шляхом виключення позиції 1601 з Додатку 1 рішення РНБО України «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/208 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)»;
1.4. зобов`язати КМ України внести до РНБО України пропозиції про скасування щодо ОСОБА_1 санкцій шляхом виключення позиції 1601 з Додатку 1 рішення РНБО України «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/208 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
2. В обґрунтування позову зазначає, що 02 травня 2018 року РНБО України прийнято рішення, у Додатку до 1 якого під номером 1604 зазначено про безстрокове: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним йому майном; запобігання виведенню капіталів за межі України; інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим Законом.
Також 21 червня 2018 року рішенням РНБО України «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/2018 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» відносно ОСОБА_1 застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) відповідно до Закону України «Про санкції».
Позивач стверджує про відсутність підстав, передбачених статтею 3 Закону України «Про санкції», для застосування відносно нього санкцій, оскільки жодних дій, які б створювали реальні чи потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяли б терористичній діяльності та/або порушували права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводили до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод, позивач не здійснював.
Зазначає, що, намагаючись вирішити спір в досудовому порядку, позивач звертався до Президента України, Кабінету Міністрів України та Міністерства закордонних справ України з численними запитами з приводу підстав включення позивача до санкційного списку, однак станом на 13 березня 2020 року від КМ України та МЗС України як ініціаторів щодо застосування до ОСОБА_1 санкцій, інформації та доказів (документів) з приводу підстав для застосування до позивача санкцій не надано і жодних дій щодо припинення порушення прав позивача здійснено не було.
Вважаючи протиправними бездіяльність МЗС України у невнесенні до КМ України, та відповідно бездіяльність КМ України у невнесенні до РНБО України пропозицій про скасування санкцій відносно позивача шляхом виключення позиції 1601 з Додатку 1 рішення РНБО України «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/208, ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою про зобов`язання вчинити певні дії.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
2. ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , місто народження - Львів, є громадянином України та депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI-го скликання.
3. 21 червня 2018 року РНБО України прийнято рішення «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яке введене в дію відповідним Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/208 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) відповідно до Закону України «Про санкції».
4. Згідно з пунктом 1601 додатку 1 до вказаного рішення РНБО України відносно ОСОБА_1 безстроково застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) відповідно до Закону України «Про санкції», а саме: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; запобігання виведенню капіталів за межі України; інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.
5. 11 червня 2018 року ОСОБА_1 звернувся з листом до Президента України ОСОБА_4 з вимогою виключити його з санкційного списку, введеного в дію Указом Президента України від 14 травня 2018 року № 126/2018 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
У вищезазначеній заяві, позивачем зазначено, що санкції відносно нього застосовано незаконно, оскільки він ніякою терористичною діяльністю не займався. Також вказано, що Прокуратурою Автономної Республіки Крим під час досудового розслідування у кримінальному провадженні № 42016010000000046 та кримінальному провадженні № 42015000000000584, внесеного до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань 20 березня 2016 року, в рамках яких позивач був неодноразово допитаний в якості свідка, встановлено, що ОСОБА_1 дійсно був обраний депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI-го скликання, будь-якої участі у засіданнях представницьких органів на тимчасово окупованій території півострова Крим не брав.
6. Листом заступника секретаря РНБО України Литвиненка О. від 21 червня 2018 року № 355/22-01 позивача повідомлено, що його звернення скеровано до Кабінету Міністрів України. В листі висловлене прохання доручити заінтересованим органам виконавчої влади розглянути зазначене звернення та за результатами проінформувати заявника.
7. Своєю чергою, позивач звернувся до Народного депутата України ОСОБА_3 для надання допомоги у вирішенні вищевказаного питання.
8. Таким чином, Народним депутатом України ОСОБА_3 до Кабінету Міністрів України, Служби безпеки України та Ради національної безпеки та оборони України направлено депутатські звернення від 30 травня 2019 № 203, в яких Народний депутат України ОСОБА_3 просив пояснити причини включення позивача до списку осіб, щодо яких застосовуються обмежувальні заходи (санкції); підготувати пропозиції щодо скасування щодо позивача санкцій шляхом виключення позиції 1601 з Додатку 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176; подати такі пропозиції до Ради національної безпеки і оборони України; притягнути до відповідальності осіб, винних у порушенні прав громадянина України ОСОБА_1 .
9. Відповідно до листа Віце-прем`єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України Климпуш-Цинцадзе І. від 31 травня 2019 року № 11/10-1737 повідомлено, що запит Народного депутата України ОСОБА_3 , оголошений на засіданні Верховної Ради України 31 травня 2019 року щодо скасування санкцій стосовно громадянина ОСОБА_1 , доручено опрацювати Міністерству закордонних справ України.
10. Служба безпеки України листом від 14 червня 2019 року № 8/5/Д-311/30-3364 повідомила Народного депутата України ОСОБА_3 , що Службою безпеки України не вносилися пропозиції до РНБО України про застосування санкцій до ОСОБА_1 . Водночас, викладену в запиті інформацію враховано відповідними підрозділами Служби безпеки України в оперативно-службовій діяльності. За наявності підстав, буде вжито заходів реагування згідно з чинним законодавством України.
11. Згідно з листом Секретаря Ради національної безпеки і оборони України від 14 червня 2019 року № 911/14-08/2-19 повідомлено Народного депутата України ОСОБА_3 , що пропозиції стосовно застосування санкцій до вказаної у депутатському запиті фізичної особи виносилися на розгляд РНБО України Кабінетом Міністрів України відповідно до розпорядження від 18 квітня 2018 року № 258-р. З огляду на викладене, депутатський запит направлено до КМ України як ініціатора застосування санкцій. Також повідомлено, що у випадку надходження пропозицій щодо скасування санкцій від уповноважених Законом України «Про санкції» органів, зокрема Кабінету Міністрів України, вони будуть винесені на розгляд РНБО України в установленому порядку.
12. В подальшому, Народний депутат України ОСОБА_3 звернувся до КМ України та МЗС України з листом від 01 жовтня 2019 року № 14, в якому просив підготувати пропозиції щодо скасування санкцій відносно ОСОБА_1 .
13. Листом від 11 жовтня 2019 року № 610/12-091-961 МЗС України повідомило, що про результати опрацювання депутатського запиту останній інформував Кабінет Міністрів України своїм листом від 11 жовтня 2019 року № 610/13-994-218дск. Також зазначено, що з огляду на отриману від причетних центральних органів виконавчої влади та компетентних органів інформації, МЗС України не має обґрунтованих підстав для внесення пропозицій стосовно змін до діючих санкцій.
14. Народний депутат України ОСОБА_3 звернувся до КМ України з листом від 19 листопада 2019 року № 15 з вимогою доручити Міністерству закордонних справ України негайно надати розгорнуту відповідь щодо підстав застосування до ОСОБА_1 санкцій, а також підготувати пропозиції щодо скасування санкцій шляхом виключення позицій 1601 з Додатку 1 рішення РНБО України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", уведеного в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176.
15. Листом МЗС України від 26 листопада 2019 року № 610/13-212/4-1141 повідомило, що на виконання резолюцій Віце-прем`єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України від 14 червня 2019 року за №№ 19261/1/1-19 та 19237/1/1-19 щодо опрацювання депутатських запитів від 30 травня 2019 року № 202 та від № 203 відповідно, МЗС України двічі зверталося до причетних центральних органів виконавчої влади та інших заінтересований відомств України з проханням у невідкладному порядку надати наявну, максимально повну інформацію щодо фактів по суті даного питання. Зважаючи на отриману від причетних центральних органів виконавчої влади та компетентних органів інформацію, МЗС України не має відповідно до вимог чинного законодавства обґрунтованих підстав для внесення пропозицій стосовно змін до діючих санкцій.
16. В подальшому ОСОБА_1 звернувся до КМ України з листом від 18 грудня 2019 року, в якому позивач просив внести до РНБО України пропозиції про скасування щодо нього санкцій шляхом виключення позиції 1601 з Додатку 1 рішення РНБО України від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», уведеного в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176.
17. Листом МЗС України від 17 січня 2020 року № 610/19-212/4-39 повідомлено позивача, що МЗС України не має компетенції на самостійне прийняття рішення у сфері застосування, скасування чи внесення змін до санкцій. Вказано, що МЗС України вчергове звернулось до органів влади з проханням терміново надати наявну у них максимально повну інформацію, що може слугувати підставою для внесення змін, доповнень чи перегляду (зняття) санкцій, що наразі застосовуються. Такі запити було направлено до Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства розвитку економіки, торгівлі і сільського господарства України, Міністерства фінансів України, Міністерства оборони України, Міністерства у справах ветеранів тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України, Служби безпеки України, Офісу Генерального прокурора України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної служби фінансового моніторингу України та Державної міграційної служби України.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
18. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 19 лютого 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року, позовні вимоги задовольнив у повному обсязі.
19. Такі свої рішення мотивовано тим, що відповідачами не доведено, а матеріалами справи не підтверджено, що ОСОБА_1 підпадає під категорію осіб, визначених частиною третьої статті 5 Закону України «Про санкції», до яких можуть бути застосовані відповідні санкції.
IV. Касаційне оскарження
20. Представники Кабінету Міністрів України та Міністерства закордонних справ України подали касаційні скарги з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в яких, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.
Так, автори скарг наголошують на відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування частин третьої, шостої статті 5 Закону України "Про санкції", а також пунктів 3, 8 Порядку підготовки пропозицій Кабінету Міністрів України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року № 888 (далі - Порядок № 888), у подібних правовідносинах.
21. Представник КМ України стверджує, що суди внаслідок неправильного тлумачення статті 5 Закону України "Про санкції" здійснили правову оцінку законності та обґрунтованості застосованих до позивача санкцій та дійшли помилкового висновку про визнання протиправною бездіяльність відповідачів з приводу невнесення пропозицій щодо скасування санкцій відносно ОСОБА_1 .
22. Своєю чергою представник МЗС України вказав, що з огляду на позовні вимоги, предметом дослідження в ході розгляду цієї справи мали б бути питання щодо компетенції МЗС України в частині зміни/скасування санкцій відносно позивача, а також вжиття/невжиття в межах наданих повноважень дій щодо зміни/скасування санкцій відносно позивача. Натомість, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, як підставу свого висновку щодо протиправної бездіяльності МЗС України навів положення про те, що МЗС України було ініційовано внесення Кабінету Міністрів України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій відповідно до пункту 8 Порядку № 888, а пропозиція про включення позивача до санкційного списку подана саме МЗС України.
23. Верховний Суд ухвалами від 16 серпня 2021 року та від 08 вересня 2021 року відкрив та об`єднав касаційні провадження за скаргами КМ України та МЗС України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року.
24. Позивач подав відзиви на касаційні скарги, в яких, наполягаючи на безпідставності останніх, просить залишити їх без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
25. Ухвалою Верховного Суду від 17 листопада 2021 року справу призначено до касаційного розгляду в судовому засіданні на 01 грудня 2021 року о 09:40 год.
26. В подальшому розгляд справи неодноразово відкладався, а саме на 21 січня 2022 року о 09:40 год., на 16 лютого 2022 року о 09:40 год., на 23 березня 2022 року о 09:40 год., на 10 серпня 2022 року о 09:40 год. та на 14 вересня 2022 року о 09:30 год.
27. У судове засідання, призначене на 14 вересня 2022 року о 09:30 год. позивач та його представник не з`явилися, хоча належним чином були повідомлені про дату, час та місце судового засідання.
28. При цьому 13 вересня 2022 року на адресу суду надійшли клопотання від позивача та від його представника про відкладення розгляду справи на іншу дату.
29. Відповідно до частин третьої, четвертої статті 344 КАС України учасники справи повідомляються про дату, час та місце судового засідання, якщо вони подали відповідне клопотання про участь у судовому засіданні або суд визнав необхідним їх виклик для надання пояснень у справі.
Неприбуття учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце касаційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
30. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
31. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Статтею 40 Конституції України визначено, що всі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
33. Частинами першою, третьою та сьомої статті 107 Конституції України встановлено, що Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.
Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України.
Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.
34. Верховною Радою України, виходячи з положень Конституції України, Декларації про державний суверенітет України та загальновизнаних міжнародних норм і правил, прийнято Закон України «Про санкції» від 14 серпня 2014 року № 1644-VII (далі - Закон № 1644-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
35. За приписами статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції).
Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
36. Відповідно до пунктів 1, 4 та 25 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII видами санкцій, згідно із цим Законом, є, зокрема: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; обмеження торговельних операцій; запобігання виведенню капіталів за межі України.
37. Згідно з частиною першою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки та оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.
38. Частиною третьою статті 5 Закону № 1644-VII визначено, що рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
39. Відповідно до частини шостої статті 5 Закону № 1644-VII рішення про внесення змін до санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті.
40. Приписами частини сьомої статті 5 Закону № 1644-VII обумовлено, що рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.
41. Процедура підготовки пропозицій Кабінету Міністрів України щодо застосування, скасування та внесення змін до спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (далі - санкції), що вносяться Кабінетом Міністрів України на розгляд Ради національної безпеки і оборони України відповідно до Закону України "Про санкції" визначена Порядком № 888 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), пунктом 3 якого обумовлено, що підготовка та внесення Кабінетові Міністрів України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій здійснюється відповідно до законодавства, у тому числі з урахуванням вимог Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950 (Офіційний вісник України, 2007 р., № 54, ст. 2180; 2011 р., № 88, ст. 3199), державними органами, до повноважень яких належить забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері, в якій настали підстави для застосування санкцій (були вчинені дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів) (далі - ініціатор), якщо інше не передбачено цим Порядком.
42. Згідно з пунктом 8 Порядку № 888 ініціатором внесення Кабінетові Міністрів України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій на підставах, визначених у пунктах 2-4 частини першої статті 3 Закону, є МЗС. Такі пропозиції повинні відповідати вимогам, встановленим у пунктах 4 і 5 цього Порядку, з урахуванням наявного в МЗС обсягу інформації.
Підставою для ініціювання таких пропозицій є отримання МЗС офіційного документального підтвердження щодо застосування (скасування, внесення змін) санкцій до певних осіб. Таке повідомлення повинно містити офіційні відомості з відповідними документами щодо застосування санкцій (із зазначенням мети, виду та підстав застосованих санкцій, переліку осіб, щодо яких застосовано санкції) за підписом уповноваженої особи.
43. Загальні питання компетенції Кабінету Міністрів України врегульовані статтею 19 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", частина перша якої вказує, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.
44. Відносини Кабінету Міністрів України з Радою національної безпеки і оборони України, а також консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами і службами, що утворюються Президентом України врегульовано статтею 29 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", за приписами частини першої якої Рада національної безпеки і оборони України відповідно до закону координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.
Кабінет Міністрів України забезпечує виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України, введених у дію указами Президента України, що відповідають положенням Конституції України.
45. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулює Закон України «Про звернення громадян», у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
46. Положеннями частини першої статті 1 Закону України «Про звернення громадян» передбачено право громадян України на звернення до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
47. Статтею 3 Закону України «Про звернення громадян» встановлено, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Заява (клопотання) - це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
48. Відповідно до приписів пункту 11 Порядку № 888 ініціатор схвалених Кабінетом Міністрів України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій є відповідальним за супроводження відповідного рішення Кабінету Міністрів України в Апараті Ради національної безпеки і оборони України до їх розгляду Радою національної безпеки і оборони України.
VI. Позиція Верховного Суду
49. У справі, що розглядається, позивач оскаржує бездіяльність МЗС України та КМ України, пов`язану з відсутністю ініціювання перед РНБО України пропозиції стосовно скасування санкцій застосованих до позивача та, відповідно, просить зобов`язати відповідачів ініціювати питання щодо скасування застосованих санкцій.
50. З аналізу наведених правових норм висновується, що законодавцем регламентовано виключний перелік правових підстав для застосування санкцій, визначених Законом № 1644-VII.
51. Разом з цим вказаними нормами права врегульовано чіткий порядок застосування санкцій, який передбачає такі етапи: 1) подання ініціатором, яким є МЗС України, пропозиції щодо застосування таких санкцій до КМ України; 2) внесення відповідної пропозиції КМ України на розгляд РНБО України; 3) прийняття РНБО України відповідного рішення; 4) введення такого рішення РНБО України в дію Указом Президента України.
52. У доводах позовної заяви ОСОБА_1 наголошує на безпідставності застосованих до нього відповідно до Указу Президента України від 21 червня 2018 року № 176/208 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» відповідно до Порядку № 888, безстрокових санкцій (позиція 1601 у Додатку у вигляді: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним йому майном; запобігання виведенню капіталів за межі України; інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим Законом.
53. В контексті спірних правовідносин суди першої та апеляційної інстанцій звернули увагу на те, що фактично листами, які направлялися відповідачами та РНБО України у відповідь на багаточисленні звернення позивача та Народного депутата України ОСОБА_3 (зокрема листи від 21 червня 2018 року, від 31 травня 2019 року, від 14 червня 2019 року, від 11 жовтня 2019 року, від 26 листопада 2019 року, від 17 січня 2020 року), повідомлялося про відсутність у відповідного органу компетенції щодо встановлення підстав для скасування застосованих до позивача санкцій та щодо необхідності вирішення цього питання іншим органом.
54. Крім того судами зазначено, що листи МЗС України до КМ України, зокрема, від 05 серпня 2019 року № 610/13-994/169дск та від 11 жовтня 2019 року № 610/13-994-218, суперечать один одному, а саме, згідно з листом від 05 серпня 2019 року № 610/13-994/169дск МЗС України запропонувало внести відповідні зміни до рішення РНБО України від 21 червня 2018 року, введеного в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176, шляхом скасування санкцій відносно позивача, але при цьому, у листі від 11 жовтня 2019 року № 610/13-994-218 МЗС України вказує, що воно не має підстав для внесення пропозицій стосовно змін до діючих санкцій.
55. Судами встановлено, що КМ України не було надано належних і допустимих доказів відповідного реагування на вищезазначений лист МЗС України від 05 серпня 2019 року № 610/13-994/169дск щодо внесення відповідних змін до рішення РНБО України від 21 червня 2018 року, введеного в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176, шляхом скасування санкцій стосовно позивача та/або доказів щодо його відкликання листа Міністерством. Натомість, через два місяці МЗС України склало лист протилежного змісту, а саме про відсутність підстав для внесення пропозицій для внесення змін до діючих санкцій.
56. Таким чином суди дійшли висновку, що відповідачами не було вчинено належних прямо передбачених законодавством дій для вирішення питання щодо скасування застосованих до позивача санкцій та фактичного відновлення повного обсягу його конституційних прав.
57. Як свідчать приписи частини третьої статті 5 Закону № 1644-VII, рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачені пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО України та вводиться в дію Указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання Указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
58. Отже, Президент України, у межах наданих йому повноважень, вводить у дію рішення РНБО України.
59. Своєю чергою, в силу статті 26 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", КМ України забезпечує виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України, введених у дію указами Президента України, що відповідають положенням Конституції України.
60. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відповідачами не надано суду доказів щодо наявності правових підстав для застосування до громадянина України ОСОБА_1 санкцій, визначених статтею 4 Закону № 1644-VII, а відтак дійшли висновку, що обставини, які б слугували підставою для включення позивача до санкційного списку відсутні. При цьому судами зазначено про відсутність доказів, які б підтверджували факт голосування чи участі колишнім депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI-го скликання ОСОБА_1 в прийнятті рішень, після лютого 2014 року.
61. Наведене свідчить, що судами першої та апеляційної інстанцій надано оцінку обґрунтованості застосування санкцій та фактично вирішено питання законності Указу Президента України, яким введено в дію рішення РНБО України щодо застосування до позивача санкцій, оскарження яких мало б здійснюватися у спеціальному порядку, визначеному частиною четвертою статті 22 КАС України.
62. За усталеною судовою практикою Великої Палати Верховного Суду, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
63. У справі, що розглядається, за відсутності відповідного рішення Верховного Суду, яке набрало законної сили, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України про введення в дію рішення РНБО України в частині застосування санкцій до позивача, законність застосування таких санкцій не може бути предметом розгляду місцевого адміністративного суду.
64. Стосовно перевірки наявності підстав для подальшого збереження застосованих до позивача санкцій, слід звернути увагу на положення частини сьомої статті 5 Закону № 1644-VII, відповідно до якої рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.
65. Водночас мета застосування санкцій визначена у приписах частини першої статті 1 Закону № 1644-VII, за змістом якої означає захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
66. Отже, оцінка досягнення мети застосованих санкцій як підстави для їх скасування відноситься до дискреційних повноважень суб`єкта, який прийняв рішення про їх застосування.
67. За змістом статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Формами захисту, зокрема, є визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
68. Таким чином, кожна особа має право подати позов до будь-якого суб`єкта владних повноважень за єдиного обмеження, якщо це не суперечить закону, та при наявності мети, а саме забезпечення захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин.
69. До того ж, частина друга статті 46 КАС України деталізує, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.
70. Зазначене також підтверджується положеннями пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, яка передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
71. Важливо, що в силу частин третьої, четвертої статті 6 КАС України звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
72. Верховний Суд зауважує, що, визнаючи бездіяльність МЗС України та КМ України щодо невнесення пропозицій до РНБО України стосовно скасування санкцій застосованих до позивача та, відповідно, зобов`язавши відповідачів ініціювати питання щодо скасування застосованих санкцій, суди фактично не відновили порушені права позивача, оскільки остаточне рішення про скасування санкцій в силу частини сьомої статті 5 Закону № 1644-VII приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону що, насамперед, свідчить про неефективний спосіб захисту порушеного права.
73. Враховуючи приписи частини другої статті 9 КАС України, суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
74. Водночас, звернувшись до місцевого адміністративного суду, позивач обрав вищевказаний спосіб захисту порушеного права, не взявши до уваги приписи частини шостої статті 22 КАС України, в якому міститься спеціальний порядок оскарження дій та рішень суб`єктів владних повноважень.
75. Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
76. Статтею 8 Загальної декларації прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом.
77. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
78. Наука адміністративного права визначає способи захисту порушених прав (свобод, інтересів) як передбачені законом дії, що безпосередньо спрямовані на захист права (свободи, інтересу). Такі дії є завершальними актами захисту у виді матеріально-правових або юрисдикційних дій щодо усунення перешкод на шляху здійснення суб`єктами своїх прав або припинення правопорушень, відновлення становища, яке існувало до порушення. Саме застосування конкретного способу захисту порушеного чи запереченого права (свободи, інтересу) і є результатом діяльності щодо їх захисту.
79. Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційний Суд України зазначив, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
80. Праву на позов повинно відповідати певне конкретне порушене право чи охоронюваний законом інтерес.
81. Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
82. Між тим, у контексті обставин цієї справи, Верховний Суд констатує, що оскільки у випадку, що розглядається, самі по собі вказана бездіяльність МЗС України та КМ України не є юридично значимими для спірних правовідносин, належним і достатнім способом захисту порушених прав позивача внаслідок застосування до нього санкцій є саме оскарження відповідного Указу Президента України, яким введено в дію рішення РНБО України, відповідно до якого до позивача застосовано санкції.
83. Таким чином, підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 до Міністерства закордонних справ України, Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб - Ради національної безпеки і оборони України, Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, відсутні.
84. З огляду на приписи статті 242 КАС України, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.
85. Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
86. З урахуванням того, що фактичні обставини справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено повно, але неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 КАС України, Верховний Суд вважає необхідним їх судові рішення скасувати та ухвалити у справі нове рішення про відмову в позові.
Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційні скарги Кабінету Міністрів України та Міністерства закордонних справ України задовольнити.
2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року у справі № 640/7728/20 скасувати.
3. Ухвалити нове рішення у справі № 640/7728/20.
4. У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Міністерства закордонних справ України, Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб - Ради національної безпеки і оборони України, Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді А. В. Жук
Н. В. Шевцова
