ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 травня 2022 року
м. Київ
справа № 824/609/19-а
провадження № К/9901/2939/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Чернівецького міського голови
на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року (суддя Лелюк О.П.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2019 року (головуючий суддя Смілянець Е.С., судді Охрімчук І.Г., Капустинський М.М.)
у справі № 824/609/19-а
за позовом ОСОБА_1
до Чернівецького міського голови
про визнання протиправним і скасування розпорядження.
І. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до Чернівецького міського голови, в якому просила визнати протиправним і скасувати розпорядження від 07 березня 2019 року №75-р «Про зупинення дії пункту 1.9 рішення міської ради VII скликання від 05 березня 2019 року №1683 «Про розгляд звернень громадян щодо надання дозволів на складання проектів відведення земельних ділянок».
2. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2019 року, позов задоволено.
3. Не погодившись з такими судовими рішеннями, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просив скасувати судові рішення та прийняти нове про відмову у позові.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що пунктом 1.9 рішення 68 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 05 березня 2019 року №1683 «Про розгляд звернень громадян щодо надання дозволів на складання проектів відведення земельних ділянок» вирішено надати дозвіл ОСОБА_1 , яка зареєстрована за адресою АДРЕСА_1 , на складання проекту відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1000 га, у власність за рахунок земель запасу міста для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (код 02.01) за адресою АДРЕСА_2 .
5. Розпорядженням Чернівецького міського голови від 07 березня 2019 року №75-р зупинено дію вказаного вище пункту 1.9 рішення міської ради VII скликання від 05 березня 2019 року №1683 (пункт 1 розпорядження).
Також вирішено внести на повторний розгляд третього дня пленарного засідання 68 сесії Чернівецької міської ради VII скликання, яке відбудеться 15 березня 2019 року на 10:00 год, пункт 1.9 рішення міської ради VII скликання від 05 березня 2019 року №1683 «Про розгляд звернень громадян щодо надання дозволів на складання проектів відведення земельних ділянок» (пункт 2 розпорядження).
6. Згідно з витягом із протоколу пленарного засідання 68 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 15 березня 2019 року, радою 2/3 голосів від загального складу - 2 «за», «проти»- 2, «утримались» - 4, «не голосували» - 27 не підтверджено дію зупиненого пункту 1.9 рішення міської ради VII скликання від 05 березня 2019 року №1683.
7. ОСОБА_1 вважає, що розпорядження Чернівецького міського голови від 07 березня 2019 року №75-р порушує її право на отримання земельної ділянки, у зв`язку з чим і звернулася до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що при прийнятті оскаржуваного рішення від 07 березня 2019 року відповідач діяв не на підставі спеціального законодавства, яким врегульовані спірні відносини, що виникли між ОСОБА_1 та посадовою особою органу місцевого самоврядування; необґрунтовано, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття такого виду рішень як рішення про зупинення дії рішення міської ради; упереджено до позивача; без дотримання принципу рівності перед законом, не запобігаючи всім формам дискримінації; без дотримання необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване оскаржуване рішення.
9. Суди вважали, що викладені в обґрунтуванні зауважень твердження про те, що надання гр. ОСОБА_1 дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки призведе до порушення охоронюваного законом інтересу осіб, які мають переважне чи першочергове право на отримання земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд із земель комунальної власності територіальної громади м.Чернівців - є безпідставними та не ґрунтуються на нормах, які є спеціальними у спірних відносинах, що виникли з приводу реалізації громадянином свого права на безоплатне отримання земельної ділянки у власність.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Заявник на обґрунтування вимог касаційної скарги покликається на те, що судами обох інстанцій порушено визначальний принцип здійснення правосуддя - принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі і обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін.
11. На думку скаржника, суди не надали належної правової оцінки заяві позивача від 15 листопада 2017 року та рішенню Чернівецької міської ради від 16 квітня 2018 року № 1223, яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на складання проекту відведення, а також суди не дають оцінку тому факту, що звернення позивачки 5 березня 2019 року в порушення статті 123 Земельного кодексу України, Чернівецька міська рада не розглядала.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
13. Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин є виключною компетенцією сільських, селищних, міських рад, які вирішуються виключно на їх пленарних засіданнях.
14. Відповідно до пункту "в" статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
15. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» .
Частиною 1 статті 12 вказаного Закону передбачено, що міський голова є головною посадовою особою територіальної громади міста.
За приписами частини 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Частиною 4 цієї статті передбачено, що рішення сільської, селищної, міської ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.
Згідно з частиною 8 вказаної статті сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
Згідно з положеннями пунктами 8 та 9 частини 4 статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання.
Відповідно до частини 2 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" або Закону України "Про правовий режим воєнного стану". Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах.
16. Судами встановлено, що розпорядження підписано секретарем Чернівецької міської ради В.Проданом, який станом на 07 березня 2019 року виконував обов`язки Чернівецького міського голови через дострокове припинення повноважень міського голови.
17. Верховний Суд зазначає, що Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» надано повноваження міському голові (секретарю міської ради у випадку дострокового припинення повноважень міського голови) приймати розпорядження в межах своїх повноважень.
18. Водночас Суд вважає за необхідне наголосити на такому.
19. Стаття 118 Земельного кодексу України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
20. Згідно з частиною 1 вказаної статті громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
21. За приписами абзацу 1 частини 7 статті 118 Земельного кодексу України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статті 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
22. Таким чином, учасником земельних відносин та повноважним суб?єктом на прийняття відповідних рішень у сфері земельних відносин в межах міста, в тому числі затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду, є відповідна міська рада.
23. В свою чергу міський голова, в межах наданих законом повноважень, бере участь в прийнятті рішень міської ради, підписує такі рішення або ж зупиняє їх з подальшим внесенням на повторний розгляд.
24. Повноваження міського голови щодо зупинення рішення міської ради пов?язані з процедурою набрання чинності актів саме ради (як рішень суб?єкта владних повноважень у віднесених до її повноважень питаннях) і не пов`язані з реалізацією безпосередньо міським головою визначених законом владних управлінських функцій.
25. У постанові Верховного Суду від 23 червня 2020 року у справі №461/11571/15-а при розгляді подібних правовідносин зроблено такі висновки:
«…необгрунтованість чи недостатня обгрунтованість зауважень міського голови щодо рішення ради не може характеризувати його як протиправне (в розрізі критеріїв, закріплених у статті 2 КАС України) та уможливлювати його оскарження та скасування в судовому порядку, а відповідно до частини 4 статті 59 Закону №280/97-ВР може бути підставою для їх відхилення та підтвердження радою раніше прийнятого рішення.
…
Враховуючи, що міський голова не наділений повноваженнями у сфері земельних відносин, за своїм змістом зауваження щодо рішення міської ради з земельних питань не створюють для учасників таких відносин взаємних прав та обов?язків, не відповідають поняттю нормативного чи індивідуального акту і відповідно не є рішенням суб?єкта владних повноважень в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України.
Передбачена законом можливість "ветування" рішення органу місцевого самоврядування не відносить міського голову до числа учасників земельних правовідносин, не характеризує його зауваження щодо рішення міської ради як рішення у сфері регулювання земельних відносин і не може бути піддане судовому контролю на предмет його відповідності нормам земельного законодавства.
За змістом закону, в разі не підтвердження радою за наслідками повторного розгляду свого попереднього рішення зацікавлені особи вправі оскаржити відповідне рішення ради».
26. Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 19 лютого 2020 року у справі №2а-2378/11.
27. Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від вказаних позицій та вважає за можливе застосувати наведений підхід до обставин цієї справи.
Отже, розпорядження від 07 березня 2019 року №75-р «Про зупинення дії пункту 1.9 рішення міської ради VII скликання від 05 березня 2019 року №1683 «Про розгляд звернень громадян щодо надання дозволів на складання проектів відведення земельних ділянок» не може бути предметом судового контролю.
28. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За приписами частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
29. За таких обставин провадження у справі підлягає закриттю.
30. При цьому, зважаючи на правовий висновок, висловлений Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 08 квітня 2020 року у справі № 200/12936/16-а (провадження №11-883апп19), від 08 вересня 2021 року у справі №816/228/17, відповідно до якого поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» необхідно тлумачити з огляду на положення частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, Суд не роз`яснює позивачеві до юрисдикції якого суду мав би належати розгляд даної справи.
31. Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про скасування судових рішень і закриття провадження у справі.
Керуючись положеннями ст.ст. 242, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Чернівецького міського голови задовольнити частково.
Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2019 року у справі №824/609/19-а скасувати.
Провадження у справі №824/609/19-а - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб
