ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 лютого 2022 року
м. Київ
справа № 120/1109/21-а
адміністративне провадження № К/9901/24026/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 120/1109/21-а
за позовом ОСОБА_1 до Ковалівської сільської ради Немирівського району Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення,
провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 16.02.2021, постановлену у складі головуючого судді Сала П.І., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.05.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючої судді Білої Л.М., суддів Гонтарука В.М., Курка О.П.,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 19.02.2021 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення 62 сесії І скликання Ковалівської сільської ради Немирівського району Вінницької області (далі - Сільрада) від 19.10.2020 № 1556 «Про визнання рішення 59 сесії І скликання Ковалівської сільської ради від 27.08.2020 № 1409 «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою» таким, що втратило чинність».
На обґрунтування свої позовних вимог позивач посилається, зокрема на те, що рішення Сільради про скасування свого попереднього рішення є протиправним та прийняте з перевищенням своїх повноважень, без дотримання принципу належного урядування.
При цьому позивач зазначив, що підставою для подання цього позову є перевірка процедури прийняття оспорюваного рішення, а не вирішення спору щодо приватно-правових відносин.
2. Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою від 16.02.2021, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.05.2021, відмовив у відкритті провадження у цій справі.
3. 28.06.2021 ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, а також наявність передбачених абзацом 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) обставин, просить скасувати ухвалені у справі судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4. Верховний Суд ухвалою від 14.07.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Суди встановили, що 27.08.2020 на 59 сесії І скликання Сільради прийнято рішення № 1409 «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою», яким припинено право постійного користування земельною ділянкою площею 25,50 га з цільовим призначенням - для ведення сільського господарства, яка була у користуванні померлого ОСОБА_2 на підставі державного акта на право постійного користування землею від 15.05.1995. Окрім того, вказаним рішенням визнано таким, що втратив чинність державний акт на право постійного користування землею від 15.05.1995, а земельну ділянку площею 25,50 га повернуто до земель запасу Сільради.
31.08.2020 позивач звернувся до відповідача з клопотанням про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га, за кадастровим номером 0523088300:01:001:0397, розташованої в межах земель, що раніше перебували у постійному користуванні ОСОБА_2 .
Не отримавши відповідь у місячний строк, 02.10.2020 позивач уклав договір із землевпорядною організацією на розроблення проекту землеустрою, про що було повідомлено відповідача.
19.10.2020 відповідач прийняв рішення № 1556 «Про визнання рішення 59 сесії І скликання Ковалівської сільської ради від 27.08.2020 № 1409 «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою» таким, що втратило чинність». Рішення мотивоване тим, що спадкоємиця померлого ОСОБА_2 ОСОБА_3 має намір успадкувати земельну ділянку загальною площею 25,50 га, яка перебувала у користуванні останнього на підставі державного акта на право постійного користування землею від 15.05.1995.
Окрім того, 19.10.2020 відповідач прийняв рішення № 1668 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадян», яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою. Свою відмову відповідач обґрунтував тим, що місце розташування об`єкта не відповідає вимогам закону, а саме, що зазначена на графічному матеріалі земельна ділянка не є вільною, оскільки на підставі державного акта на право постійного користування землею від 15.05.1995 серії ВН № 000007 перебуває у постійному користуванні іншої особи.
02.12.2020 позивач отримав рішення державного кадастрового реєстратора відділу у Немирівському районі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області № РВ-0501908422020 про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру. Надану відмову кадастровий реєстратор пояснив тим, що відповідно до картографічних матеріалів земельна ділянка перебуває у постійному користуванні ОСОБА_2 . Окрім того, кадастровий реєстратор зауважив, що рішенням 62 сесії І скликання Сільради від 19.10.2020 № 1668 позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Вважаючи, що рішення Сільради від 19.10.2020 № 1556 «Про визнання рішення 59 сесії І скликання Ковалівської сільської ради від 27.08.2020 № 1409 «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою» таким, що втратило чинність» порушує його права та законні інтереси, не відповідає вимогам законів України, прийняте з перевищенням органом місцевого самоврядування своїх повноважень, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив із того, що cкасування у судовому порядку оспорюваного рішення безпосередньо впливає на майнові права та інтереси позивача та третьої особи ОСОБА_3 , а отже у даному випадку існує спір про право, який не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. У касаційній скарзі позивач посилається на помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо наявності спору про право, оскільки предметом його позову є рішення органу місцевого самоврядування, а підставою для звернення - порушення цим органом вимог Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування» під час прийняття оскаржуваного рішення.
При цьому касатор наголошує, що прийняття оскаржуваного рішення не призвело до набуття ні ним, ні іншими особами прав на спірну земельну ділянку, що свідчить про відсутність приватно-правових відносин.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, виходить із наступного.
9. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
10. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
11. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
12. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
13. Під час визнання предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
14. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
15. Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
16. Відповідно до пункту «б» частини першої статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
17. Згідно із частиною першою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
18. Частиною шостою статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
19. На підставі частини сьомої цієї статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
20. Конституційний Суд України в рішенні від 01.04.2010 №10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень.
21. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення 62 сесії І скликання Сільради від 19.10.2020 № 1556 «Про визнання рішення 59 сесії І скликання Ковалівської сільської ради від 27.08.2020 № 1409 «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою» таким, що втратило чинність».
22. Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що оскаржуване рішення безпосередньо впливає на майнові права та інтереси позивача і третьої особи, а отже у даному випадку існує спір про право, який не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
23. Так, у разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки, а також правомірності надання іншій особі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
24. Разом з тим, судами не враховано, що підставою для звернення ОСОБА_1 з цим позовом була його незгода з діями Сільради щодо вилучення із земель запасу спірної земельної ділянки, що стало підставою для відмови у наданні йому дозволу на розроблення проекту землеустрою та внесенні відомостей до Державного земельного кадастру, що свідчить про відсутність у нього будь-яких прав на цю земельну ділянку.
25. Внаслідок прийняття оспорюваного рішення Сільрадою у ОСОБА_3 також не виникає автоматично права на спірну земельну ділянку, а лише з`являється можливість щодо її успадкування.
26. Позивач звернувся до суду з цим позовом, оскільки оскаржуване у цій справі рішення, на його думку, є перешкодою для реалізації ним права на отримання земельної ділянки за рахунок земель комунальної власності.
27. Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів та необхідність його вирішення в порядку цивільного судочинства.
28. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
29. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
30. Зважаючи на викладене, ухвала Вінницького окружного адміністративного суду від 16.02.2021 та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.05.2021 підлягають скасуванню, а справа - передачі до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 16.02.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.05.2021 у справі № 120/1109/21-а скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.І. Рибачук
Судді: А.Ю. Бучик
С.Г. Стеценко
