Окрема думка
судді Великої Палати Верховного Суду Пророка В. В.
справа № 640/33771/20 (провадження № 11-215 заі 21)
15 вересня 2021 року
м. Київ
Велика Палата Верхового Суду розглянулав порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправними дій і бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року і постановою від 15 вересня 2021 року апеляційну скаргу залишила без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
Водночас з рішенням Великої Палати Верхового Суду не можу повністю погодитися з огляду на таке.
1. 06 грудня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Президента України із заявою про неконституційність постанови Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) від 28 жовтня 2020 року № 1038 «Про внесення змін до постанов КМУ від 23 листопада 2006 року № 1644 і від 30 серпня 2017 року № 704» (далі - Постанова № 1038), у якій просив Президента України виконати його конституційний обов`язок, визначений пунктом 15 частини першої статті 106 Конституції України, та зупинити дію Постанови № 1038 як такої, що не відповідає нормам статей 8, 17 та 22 Конституції України, з одночасним зверненням до Конституційного Суду України.
2. Листом від 22 грудня 2020 року № 22/063936-18 Офіс Президента України (Департамент з питань звернень громадян) надав ОСОБА_1 відповідь на його заяву.
3. За змістом цієї відповіді позивачу роз`яснено, що згідно з вимогами Закону України «Про Конституційний Суд України» у конституційному поданні щодо конституційності акта (його окремих положень) мають бути зазначені, зокрема, обґрунтування тверджень щодо неконституційності акта (його окремих положень). Предметом розгляду Конституційного Суду України може бути конституційне подання, наведені в якому аргументи свідчили б про невідповідність положень правового акта Конституції України, цитування окремих положень Конституції України не є обґрунтуванням неконституційності правових актів, припущення не можуть вважатися правовими аргументами на підтвердження неконституційності правових актів чи їх окремих положень. Також наголошено, що згідно із частиною четвертою статті 9 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (далі - Закон № 2011-XII) грошове забезпечення виплачується в розмірах, що встановлюються КМУ. Позивача повідомлено, що його звернення надіслано до Секретаріату КМУ для організації розгляду та відповідного реагування.
4. Звертаючись із позовом ОСОБА_1 просив суд:
1) визнати протиправними:
- дії відповідача щодо передачі до КМУ на розгляд звернення ОСОБА_1 ;
- бездіяльність Президента України щодо невчинення дій, передбачених пунктом 15 частини першої статті 106 Конституції України, стосовно звернення позивача;
2) зобов`язати Президента України вчинити дії, передбачені пунктом 15 частини першої статті 106 Конституції України, з мотивів невідповідності нормам статей З, 7, 17, 19, 22 Конституції України норм підпункту 2 пункту 2 Змін, що вносяться до постанов КМУ від 23 листопада 2006 р. № 1644 і від 30 серпня 2017 р. № 704, затверджених Постановою № 1038, а саме:
- зупинити дію Постанови № 1038;
- подати звернення до Конституційного Суду України для визначення відповідності (конституційності) зазначених норм Постанови № 1038 нормам Конституції України;
- притягнути до відповідальності посадових осіб Офісу Президента України, діями яких було порушено права позивача.
5. Велика Палата Верховного Суду розглянувши апеляційну скаргу ОСОБА_1 , зокрема, в частині його позовних вимог про визнання протиправними дії Президента України щодо передачі на розгляд до КМУ його звернення погодилася із позицією суду першої інстанції про те, що звернення ОСОБА_1 правомірно направлено Офісом Президента України за належністю на розгляд до КМУ з одночасним повідомленням про це позивача.
6. Свою позицію Велика Палата Верховного Суду обґрунтувала тим, що абзацом шостим пункту 5 частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» визначено, що КМУ у сфері національної безпеки та обороноздатності забезпечує соціальні і правові гарантії військовослужбовцям, особам, звільненим з військової служби, та членам їхніх сімей.
7. Відповідно до положень частин першої та четвертої статті 9 Закону № 2011?XII центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері праці та соціальної політики, інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції розробляють та вносять у встановленому порядку пропозиції щодо грошового забезпечення військовослужбовців.
8. Грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються КМУ, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності.
9. Порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.
10. Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого постановою КМУ від 26 листопада 2014 року № 671, Міністерство оборони України (Міноборони) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ.
11. Підпунктом 81 пункту 4 цього Положення визначено, що Міноборони відповідно до покладених на нього завдань здійснює заходи, спрямовані на реалізацію соціально-економічних і правових гарантій військовослужбовцям, членам їх сімей та працівникам Збройних Сил, особам, звільненим у запас або відставку, а також членам сімей військовослужбовців, які загинули (померли), пропали безвісти, стали інвалідами під час проходження військової служби або потрапили в полон у ході бойових дій (війни) чи під час участі в міжнародних операціях з підтримання миру і безпеки.
12. Отже, питання грошового забезпечення військовослужбовців та осіб, які прирівнюються до них, належить до повноважень саме КМУ, а не Президента України.
13. Як установив суд першої інстанції, Департамент з питань звернень громадян Офісу Президента України надав відповідь на звернення позивача, у якій, зокрема, повідомив, що це звернення надіслано до Секретаріату КМУ для організації розгляду та відповідного реагування.
14. Відповідно до частини другої статті 19 Закону України «Про звернення громадян» у разі необхідності та за наявності можливостей розгляд звернень громадян покладається на посадову особу чи підрозділ службового апарату, спеціально уповноважені здійснювати цю роботу, в межах бюджетних асигнувань.
15. Водночас, частиною третьою статті 7 зазначеного Закону передбачено, що у разі якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення.
16. Проте, відповідно до частини другої статті 6 і частини другої статті 19 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України та зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Статтею 4 Закону України «Про звернення громадян», який регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією Україниправа, зокрема, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів, встановлено, що до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких:
- порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян);
- створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод;
- незаконно покладено на громадянина які-небудь обов`язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.
18. Зі звернення ОСОБА_1 від 06 грудня 2020 року в якому він обґрунтовував та вказував на те, що Постанова № 1038звужує обсяг прав на забезпечення гідного рівня життя осіб, зокрема, військовослужбовців, а також те, що КМУ є органом державної влади, який систематично порушує Конституцію України, вбачається, що останній оскаржував дії (бездіяльність) КМУ, які на його думку, призвели до підриву довіри громадян до влади та перешкоджають поновленню порушених прав військовослужбовців щодо грошового забезпечення, які на його думку порушуються саме бездіяльністю КМУ, шляхом не внесення змін до Постанови № 1038.
19. Дійсно частиною третьою статті 7 Закону України «Про звернення громадян» передбачено, що у випадку якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення.
20. Разом із цим частина четверта цієї ж статті Закону встановлює заборону направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються.
21. Таким чином, хоча грошове забезпечення військовослужбовців та осіб, які прирівнюються до них, та визначення порядку такого грошового забезпечення належить до компетенції КМУ та Міністерства оборони України, як спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, а не до повноважень Президента України, пересилання звернення ОСОБА_1 до КМУ, як органу дії (бездіяльність) якого оскаржується є протиправним та прямо суперечить вимогам Закону України «Про звернення громадян», а саме частині четвертій статті 7 Закону.
22. Крім цього вважаю хибним твердження Великої Палати Верховного Суду щодо того, що посилання скаржника в апеляційній скарзі на те, що звернення позивача до Президента України містить обґрунтування протиправності та неконституційності норм постанов КМУ, а отже, за своїм змістом це звернення є скаргою на дії (рішення) КМУ, відтак згідно із частиною четвертою статті 7 Закону України «Про звернення громадян» таке звернення забороняється направляти для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються, не відповідають установленим обставинам справи, оскільки звернення ОСОБА_1 від 06 грудня 2020 року ним самим названо заявою, узгоджується із законодавчим визначенням заяви в частині третій статті 3 вказаного Закону та містило певне прохання громадянина про сприяння в реалізації прав та інтересів.
23. Закон України «Про звернення громадян» розрізняє такі звернення громадян як пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги, вказуючи про те, що, зокрема, заява - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. тоді як скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.
24. Крім цього частина сьома статті 5 Закону України «Про звернення громадян», яка містить вимоги до звернення, зобов`язує особу у своєму зверненні викласти суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги.
25. Отже, саме зміст (суть) звернення визначає його вид (заява чи скарга), а не те, як заявник його назвав.
26. ОСОБА_1 своє звернення хоч і назвав заявою проте, як вже зазначалося, порушує в ньому питання відновлення прав військовослужбовців щодо грошового забезпечення, яке на його думку порушується бездіяльністю КМУ, шляхом не внесення змін до Постанови № 1038на підставі рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року у справі № 826/6453/18.
27. І беручи до уваги положення статті 113 Конституції України, відповідно до якої КМУ відповідальний перед Президентом України та статті 16 Закону України «Про звернення громадян», якою передбачено, що скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об`єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, звернення ОСОБА_1 не мало перенаправлятися до КМУ.
Таким чином звернення ОСОБА_1 від 06 грудня 2020 року адресоване Президенту України було неправомірно надіслане до Секретаріату КМУ Офісом Президента України, а належним рішенням Великої Палати Верховного Суду у цій справі було б скасування рішення Верховного суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року в частині відмови у задоволенні вимоги позивача про визнання протиправною дії Президента України щодо передачі до КМУ на розгляд його звернення з одночасним задоволенням такої позовної вимоги.
Суддя: В. В. Пророк
Окрема думка складена 12 листопада 2021 року.
