ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Сімоненко В. М., Пількова К.М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2021 року
у провадженні № 11-215заі21 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.
У грудні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського В. О., у якому просив:
- визнати протиправною дію Президента України Зеленського В. О., яка полягає у незаконному направленні звернення ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України;
- визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського В. О. щодо не зупинення дії постанови Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2020 року № 1038 «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2006 р. № 1644 і від 30 серпня 2017 р. № 704» (далі - Постанова № 1038) та не звернення до Конституційного Суду України;
- зобов`язати Президента України ОСОБА_2 зупинити дію Постанови № 1038 з мотивів її невідповідності підпункту 2 пункту 2 нормам статей 3, 7, 17, 19, 22 Конституції України;
- зобов`язати Президента України Зеленського В. О. подати звернення до Конституційного Суду України для визначення відповідності (конституційності) підпункту 2 пункту 2 Постанови № 1038 нормам статей 3, 7, 17, 19, 22 Конституції України;
- притягнути до відповідальності посадових осіб Офісу Президента України, діями яких порушено права ОСОБА_1 .
Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 квітня 2021 року у задоволенні усіх позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
Не погодившись із рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 квітня 2021 року, позивач звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою.
На обґрунтування скарги ОСОБА_1 вказав на те, що у своєму зверненні просив саме Президента України здійснити дії, які за Конституцією України може здійснити саме він, а тому направлення його звернення до Кабінету Міністрів України є неправомірним.
За наслідками розгляду цієї скарги Велика Палата Верховного Суду
15 вересня 2021 року прийняла постанову, якою залишила апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року - без змін.
Велика Палата Верховного Суду вважала, що звернення ОСОБА_1 правомірно направлено структурним підрозділом Офісу Президента України за належністю до Кабінету Міністрів України, оскільки грошове забезпечення військовослужбовців та осіб, які прирівнюються до них, та визначення порядку такого грошового забезпечення належить до компетенції Кабінету Міністрів Українита Міністерства оборони України, як спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, а не до повноважень Президента України.
Однак з такими висновками Великої Палати Верховного Суду погодитися не можна, тому висловлюємо окрему думку відповідно до статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України.
У своєму зверненні ОСОБА_1 просив визнати протиправними дію Президента України Зеленського В. О., яка полягає у незаконному направленні його звернення до Кабінету Міністрів України, та бездіяльність останнього щодо не зупинення дії Постанови № 1038 та не звернення до Конституційного Суду України. Крім того просив зобов`язати Президента України Зеленського В. О. зупинити дію Постанови № 1038 з мотивів її невідповідності нормам Конституції України та подати звернення до Конституційного Суду України для визначення відповідності її положень Конституції України, а також притягнути до відповідальності посадових осіб Офісу Президента України, діями яких порушено права позивача.
Відповідно до статті 7 Закону України «Про звернення громадян» від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР (далі - Закон України № 393/96-ВР) звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду. Забороняється відмова в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність громадянина, незнання мови звернення. Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями. Забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються.
Відповідно до статті 18 Закону України № 393/96-ВР громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пункт 15 частини першої статті 105 Конституції України передбачає, що Президент України зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 53 Закону України «Про Конституційний суд України» від 13 липня 2017 року № 2136-VIII (далі - Закон України № 2136-VIII) конституційним поданням є подане до Конституційного суду України письмове клопотання щодо визнання акта (його окремих положень) неконституційним.
Тобто, право звернення Президента України з конституційним поданням до Конституційного суду України щодо відповідності актів Кабінету Міністрів України Конституції України полягає у тому, щоб з`ясувати чи не проігноровано органом виконавчої влади закріплені у Конституції України принципи, проголошені нею права і свободи громадян, а у випадку з`ясування Конституційний судом України таких фактів здійснити відповідні заходи щодо їх усунення.
Частина перша статті 52 Закону України № 2136-VIIIвизначає, що суб'єктами права на конституційне подання є: Президент України, щонайменше сорок п`ять народних депутатів України, Верховний Суд, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховна Рада Автономної Республіки Крим.
Відповідно до частини третьої статті 53 Закону України № 2136-VIII у конституційному поданні щодо конституційності акта (його окремих положень) зазначаються акт (його конкретні положення), що належить перевірити на відповідність Конституції України, та конкретні положення Конституції України, на відповідність яким належить перевірити акт (його окремі положення), а також обґрунтування тверджень щодо неконституційності акта (його окремих положень).
Таким чином, суб`єктами права, які можуть звернутись до Конституційного Суду України з конституційним поданням є винятково ті органи державної влади (їх посадові особи), які визначені у Конституції України як суб`єкти такого права.
Крім суб`єктів права на конституційне подання, у процесі звернення до Конституційного суду України беруть участь також інші суб`єкти, які відіграють допоміжну роль та здійснюють підготовку проектів конституційних подань, .
Так, Положенням про Офіс Президента України, затвердженим Указом Президента України від 25 червня 2019 року № 436/2019, визначено, що Офіс Президента України здійснює підготовку проектів конституційних подань, звернень Президента України до Конституційного Суду України та пропозицій щодо позиції Президента України у справах, які розглядаються Конституційним Судом України.
Відповідно до Положення про Адміністрацію Президента України, затвердженим Указом Президента України від 02 квітня 2010 року № 504/2010, адміністрація Президента України здійснює підготовку проектів конституційних подань Президента України до Конституційного Суду України та пропозицій щодо позиції Президента України у справах, які розглядаються Конституційним Судом України.
Статтею четвертою Положення про Координаційний центр забезпечення взаємодії з Кабінетом Міністрів України, затвердженого Указом Президента України від 19 жовтня 2015 року № 595/2015, визначено, що координаційний центр відповідно до покладеного на нього завдання та на виконання доручень Президента України готує пропозиції щодо зупинення дії актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності їх Конституції України.
Відповідно до статті шостої Положення про Координаційний центр забезпечення взаємодії з Кабінетом Міністрів України координаційний центр у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє в установленому порядку з іншими допоміжними органами і службами, створеними Президентом України, з комітетами та Апаратом Верховної Ради України, Секретаріатом Кабінету Міністрів України, центральними та місцевими органами виконавчої влади, національними комісіями, що здійснюють державне регулювання у відповідних сферах, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, об`єднаннями громадян, іншими неприбутковими організаціями.
Відтак, саме Президент України має повноваження на звернення до Конституційного Суду України з мотивів визначення відповідності актів Кабінету Міністрів України Конституції України, а Офіс Президента України та Координаційний центр забезпечення взаємодії з Кабінетом Міністрів України здійснюють лише допоміжну функцію з підготовки такого звернення і не можуть виступати від імені Президента України та замінити його.
Законом України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому (частини перша та друга статті 21).
Відповідно до статті 20 Закону України «Про Кабінет міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794-VIIКабінет Міністрів України забезпечує соціальні і правові гарантії військовослужбовцям, особам, звільненим з військової служби, та членам їхніх сімей, визначає відповідно до закону умови оплати праці працівників бюджетних установ та підприємств державного сектору економіки, а також грошового забезпечення військовослужбовців (осіб рядового і начальницького складу), поліцейських.
Відповідно до пунктів 1 та 2 частини четвертої Положення про Міністерство оборони України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року № 67, Міністерство оборони України розробляє проекти законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, а також узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та вносить їх в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України, забезпечує їх виконання у Збройних Силах.
Параграф 122 глави 4 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Українивід 8 липня 2009 р. № 712, визначає, що секретаріат Кабінету Міністрів розглядає звернення консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, утворюваних Президентом України, у порядку, встановленому пунктами 6 і 7 параграфу 11 цього Регламенту, і надсилає зазначеним органам та службам необхідні матеріали, пов`язані з виконанням покладених на них завдань.
Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що Офіс Президента України, Координаційний центр забезпечення взаємодії з Кабінетом Міністрів України та Кабінет Міністрів України за своїми функціями є допоміжними та дорадчими органами для суб`єктів права на конституційне подання при реалізації їх конституційних прав на звернення до Конституційного Суду України з мотивів визначення відповідності актів Кабінету Міністрів України Конституції України, та щодо їх зупинення.
Як установив суд першої інстанції, ОСОБА_1 звернувся до Президента України як суб`єкта права на конституційне подання зі зверненням про невідповідність підпункту 2 пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України № 1038 нормам статей 3, 7, 17, 19, 22 Конституції України. Вважав положення Постанови № 1038 щодо скасування щорічного підвищення розміру грошового забезпечення військовослужбовців та осіб, що до них прирівнюються такими, що звужують обсяг вже набутих прав на забезпечення гідного рівня життя осіб, для яких передбачено особливий соціальний захист. У зв`язку з цим просив цю постанову зупинити.
Отже, за своїм змістом звернення ОСОБА_1 стосується реалізації суб`єктом права на конституційне подання - Президентом України своїх конституційних повноважень: з`ясування відповідності Постанови Кабінету Міністрів України Конституції України та необхідності звернення до Конституційного Суду України з мотивів невідповідності цієї постанови Конституції України. Такі повноваження властиві лише суб`єктам права на конституційне подання і виключають перевірку акта Кабінету Міністрів України на предмет необхідності ініціювання його неконституційності самим Кабінетом Міністрів України.
Разом з цим вищевказані конституційні повноваження Президента України не виключають перевірку доводів звернення особи саме Кабінетом Міністрів України, однак відповідь по суті на звернення особи щодо конституційного подання, адресоване до суб`єкта такого звернення має надаватись самим суб`єктом такого звернення.
Однак зазначене звернення позивача всупереч обов`язку діяти в межах та у спосіб, визначений законом, було направлено до Кабінету Міністрів України для розгляду по суті, тобто для надання відповіді щодо необхідності звернення до Конституційного Суду України з мотивів невідповідності Постанови № 1038 Конституції України, що порушує компетенцію Кабінету Міністрів України, оскільки останнє не наділене повноваженнями ані прояву такого права на конституційне подання, ані для надання відповіді про відсутність необхідності звернення з таким поданням до Конституційного Суду України.
Відтак, позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправними дії Президента України Зеленського В. О., яка полягає у направленні його звернення до Кабінету Міністрів України підлягають задоволенню.
Водночас вимоги ОСОБА_1 стосовно зобов`язання Президента України ОСОБА_2 зупинити дію підпункту 2 пункту 2 Постанови № 1038 з мотивів її невідповідності нормам статей 3, 7, 17, 19, 22 Конституції України, зобов`язання подати таке звернення до Конституційного Суду України та притягнути до відповідальності посадових осіб Офісу Президента України, вважаємо необґрунтованими, оскільки вищевказані повноваження відповідача є дискреційними та виключною компетенцією його як глави держави, а тому не входять до предмету судового контролю.
З огляду на викладене та на відсутність у Кабінету Міністрів України повноважень на розгляд по суті звернення ОСОБА_1 вважаємо, що позов ОСОБА_1 в частині вимог про визнання протиправною дії Президента України щодо направлення його звернення до Кабінету Міністрів України підлягав задоволенню, а рішення Верховного суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року в частині відмови у задоволенні цих вимог скасуванню. В іншій частині рішення суду підлягало залишенню без змін.
Судді В. М. Сімоненко
К. М. Пільков
