ПОСТАНОВА
Іменем України
20 лютого 2020 року
м. Київ
справа №826/20212/16
адміністративне провадження №К/9901/54534/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :
Судді-доповідача Саприкіної І. В.,
Суддів Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва (у складі головуючого судді Донця В. А, суддів: Костенка Д. А., Шрамко Ю. Т.) від 17 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Безименної Н. В., суддів: Аліменка В. О., Кучми А. Ю.) від 29 травня 2018 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Рекультивація» до Міністерства екології та природних ресурсів України про визнання протиправним та скасування наказу,
УСТАНОВИВ:
У грудні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Рекультивація» (далі - ТОВ «Рекультивація») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства екології та природних ресурсів України (далі - Мінприроди), у якому просило визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 23 листопада 2016 року № 439 «Про видачу, переоформлення, відмову у видачі та анулювання ліцензій» в частині анулювання ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами ТОВ «Рекультивізація».
Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідач не мав право включати ТОВ «Рекультивізація» до плану-графіку планових перевірок додержання ліцензіатами ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на IV квартал 2016 року, оскільки планова перевірка позивача Державною екологічною інспекцією у Київській області проводилась з 17 по 21 березня 2016 року. Крім того, позивач зазначив, що відповідачем порушено строки повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу визначені, Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), у зв`язку з чим не було допущено посадових осіб Міністерства екології та природних ресурсів України до здійснення планового заходу, що і слугувало підставою для прийняття оскаржуваного рішення.
Окружним адміністративним судом міста Києва рішенням від 17 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2018 року, позов задоволено.
Не погодившись з такими судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, у червні 2016 року Мінприроди звернулось до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2018 року і прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позову.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач зазначив, що суди попередніх інстанцій порушили норми матеріального та процесуального права і не дослідили належним чином усі обставини справи. За позицією скаржника, Мінприроди, як орган ліцензування, виконало обов`язок щодо повідомлення ліцензіата за десять днів до початку проведення перевірки визначений ч. 4 ст. 5 Закону № 877-V, а перевірка позивача відбувалась лише раз у 2016 році, тому відповідачем не було порушено заборони перевірки ліцензіатів двічі в один рік.
Ухвалою від 03 липня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив провадження у цій справі за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 19 лютого 2020 року прийняв цю справу до провадження та призначив її до розгляду.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.
Як убачається з матеріалів справи, 03 березня 2015 року Мінприроди видало ТОВ «Рекультивація» ліцензію серії АЕ № 460720 на операції у сфері поводження з небезпечними відходами (збирання, перевезення, зберігання), строк дії ліцензії з 04 березня 2013 року по 04 березня 2018 року.
31 жовтня 2016 року Мінприроди направило на адресу позивача лист від 28 жовтня 2016 року № 713716-16, яким повідомило ТОВ «Рекультивація», що відповідно до наказу Мінприроди від 20 вересня 2016 року № 345 позивача включено до плану проведення перевірки з дотримання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами. Дата проведення планового заходу контролю з 14 по 18 листопада 2016 року.
18 листопада 2016 року посадовими особами Мінприроди складено акт № 30/16, відповідно до якого позивачем комісію Мінприроди не було допущено до проведення планової перевірки ТОВ «Рекультивація» та не надано до перевірки жодної інформації.
В іншому акті Мінприроди від 18 листопада 2016 року № 30/16-1 про відмову ТОВ «Рекультивація» у допуску контролюючого органу до проведення планової перевірки зазначено, що, зв`язавшись телефоном з юристом позивача, комісію було повідомлено, що ТОВ «Рекультивація» не має наміру допускати комісію Мінприроди до проведення планової перевірки, оскільки з боку органу ліцензування було порушено строки повідомлення позивача про проведення такої перевірки, а саме: лист про проведення перевірки було отримано позивачем лише 07 листопада 2016 року.
Разом з цим, з роздруківки з операцій поштового зв`язку УДППЗ «Укрпошта» вбачається, що лист про проведення перевірки був відправлений з органу ліцензування 28 жовтня 2016 року.
31 жовтня 2016 року вказаний лист надійшов до поштового відділення 01001 Київ 1, а 03 листопада 2016 року його повернуто та перенаправлено за іншою адресою (Вишневе ЦПЗ № 11), і лише 07 листопада 2016 року зазначений лист вручено адресату (ТОВ «Рекультивація») на поштовому відділенні 03058 Київ 58.
11 листопада 2016 року ТОВ «Рекультивація» листом вих. № 11-11-1/16 повідомило Мінприроди, що лист від 28 жовтня 2016 року № 713716-16, яким повідомлялось про проведення планового заходу контролю з 14 по 18 листопада 2016 року, було отримано позивачем 07 листопада 2016 року, тобто останнього повідомлено про проведення планового заходу контролю пізніше як за десять днів до дня здійснення цього заходу, а несвоєчасне повідомлення про проведення планового заходу являється неодержанням ТОВ «Рекультивація» вказаного повідомлення, а тому відповідно до ч. 4 ст. 5 Закон № 877-V суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.
23 листопада 2016 року наказом Мінприроди № 439 за п. 8 ч. 2 ст. 16 Закону України від 02 березня 2015 року № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон № 222-VIII) анульовано ліцензію ТОВ «Рекультивація» на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами таким суб`єктам господарювання на підставі акту про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування.
Вважаючи такий наказ в частині анулювання ліцензії ТОВ «Рекультивація» протиправним та незаконним, позивач звернувся до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
Судові рішення, ухвалені за результатом розгляду цього позову, є предметом касаційного перегляду в даній справі.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов таких висновків.
При ухваленні оскаржуваних судових рішень суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що наказ Мінприроди від 23 листопада 2016 року № 439 у частині анулювання ліцензії ТОВ «Рекультивація» є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки позивача повідомлено про плановий захід менш як за десять днів до його здійснення, що є порушенням ч. 4 ст. 5 Закон № 877-V. Крім того, суди попередніх інстанцій зазначили, що такий захід проведено вдруге протягом року, що також не відповідає вимогам чинного законодавства.
Колегія суддів погоджується з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч.1 ст.1 Закону № 877-V заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
Відповідно до ч. 2 ст. 4 Закону № 877-V у разі якщо суб`єкт господарювання на відповідний плановий період включений до планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) одночасно кількох органів державного нагляду (контролю), відповідні планові заходи здійснюються органами державного нагляду (контролю) комплексно - одночасно всіма органами державного нагляду (контролю), до планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) яких включено суб`єкта господарювання.
Складання та затвердження плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органами державного нагляду (контролю) здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
План комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) затверджується для всіх органів державного нагляду (контролю) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку підприємництва, не пізніше ніж за 10 днів до початку відповідного планового періоду.
Здійснення органом державного нагляду (контролю) щодо одного суб`єкта господарювання планових заходів державного нагляду (контролю) протягом одного планового періоду заборонено, якщо в цьому плановому періоді такий суб`єкт господарювання включений до плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) іншого органу державного нагляду (контролю).
Внесення одного й того самого суб`єкта господарювання до планів державного нагляду (контролю) різних органів державного нагляду (контролю) є підставою для проведення щодо такого суб`єкта господарювання комплексного планового заходу державного нагляду (контролю).
Згідно з абз. 2 ч. 1 ст. 5 Закон № 877-V протягом одного року проведення більш як одного планового заходу державного нагляду (контролю) щодо одного суб`єкта господарювання не допускається.
Частиною 4 наведеної статті встановлено, що органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.
Суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.
Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо, зокрема, він здійснюється з порушенням вимог щодо періодичності проведення заходів державного нагляду (контролю), передбачених законом.
Згідно з ч. 1 ст. 11 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Пунктом 8 ч. 2 ст. 16 Закону № 222-VIII передбачено, що підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).
Отже, з огляду на вказані норми законодавства та враховуючи, що відповідачем не було вчасно повідомлено ліцензіата про проведення позапланової перевірки, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що невжиття контролюючим органом передбачених законом заходів щодо повідомлення ліцензіата про проведення перевірки, не може розцінюватись як недопуск суб`єктом господарювання до проведення перевірки, оскільки законодавець чітко передбачив, що відмова у проведенні перевірки передбачає або активні дії службових осіб ліцензіата по недопущенню органу ліцензування до перевірки, невиконання їх законних вимог, або ж усвідомлену умисну бездіяльність ліцензіата з метою переховування від членів комісії.
Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постановах від 23 січня 2018 року у справі № 815/5420/17 та від 17 вересня 2019 року у справі № 826/7786/18.
Крім того, законодавством встановлено заборону протягом одного року проведення більш як одного планового заходу державного нагляду (контролю) щодо одного суб`єкта господарювання.
Між тим, в матеріалах справи наявний акт перевірки, з якого вбачається що в період з 17 по 21 березня 2016 року Державною екологічною інспекцією у Київській області було здійснено планову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства у галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів, щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами ТОВ «Рекультивація».
Таким чином, у листопаді 2016 року органами державного нагляду (контролю) було здійснено повторний виїзд на адресу ТОВ «Рекультивація» з метою проведення перевірки, що є порушенням вимог абз. 2 ч. 1 ст. 5 Закону № 877-V.
На підставі викладеного, колегія суддів погоджується із судами попередніх інстанцій, що наказ Мінприроди від 23 листопада 2016 року № 439 в частині анулювання ТОВ «Рекультивізація» ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами є протиправним.
Доводи Мінприроди, що судами попередніх інстанцій під час вирішення справи було надано неправильну правову оцінку тій обставині, що відповідач не вжив передбачених законом заходів щодо повідомлення ліцензіата про проведення перевірки, не приймаються колегією суддів до уваги з огляду на їх безпідставність.
При цьому, колегією суддів враховується, що відповідачем не спростовано висновків судів попередніх інстанцій, що службові особи Мінприроди жодним із встановлених законом способів ліцензіата про проведення перевірки не повідомили та провели перевірку повторно протягом року.
Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Згідно з ст. 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).
Наприклад, у пп. 70 - 71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) Європейський суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), № 33202/96, п. 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), № 48939/99, п. 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, п. 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, п. 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74 від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), п. 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), п. 119).
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, п. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), № 36548/97, п. 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), п. 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), № 32457/05, п. 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), № 35298/04, п. 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), п. 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), п. 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), п.38).
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Відповідно до ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 349, ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І. В. Саприкіна
Судді А. А. Єзеров
С. М. Чиркін
