у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин п'ятої, шостої статті 13 Закону України "Про статус народного депутата України", частини четвертої статті 61 Регламенту Верховної Ради України та офіційного тлумачення положень пункту 6 частини другої, частини шостої статті 81, частини шостої статті 83 Конституції України, частини четвертої статті 13 Закону України "Про статус народного депутата України" (справа про перебування народного депутата України у депутатській фракції)
Конституційний Суд України у складі суддів:
Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,
Бауліна Юрія Васильовича,
Бринцева Василя Дмитровича,
Вдовіченка Сергія Леонідовича,
Головіна Анатолія Сергійовича,
Джуня В'ячеслава Васильовича,
Дідківського Анатолія Олександровича,
Домбровського Івана Петровича,
Кампа Володимира Михайловича,
Колоса Михайла Івановича,
Лилака Дмитра Дмитровича,
Маркуш Марії Андріївни,
Мачужак Ярослави Василівни,
Нікітіна Юрія Івановича,
Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,
Стецюка Петра Богдановича - доповідача,
Ткачука Павла Миколайовича,
Шишкіна Віктора Івановича,
за участю представників суб'єкта права на конституційне подання Олійника Володимира Миколайовича та Швеця Віктора Дмитровича, Представника Президента України у Конституційному Суді України Шаповала Володимира Миколайовича, Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України Селіванова Анатолія Олександровича, свідка у справі Толстенка Володимира Леонідовича
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин п'ятої, шостої статті 13 Закону України "Про статус народного депутата України" від 17 листопада 1992 року № 2790-XII в редакції Закону України від 22 березня 2001 року № 2328-III (Відомості Верховної Ради України, 2001 р., № 42, ст. 212) з наступними змінами, частини четвертої статті 61 Регламенту Верховної Ради України, прийнятого як додаток до Постанови Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України" від 16 березня 2006 року № 3547-IV (Відомості Верховної Ради України, 2006 р., №№ 23-25, ст. 202; № 42, ст. 383; № 41, ст. 365; № 43, ст. 422), та офіційного тлумачення положень пункту 6 частини другої, частини шостої статті 81, частини шостої статті 83 Конституції України, частини четвертої статті 13 Закону України "Про статус народного депутата України".
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 50 народних депутатів України.
Підставою для розгляду справи згідно зі статтями 71, 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин п'ятої, шостої статті 13 Закону України "Про статус народного депутата України", частини четвертої статті 61 Регламенту Верховної Ради України та практична необхідність у з'ясуванні та офіційній інтерпретації положень пункту 6 частини другої, частини шостої статті 81, частини шостої статті 83 Конституції України, частини четвертої статті 13 Закону України "Про статус народного депутата України".
Заслухавши суддю-доповідача Стецюка П.Б., пояснення Олійника В.М., Швеця В.Д., Шаповала В.М., Селіванова А.О., відповіді Толстенка В.Л. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України
1. Суб'єкт права на конституційне подання - 50 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають статті 83 Конституції України, положення частин п'ятої, шостої статті 13 Закону України "Про статус народного депутата України", частини четвертої статті 61 Регламенту Верховної Ради України.
У конституційному поданні стверджується, що положення частини п'ятої статті 13 Закону України "Про статус народного депутата України" (далі - Закон), яким встановлено право народного депутата України вільно вийти зі складу депутатської фракції (групи), та частини шостої цієї статті про право народного депутата України не входити до жодної зареєстрованої депутатської фракції чи депутатської групи суперечать Конституції України, згідно з якою у разі невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або його виходу із складу такої фракції передбачається дострокове припинення повноважень народного депутата України.
На думку народних депутатів України, частина четверта статті 61 Регламенту Верховної Ради України (далі - Регламент), якою встановлено право позафракційного народного депутата України, тобто виключеного зі складу депутатської фракції (частина четверта статті 59), за особистою заявою увійти до складу коаліції чи опозиції, не відповідає частині шостій статті 83 Конституції України, за якою коаліція формується депутатськими фракціями, а не народними депутатами України безпосередньо.
2. Автори клопотання також просять дати офіційне тлумачення положень пункту 6 частини другої статті 81 Конституції України з таких питань:
- як треба розуміти поняття "невходження" народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або його "виходу" зі складу такої фракції;
- що слід розуміти під вказаними поняттями, зокрема чи можна розглядати дії народних депутатів України, які всупереч рішенню фракції, до складу якої вони входять, вчинили фактичні і юридичні дії щодо індивідуального входження до складу коаліції депутатських фракцій, до якої не входить депутатська фракція, членами якої вони є і які були обрані за списком цього виборчого блоку політичних партій, як "вихід" зі складу такої депутатської фракції;
- чи може вважатися "виходом" народного депутата України зі складу депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій) припинення його членства у складі цієї депутатської фракції за рішенням вищого керівного органу політичної партії (виборчого блоку політичних партій) у разі невиконання народним депутатом України рішення політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за списками якої його було обрано, та своїх зобов'язань як кандидата у народні депутати України перед цією політичною партією (виборчим блоком політичних партій).
Суб'єкт права на конституційне подання просить дати офіційну інтерпретацію положень частини шостої статті 81 Конституції України, а саме:
- як слід розуміти речення "повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення", зокрема з якого часу у вищого керівного органу політичної партії (виборчого блоку політичних партій) виникає право на прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень народного депутата України, обраного від цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), у разі його невходження або виходу зі складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), і чи потрібне прийняття нових законів для застосування частини шостої статті 81 Конституції України;
- чи зобов'язана Центральна виборча комісія на підставі статті 101 Закону України "Про вибори народних депутатів України" у разі прийняття вищим керівним органом політичної партії (виборчого блоку політичних партій) рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України визнати повноваження наступного за черговістю кандидата в народні депутати України у виборчому списку цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) та видати йому посвідчення народного депутата України;
- чи можна вважати, що у разі прийняття рішення вищим керівним органом політичної партії (виборчого блоку політичних партій) про дострокове припинення повноважень народного депутата України його реєстрація народним депутатом України Центральною виборчою комісією є скасованою без будь-яких її додаткових рішень;
- чи має право Центральна виборча комісія перевіряти законність рішення вищого керівного органу політичної партії (виборчого блоку політичних партій) про дострокове припинення повноважень народного депутата України.
Народні депутати України звернулися з клопотанням дати офіційне тлумачення положень частини шостої статті 83 Конституції України з таких питань:
- як треба розуміти речення "за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій";
- чи відповідає положенням частини шостої статті 83 Конституції України формування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, суб'єктами якої є не депутатська фракція у Верховній Раді України, а безпосередньо народні депутати України;
- чи можуть народні депутати України, які є членами депутатської фракції, що не входить до складу коаліції, індивідуально на підставі письмової заяви входити до складу такої коаліції.
У конституційному поданні також міститься клопотання дати офіційне тлумачення положення частини четвертої статті 13 Закону стосовно таких питань:
- чи може народний депутат України, що є членом зареєстрованої депутатської фракції, яка не входить до складу коаліції депутатських фракцій і сформована в порядку, встановленому частиною шостою статті 83 Конституції України, індивідуально входити до складу цієї коаліції, залишаючись при цьому формально членом депутатської фракції, що не тільки не входить до складу цієї коаліції, але є до неї в політичній опозиції;
- чи означає це, що народний депутат України, який є членом депутатської фракції і членом коаліції депутатських фракцій, одночасно є членом двох депутатських фракцій, оскільки коаліція формується депутатськими фракціями, а Конституцією України та Регламентом не передбачено право народного депутата України не входити до жодної зареєстрованої депутатської фракції.
3. Позиції щодо порушених у конституційному поданні питань висловили Президент України, Голова Верховної Ради України, науковці Львівського національного університету імені Івана Франка, Міжнародного Соломонового університету, Національного університету "Острозька академія", Національного університету внутрішніх справ, Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого, Центру політико-правових реформ, Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича.
4. На пленарному засіданні Конституційного Суду України представники суб'єкта права на конституційне подання підтримали клопотання народних депутатів України, а представники Верховної Ради України, Президента України підтвердили позиції тих органів, які вони представляють.
5. Конституційний Суд України, вирішуючи поставлені у конституційному поданні питання, виходить з такого.
5.1. Утворення депутатських фракцій є однією з важливих характеристик структури сучасних парламентів. Об'єднання депутатів у фракції має на меті консолідацію зусиль для досягнення цілей та завдань, визначених виборчими програмами політичних партій (виборчих блоків політичних партій), та об'єктивно приводить до необхідності дотримання депутатами вимог фракційної дисципліни.
Принципи демократичної правової держави, зокрема політична та ідеологічна багатоманітність суспільного життя в Україні, обумовили конституційні засади структурування та внутрішньої організації діяльності Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в державі. В цьому процесі визначальну роль відведено депутатським фракціям, у тому числі у формуванні коаліції депутатських фракцій, її участі у процедурі призначення Прем'єр-міністра України та формування складу Кабінету Міністрів України (частини шоста, сьома, восьма статті 83 Конституції України), у можливому припиненні повноважень народного депутата України, оскільки останнє прямо залежить від перебування (входження, виходу) народного депутата України у відповідній депутатській фракції (пункт 6 частини другої, частина шоста статті 81 Конституції України) та створення обставин щодо можливого дострокового припинення повноважень парламенту Президентом України, якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не буде сформовано коаліцію депутатських фракцій (пункт 1 частини другої статті 90 Конституції України). При цьому чисельність депутатської фракції є фактором реального її впливу на процеси утворення коаліції депутатських фракцій, виборів Голови Верховної Ради України та його заступників, створення комітетів та тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України.
5.2. Суб'єкт права на конституційне подання порушує питання про офіційне тлумачення положень пункту 6 частини другої статті 81 Конституції України стосовно того, "яким чином треба розуміти поняття "невходження" народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або "виходу" народного депутата України із складу такої фракції".
Враховуючи мету та завдання утворення депутатських фракцій у парламенті, їх роль у реалізації програмних цілей політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за які голосували виборці, "невходження" народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) треба розуміти як його відмову увійти до складу депутатської фракції, яка формується з народних депутатів України, обраних від політичної партії (виборчого блоку політичних партій). Термін "вихід" народного депутата України зі складу депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій) треба розуміти як припинення народним депутатом України свого перебування у складі зареєстрованої депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за списком якої він обраний народним депутатом України. Порядок невходження, виходу народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), із складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) повинен визначатися законом (частина шоста статті 81 Конституції України).
5.3. Положеннями частини п'ятої статті 13 Закону встановлено право народного депутата України вільно вийти зі складу депутатської фракції (групи), а частини шостої цієї статті - право народного депутата України не входити до жодної зареєстрованої депутатської фракції. Ці приписи кореспондуються з положеннями частини першої статті 13 Закону, згідно з якими створення у парламенті депутатських фракцій здійснюється з метою реалізації права народних депутатів України об'єднуватися у депутатську фракцію та депутатські групи.
За Конституцією України фракційне структурування Верховної Ради України і формування коаліції депутатських фракцій є обов'язковими умовами її повноважності. Частиною шостою статті 83 Конституції України передбачено, що у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Згідно з пунктом 1 частини другої статті 90 Конституції України, якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції, Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України.
Належність народного депутата України до фракції Основний Закон України закріплює як його конституційний обов'язок, а не як право. Повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або його виходу із складу такої фракції (пункт 6 частини другої статті 81 Конституції України).
Отже, Конституція України пов'язує чинність представницького мандата народного депутата України з його входженням і перебуванням у депутатській фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за списком якої він був обраний. Таким чином, положення частин п'ятої, шостої статті 13 Закону щодо права народного депутата України вільно вийти зі складу депутатської фракції (групи) та щодо його права не входити до жодної зареєстрованої депутатської фракції не відповідають пункту 6 частини другої статті 81, частині шостій статті 83 Конституції України.
5.4. У конституційному поданні з питань щодо індивідуального входження народних депутатів України до коаліції депутатських фракцій також порушується клопотання про офіційне тлумачення положень частини четвертої статті 13 Закону. Позиція Конституційного Суду України стосовно цього визначена при обґрунтуванні неконституційності положень частин п'ятої, шостої статті 13 Закону, тлумаченні пункту 6 частини другої статті 81 Конституції України.
6. Конституційний Суд України, розглядаючи справу, дійшов висновку про наявність підстав для припинення конституційного провадження щодо окремих питань, порушених народними депутатами України.
6.1. Суб'єкт права на конституційне подання звернувся з клопотанням дати офіційне тлумачення частини шостої статті 81 Конституції України, за якою у разі невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції його повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення. Отже, порядок, підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України повинні визначатися виключно на законодавчому рівні. Конституційний Суд України неодноразово наголошував, що питання законодавчого врегулювання не належать до повноважень Конституційного Суду України. Прийняття законів, у тому числі внесення змін до вже існуючих, є виключним повноваженням Верховної Ради України (статті 75, 85 Конституції України). Це є підставою для припинення конституційного провадження у справі в цій частині згідно з пунктом 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України".
Крім того, за правовою позицією, висловленою Конституційним Судом України у Рішенні від 19 квітня 2001 року № 4-рп/2001 (справа щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання), норми Конституції України, які є нормами прямої дії (частина третя статті 8), застосовуються безпосередньо незалежно від того, чи прийнято на їх розвиток відповідні закони або інші нормативно-правові акти (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини). До законодавчого врегулювання вимог пункту 6 частини другої, частини шостої статті 81 Конституції України, згідно з якими вищий керівний орган політичної партії (виборчого блоку політичних партій) приймає рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України, питання дострокового припинення повноважень народного депутата України повинні вирішуватися виходячи з положень частини третьої статті 8 Конституції України (пряма дія конституційних норм) та відповідних положень чинного законодавства. Обов'язковими елементами для припинення повноважень народного депутата України є наявність хоча б однієї підстави, передбаченої частиною шостою статті 81 Конституції України, та рішення вищого керівного органу цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій).
Що ж стосується порядку заміщення народних депутатів України, повноваження яких були достроково припинені на підставі рішення вищого керівного органу відповідної політичної партії, то народні депутати України у своєму клопотанні, по суті, просять дати їм консультацію щодо застосування Закону України "Про вибори народних депутатів України", що не належить до повноважень Конституційного Суду України (стаття 150 Конституції України, статті 13, 14 Закону України "Про Конституційний Суд України").
6.2. Народні депутати України, порушуючи питання про офіційне тлумачення приписів частини шостої статті 83 Конституції України, просять роз'яснити, як треба розуміти положення "за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій". Проте у конституційному поданні не наведено правового обґрунтування тверджень щодо практичної необхідності в офіційній інтерпретації частини шостої статті 83 Конституції України, що не відповідає статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" і є підставою для припинення конституційного провадження у справі в цій частині згідно з пунктом 2 статті 45 цього Закону.
6.3. Стосовно клопотання народних депутатів України визнати неконституційним положення частини четвертої статті 61 Регламенту слід зазначити, що за змістом статей 150, 152 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань щодо конституційності лише чинних актів органів, визначених у пункті 1 частини першої статті 150 цієї Конституції.
1 квітня 2008 року, в період розгляду цієї справи, Конституційний Суд України прийняв Рішення № 4-рп/2008 (справа про Регламент Верховної Ради України), яким визнав такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною), Постанову Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України" від 16 березня 2006 року № 3547-IV.
Таким чином, об'єктивно виникли обставини, які вказують на непідвідомчість Конституційному Суду України питання щодо визнання неконституційною частини четвертої статті 61 Регламенту. Оскільки Регламент утратив чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про його неконституційність (частина друга статті 152 Конституції України), конституційне провадження в цій частині підлягає припиненню на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні.
Виходячи з викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152 Конституції України, статтями 13, 14, 45, 51, 61, 63, 65, 71, 73, 93, 95 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України
1. Положення пункту 6 частини другої статті 81 Конституції України в аспекті порушених у конституційному поданні питань слід розуміти так:
- "невходження" народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) - це у встановленому законом порядку відмова народного депутата України увійти до складу депутатської фракції, яка формується з народних депутатів України, обраних від політичної партії (виборчого блоку політичних партій);
- "вихід" народного депутата України зі складу депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій) - це у встановленому законом порядку припинення народним депутатом України свого перебування у складі зареєстрованої депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за списком якої він був обраний народним депутатом України.
2. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частин п'ятої, шостої статті 13 Закону України "Про статус народного депутата України" щодо права народного депутата України вільно виходити зі складу депутатської фракції (групи), а також не входити до жодної зареєстрованої депутатської фракції.
3. Положення частини четвертої статті 13 Закону України "Про статус народного депутата України" щодо права народного депутата України бути членом лише однієї фракції слід розуміти так, що народний депутат України зобов'язаний перебувати у депутатській фракції тієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за списком якої він був обраний народним депутатом України.
4. Припинити конституційне провадження у справі стосовно офіційного тлумачення положень:
- частини шостої статті 81 Конституції України на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні;
- частини шостої статті 83 Конституції України на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України "Про Конституційний Суд України".
5. Припинити конституційне провадження у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини четвертої статті 61 Регламенту Верховної Ради України на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні.
6. Положення Закону України "Про статус народного депутата України", визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
7. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.
