І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
Р І Ш Е Н Н ЯКОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
у справі за конституційним поданням 50 народнихдепутатів України щодо відповідності Конституції
України (конституційності) положень частин другої,
третьої, четвертої статті 219 Регламенту Верховної
Ради України (справа про Регламент Верховної
Ради України)
м. Київ Справа N 1-8/2008
1 квітня 2008 року
N 4-рп/2008
Конституційний Суд України у складі суддів:
Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого, Бринцева Василя Дмитровича, Головіна Анатолія Сергійовича, Джуня В'ячеслава Васильовича, Дідківського Анатолія Олександровича - доповідача, Домбровського Івана Петровича, Кампа Володимира Михайловича, Колоса Михайла Івановича, Лилака Дмитра Дмитровича, Маркуш Марії Андріївни, Мачужак Ярослави Василівни, Овчаренка В'ячеслава Андрійовича, Станік Сюзанни Романівни, Стецюка Петра Богдановича, Ткачука Павла Миколайовича, Шишкіна Віктора Івановича,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним
поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності
Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) положень
частин другої, третьої, четвертої статті 219 Регламенту Верховної
Ради України ( 3547-15 ), прийнятого як додаток до Постанови
Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України" від
16 березня 2006 року N 3547-IV ( 3547-15 ) (Відомості Верховної
Ради України, 2006 р., NN 23-25, ст. 202).
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40
Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР )
стало конституційне подання 50 народних депутатів України.
Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) є наявність
спору щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР )
(конституційності) положень частин другої, третьої, четвертої
статті 219 Регламенту Верховної Ради України ( 3547-15 ),
прийнятого як додаток до Постанови Верховної Ради України "Про
Регламент Верховної Ради України" ( 3547-15 ).
Заслухавши суддю-доповідача Дідківського А.О. та дослідивши
матеріали справи, Конституційний Суд України
у с т а н о в и в:
1. Суб'єкт права на конституційне подання - 50 народних
депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з
клопотанням розглянути питання щодо відповідності Конституції
України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) положень частин другої,
третьої, четвертої статті 219 Регламенту Верховної Ради України
( 3547-15 ) (далі - Регламент), прийнятого як додаток до Постанови
Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України" від
16 березня 2006 року N 3547-IV ( 3547-15 ).
Як зазначають народні депутати України, частиною другою
статті 219 Регламенту ( 3547-15 ) визначено, що депутатський запит
може бути внесений, якщо попередньо народним депутатом України
направлялось депутатське звернення з цього ж питання, на яке у
встановлений законом строк не надано відповіді або ж зміст такої
відповіді не задовольняє ініціатора звернення. За частиною третьою
статті 219 Регламенту ( 3547-15 ) обов'язковим є долучення до
депутатського запиту копії попередньо направленого депутатського
звернення та копії відповіді на нього (у разі її одержання), а за
частиною четвертою - не допускається внесення, оголошення і
направлення депутатського запиту, поданого з порушенням частини
другої цієї статті ( 3547-15 ).
Автори конституційного подання вважають, що згідно з пунктом
34 частини першої статті 85, частини першої статті 86 Конституції
України ( 254к/96-ВР ) та статті 15 Закону України "Про статус
народного депутата України" ( 2790-12 ) здійснення народним
депутатом України права на запит не пов'язують з необхідністю
попереднього направлення ним депутатського звернення з цього ж
питання, як це передбачено статтею 219 Регламенту ( 3547-15 ).
Крім того, у клопотанні наголошується, що вказані положення
статті 219 Регламенту ( 3547-15 ), який за своїм функціональним
призначенням у механізмі правового регулювання не може
встановлювати додаткових прав і обов'язків народних депутатів
України, суперечать частині четвертій статті 76 Основного Закону
України ( 254к/96-ВР ), за якою повноваження народних депутатів
України мають визначатися Конституцією ( 254к/96-ВР ) і законами
України.
На думку народних депутатів України, Верховною Радою України
всупереч положенням частини другої статті 19, частини третьої
статті 22 Конституції України ( 254к/96-ВР ) "прийнято Постанову
про Регламент ( 3547-15 ), окремі положення якого суттєво обмежили
право народних депутатів України, а відповідно, і їх виборців на
направлення депутатського запиту".
2. Свої позиції щодо питань, порушених у конституційному
поданні, висловили Президент України, Верховна Рада України,
Міністерство юстиції України, Національна юридична академія
України імені Ярослава Мудрого, Львівський національний
університет імені Івана Франка.
3. Конституційний Суд України, розглядаючи порушені в
конституційному поданні питання, виходить з такого.
За Конституцією України ( 254к/96-ВР ) повноваження народних
депутатів України визначаються Конституцією ( 254к/96-ВР ) та
законами України (частина четверта статті 76) ( 254к/96-ВР );
статус народного депутата України - виключно законами України
(пункт 21 частини першої статті 92) ( 254к/96-ВР ).
Одним із повноважень, закріплених на конституційному рівні, є
право народного депутата України на запит (стаття 86 Конституції
України) ( 254к/96-ВР ). Відповідно до частини першої зазначеної
статті ( 254к/96-ВР ) народний депутат України має право на сесії
Верховної Ради України звернутися із запитом до органів Верховної
Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших
органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а
також до керівників підприємств, установ і організацій,
розташованих на території України, незалежно від їх
підпорядкування і форм власності. Згідно з частиною другою статті
86 Конституції України ( 254к/96-ВР ) керівники органів державної
влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і
організацій зобов'язані повідомити народного депутата України про
результати розгляду його запиту.
Народний депутат України, група народних депутатів України чи
комітет Верховної Ради України у порядку, передбаченому пунктом 34
частини першої статті 85 Конституції України ( 254к/96-ВР ),
можуть ініціювати прийняття Верховною Радою України рішення про
направлення запиту до Президента України.
Названі положення Основного Закону України ( 254к/96-ВР )
конкретизовано в Законі України "Про статус народного депутата
України" ( 2790-12 ), який визначає депутатський запит як вимогу
народного депутата України, народних депутатів України чи комітету
Верховної Ради України, яка заявляється на сесії Верховної Ради
України до Президента України, до органів Верховної Ради України,
до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів
державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до
керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на
території України, незалежно від їх підпорядкування і форм
власності, дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх
компетенції (частина друга статті 15) ( 254к/96-ВР ).
Щодо змісту права народного депутата України на депутатське
звернення, то його визначення викладене в підпункті 4.1 пункту 4
мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від
5 березня 2003 року N 5-рп/2003 ( v005p710-03 ) (справа про
звернення народних депутатів України до Національного банку
України): "На відміну від запиту звернення - це викладена у
письмовій формі пропозиція народного депутата України зазначеним
вище адресатам здійснити певні дії, дати офіційне роз'яснення чи
викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції (абзац
другий частини першої статті 16 Закону України "Про статус
народного депутата України") ( 2790-12 ). За своїм змістом
депутатське звернення не має імперативного характеру і заявляється
народними депутатами України самостійно. Такі звернення можуть
бути зумовлені скаргами та заявами виборців, а також стосуватися
інших питань депутатської діяльності, які ініціюються народним
депутатом України".
Таким чином, можна дійти висновку, що гарантоване
Конституцією України ( 254к/96-ВР ) право народного депутата
України на запит та встановлене законом право на депутатське
звернення є повноваженнями, які реалізуються незалежно одне від
одного. Конституція України ( 254к/96-ВР ) не містить застережень
щодо допустимості внесення народним депутатом України запиту лише
після направлення відповідного звернення чи недопустимості
внесення запиту без депутатського звернення.
Враховуючи викладене, Конституційний Суд України вважає, що
частини друга, третя, четверта статті 219 Регламенту ( 3547-15 ),
який не є законом України, мають бути визнані такими, що не
відповідають Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є
неконституційними).
4. У процесі розгляду справи Конституційний Суд України
виявив ознаки невідповідності Конституції України ( 254к/96-ВР )
Постанови Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради
України" ( 3547-15 ) повністю.
За таких обставин Конституційний Суд України вбачає за
необхідне на підставі частин другої, третьої статті 61 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) вирішити
питання щодо її конституційності.
4.1. Державна влада в Україні здійснюється на засадах її
поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6
Конституції України) ( 254к/96-ВР ).
Поділ державної влади є структурною диференціацією трьох
рівнозначних основних функцій держави: законодавчої, виконавчої,
судової. Він відображає функціональну визначеність кожного з
державних органів, передбачає не тільки розмежування їх
повноважень, а й їх взаємодію, систему взаємних стримувань та
противаг, які мають на меті забезпечення їх співробітництва як
єдиної державної влади.
Принцип поділу державної влади набуває сенсу лише за тієї
умови, коли всі органи державної влади діють у межах єдиного
правового поля. Це означає, що органи законодавчої, виконавчої та
судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених
Конституцією України ( 254к/96-ВР ) межах і відповідно до законів
України (частина друга статті 6 Конституції України)
( 254к/96-ВР ). Органи державної влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України (частина друга
статті 19 Конституції України) ( 254к/96-ВР ).
Неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та
судової влади Конституції ( 254к/96-ВР ) та законів України
забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх
єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання
громадського миру і злагоди в державі.
4.2. Конституція України ( 254к/96-ВР ) як правовий акт з
найвищою юридичною силою, закріплюючи принцип верховенства права
(стаття 8 Конституції України) ( 254к/96-ВР ), послідовно
проводить принцип верховенства закону у системі
нормативно-правових актів.
Визначення терміна "верховенства права" викладено в абзаці
другому підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення
Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 року
N 15-рп/2004 ( v015p710-04 ): "Верховенство права - це панування
права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його
втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у
закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім
ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з
проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише
законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні
регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які
легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим
культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об'єднуються
якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка
значною мірою дістала відображення в Конституції України
( 254к/96-ВР )".
У частині першій статті 92 Основного Закону України
( 254к/96-ВР ) закріплений принцип пріоритету (верховенства)
закону в системі інших нормативно-правових актів, за допомогою
якого здійснюється правове регулювання найважливіших суспільних
відносин. Перелік питань, що мають регулюватися виключно законами
України, передбачений цією нормою, має імперативний характер, а це
означає, що всі рішення щодо них повинні прийматися у формі
закону. До них належать, зокрема, організація і порядок діяльності
Верховної Ради України, статус народних депутатів України (пункт
21) ( 254к/96-ВР ); організація і діяльність органів виконавчої
влади, основи державної служби (пункт 12) ( 254к/96-ВР );
судоустрій, судочинство, статус суддів (пункт 14) ( 254к/96-ВР ).
У такий спосіб Конституція України ( 254к/96-ВР ) встановила,
що лише Верховна Рада України у відповідному законі має право
визначати організацію і порядок діяльності органів законодавчої,
виконавчої, судової влади та статус їх посадових осіб.
Логічним є те, що й іншими нормами Конституції України
( 254к/96-ВР ) передбачено однакові правові підходи до
нормативного механізму врегулювання порядку організації і
діяльності органів державної влади, їх посадових осіб. Так, згідно
з частиною четвертою статті 76 ( 254к/96-ВР ) повноваження
народних депутатів України визначаються Конституцією
( 254к/96-ВР ) та законами України; організація і порядок
діяльності комітетів Верховної Ради України, її тимчасових
спеціальних і тимчасових слідчих комісій встановлюються законом
(частина п'ята статті 89) ( 254к/96-ВР ); здійснення
парламентського контролю у межах, визначених Конституцією
( 254к/96-ВР ) та законом (пункт 33 статті 85) ( 254к/96-ВР );
організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів
України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади
визначаються Конституцією ( 254к/96-ВР ) і законами України
(частина друга статті 120) ( 254к/96-ВР ); порядок організації і
діяльності Конституційного Суду України, процедура розгляду ним
справ визначаються законом (стаття 153) ( 254к/96-ВР ).
4.3. Відповідно до частини п'ятої статті 83 Конституції
України ( 254к/96-ВР ) порядок роботи Верховної Ради України
встановлюється Конституцією України ( 254к/96-ВР ) та Регламентом
( 3547-15 ). До повноважень Верховної Ради України належить
прийняття Регламенту ( 3547-15 ) (пункт 15 частини першої статті
85 Конституції України) ( 254к/96-ВР ).
Верховна Рада України прийняла Регламент ( 3547-15 ) як
додаток до Постанови "Про Регламент Верховної Ради України"
( 3547-15 ) від 16 березня 2006 року.
Як зазначено у статті 1 Регламенту ( 3547-15 ), він
встановлює порядок роботи Верховної Ради України, її органів та
посадових осіб, засади формування, організації діяльності та
припинення діяльності депутатських фракцій, коаліції депутатських
фракцій у Верховній Раді України, порядок підготовки і проведення
сесій Верховної Ради України, її засідань, формування державних
органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших
питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення
контрольних функцій Верховної Ради України. Регламент ( 3547-15 )
регулює і низку інших важливих питань, які стосуються статусу
народних депутатів України, відносин між парламентом та іншими
органами державної влади, надання згоди на призначення на посаду
чи звільнення з посад посадових осіб, вирішення питання про
відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів
України тощо.
Незважаючи на те, що всі зазначені питання згідно з
Конституцією України ( 254к/96-ВР ) повинні визначатися виключно
законами України (частина друга статті 6, частина друга статті 19,
частина четверта статті 76, частина п'ята статті 89, пункт 33
статті 85, пункти 12, 14, 21 частини першої статті 92, частина
друга статті 120, стаття 153 Конституції України) ( 254к/96-ВР ),
вони врегульовані Регламентом ( 3547-15 ), прийнятим як додаток до
Постанови "Про Регламент Верховної Ради України" ( 3547-15 ).
Відповідно до припису частини другої статті 8 Конституції
України ( 254к/96-ВР ) закони та інші нормативно-правові акти
приймаються на основі Конституції України ( 254к/96-ВР ) і повинні
відповідати їй.
Отже, аналізуючи положення частини п'ятої статті 83, пункту
15 частини першої статті 85 Конституції України ( 254к/96-ВР ) в
їх системному зв'язку із положеннями частини другої статті 6,
частини другої статті 19, пунктом 21 частини першої статті 92
Конституції України ( 254к/96-ВР ), Конституційний Суд України
дійшов висновку, що Регламент ( 3547-15 ), який унормовує
організацію і діяльність Верховної Ради України, має прийматися
виключно як закон України і за встановленою статтями 84, 93, 94
Конституції України ( 254к/96-ВР ) процедурою його розгляду,
ухвалення і набрання чинності.
Правову позицію щодо прийняття Регламенту ( 3547-15 ) як
закону України Конституційний Суд України висловив і у пункті 6
мотивувальної частини Рішення від 3 грудня 1998 року N 17-рп/98
( v017p710-98 ), в якому зазначив, що після набуття чинності
Конституцією України ( 254к/96-ВР ) (стаття 160 Конституції
України) ( 254к/96-ВР ) питання щодо організації і порядку
діяльності Верховної Ради України, а також статусу народних
депутатів України Верховна Рада України повинна вирішувати
виключно законами України (пункт 21 частини першої статті 92)
( 254к/96-ВР ), зокрема законом про регламент ( 3547-15 )
Верховної Ради України. З моменту прийняття Конституційним Судом
України цього рішення зміни у статтю 92 Конституції України
( 254к/96-ВР ) Верховною Радою України не вносилися.
Аналогічна правова позиція міститься і в ухвалах
Конституційного Суду України від 27 червня 2000 року N 2-уп/2000
( v002u710-00 ), від 11 травня 2007 року N 22-у/2007
( v022u710-07 ).
Виходячи з наведеного Конституційний Суд України дійшов
висновку, що Постанова Верховної Ради України "Про Регламент
Верховної Ради України" від 16 березня 2006 року N 3547-IV
( 3547-15 ) з наступними змінами і доповненнями має бути визнана
такою, що повністю не відповідає Конституції України
( 254к/96-ВР ) (є неконституційною).
На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150, 153
Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 13, 51, 61, 63, 69,
70, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України"
( 422/96-ВР ), Конституційний Суд України
в и р і ш и в:
1. Визнати такою, що не відповідає Конституції України
( 254к/96-ВР ) (є неконституційною), Постанову Верховної Ради
України "Про Регламент Верховної Ради України" від 16 березня
2006 року N 3547-IV ( 3547-15 ).
2. Постанова Верховної Ради України "Про Регламент Верховної
Ради України" ( 3547-15 ), що визнана неконституційною, втрачає
чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього
Рішення.
3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до
виконання на території України, остаточним і не може бути
оскаржене.
4. Рішення Конституційного Суду України підлягає
опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших
офіційних виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
ОКРЕМА ДУМКАсудді Конституційного Суду України
Ткачука П.М. стосовно Рішення Конституційного
Суду України у справі за конституційним
поданням 50 народних депутатів України
щодо відповідності Конституції України
( 254к/96-ВР ) (конституційності) положень
частини другої, третьої, четвертої статті 219
Регламенту Верховної Ради України ( 3547-15 )
(справа про Регламент Верховної Ради України)
На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд
України" ( 422/96-ВР ) висловлюю окрему думку стосовно зазначеного
Рішення.
1. Суб'єкт права на конституційне подання просить визнати
неконституційними положення статті 219 Регламенту Верховної Ради
України ( 3547-15 ), в яких вказується, що депутатський запит може
бути внесений, якщо попередньо народним депутатом України
направлялося депутатське звернення з цього ж питання, на яке у
встановлений законом строк не надано відповіді або ж зміст такої
відповіді не задовольняє ініціатора звернення.
На мою думку, Конституційний Суд України безпідставно відкрив
провадження у справі і здійснив її розгляд. У конституційному
поданні по суті ставиться питання про відповідність положень
статті 219 Регламенту Верховної Ради України ( 3547-15 )
(далі - Регламент) положенням Закону України "Про статус народного
депутата України" ( 2790-12 ) (далі - Закон), оскільки
повноваження народних депутатів України визначаються законом
(частина четверта статті 76, пункт 21 частини першої статті 92
Конституції України) ( 254к/96-ВР ). Саме Законом ( 2790-12 ) в
повному обсязі (статті 15 і 16) ( 2790-12 ) встановлені
повноваження народного депутата України звертатися до органів
державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств,
установ і організацій та їх керівників із депутатським запитом і
депутатським зверненням. Стаття 219 Регламенту ( 3547-15 ),
виходячи з положень статей 15 і 16 Закону ( 2790-12 ), встановила
механізм реалізації цих повноважень народного депутата України.
Посилання ж на статтю 86 Конституції України ( 254к/96-ВР ) в
конституційному поданні мають формальний характер.
Не мало братися до уваги твердження суб'єкта права на
конституційне подання, що статтею 219 Регламенту ( 3547-15 )
звужено право народного депутата України звертатися із запитом,
оскільки ідеться про повноваження посадової особи, а не про права
і свободи людини, щодо якої діє стаття 22 Конституції України
( 254к/96-ВР ).
Таким чином, у конституційному поданні немає правового
обґрунтування тверджень щодо неконституційності положень
статті 219 Регламенту ( 3547-15 ).
2. Розглядаючи справу, Конституційний Суд України не дав
історичного тлумачення положень Конституції України
( 254к/96-ВР ), а отже, не оцінив змін, які в ній відбулися. Не
враховано, що до внесення змін у Конституції України
( 254к/96-ВР ) чітко вказувалось, яким нормативно-правовим актом
мав встановлюватися порядок роботи Верховної Ради України, а
саме - законом про регламент Верховної Ради України (попередня
редакція частини п'ятої статті 82, частини третьої статті 88
Конституції України) ( 254к/96-ВР ). На таку форму
нормативно-правого акта вказував у системному зв'язку пункт 3
частини першої статті 85 Конституції України ( 254к/96-ВР ), де
зазначалось, що парламент приймає закони, та пункт 21 частини
першої статті 92 ( 254к/96-ВР ), в якому йдеться, що виключно
законами визначаються організація і порядок діяльності парламенту.
Згідно з внесеними у 2004 році до Конституції України
( 254к/96-ВР ) змінами порядок роботи Верховної Ради України має
встановлюватися вже не законом про Регламент, а Регламентом як
самостійним нормативно-правовим актом, що вказується в частинах
п'ятій, дев'ятій статті 83, частині третій статті 88
( 254к/96-ВР ). У зв'язку зі зміною форми нормативно-правого акта,
яким має регулюватися порядок роботи парламенту, відповідно було
внесено зміни до частини першої статті 85 Конституції України
( 254к/96-ВР ) про те, що Верховна Рада України має право приймати
Регламент (пункт 15) ( 254к/96-ВР ). Тобто історичне тлумачення
положень Конституції України ( 254к/96-ВР ) дає підстави вважати,
що форму нормативно-правового акта, яким має регулюватися порядок
роботи Верховної Ради України, змінено із закону на регламент.
3. Конституційний Суд України в основу Рішення поклав
положення пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України
( 254к/96-ВР ), яке, в даному випадку, тлумачити окремо від інших
положень Конституції України ( 254к/96-ВР ) не можна. Зіставивши
положення пункту 21 частини першої статті 92 з положеннями частин
п'ятої, дев'ятої статті 83, частини третьої статті 88, пункту 15
частини першої статті 85 Основного Закону України ( 254к/96-ВР ),
Конституційний Суд України принаймні міг би дійти висновку, що між
ними є колізія, що могло б бути підставою для припинення
провадження у справі чи застосування правила здолання колізії -
надання переваги конституційним нормам, прийнятим пізніше. Тобто
визнати, що попри певну суперечливість положень Конституції
України ( 254к/96-ВР ) порядок роботи Верховної Ради України має
регулюватися Регламентом ( 3547-15 ). Однак Конституційний Суд
України вдався до визначення, яким нормативно-правовим актом мав
би регулюватися порядок діяльності Верховної Ради України, що, на
мій погляд, є виключно прерогативою Конституції України
( 254к/96-ВР ).
Конституційний Суд України мав врахувати, що правова система
України характеризується багаточисельністю форм права, їх
неоднаковою регулятивною роллю і юридичною значимістю. Належне
регулювання тих чи інших відносин досягається, зокрема, шляхом
застосування необхідної форми права. Чільне місце серед правових
регулятивних засобів займають акти Верховної Ради України, що
відповідає її правовому статусу як єдиного органу законодавчої
влади в Україні. У статті 91 Конституції України ( 254к/96-ВР )
зазначено, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та
інші акти, до числа яких можуть належати заяви, декларації,
резолюції, регламент тощо.
Найвищу юридичну силу має Конституція України ( 254к/96-ВР ).
Закони та інші нормативно-правові акти повинні прийматися на її
основі та відповідати їй. Із положень Конституції України
( 254к/96-ВР ) (статті 8, 19, 22, 24 57, 58, 68, 92, частина третя
статті 106, частина третя статті 113, стаття 129, розділ XIII)
вбачається, що серед інших нормативно-правових актів закон має
вищу юридичну силу, має серед них верховенство і є основним
джерелом (формою) права в Україні. Однак, визначивши верховенство
закону серед інших нормативно-правових актів, Конституція України
( 254к/96-ВР ) не вказала критерії застосування закону при
регулюванні суспільних відносин. У теорії права щодо цього існує
усталена думка і вважається, що законом як нормативно-правовим
актом, що має найвищу за конституцією ( 254к/96-ВР ) юридичну
силу, повинні регулюватися найбільш важливі суспільні відносини,
основні питання життя держави.
Аналізуючи повноваження Верховної Ради України, можна дійти
висновку, що саме такі критерії Конституція України
( 254к/96-ВР ) поклала в основу законодавчої діяльності
парламенту. Відповідно до статті 92 Конституції України
( 254к/96-ВР ) виключно законами регулюються найбільш важливі
питання державного і суспільного життя. В інших випадках форму
правового акта парламент обирає самостійно (стаття 85)
( 254к/96-ВР ).
Що стосується Конституційного Суду України, то він не може
встановлювати, які питання державного чи суспільного життя мають
регулюватися законом, а які - іншими нормативно-правовими актами,
а також із підстав доцільності застосування тієї чи іншої форми
давати оцінку його конституційності.
4. Обґрунтовуючи Рішення, Конституційний Суд України
посилається на правові позиції, вироблені ним у попередніх
справах.
Варто зазначити, що такі посилання є недоречними, оскільки ці
правові позиції базувалися на чинних раніше положеннях Конституції
України ( 254к/96-ВР ), які, кожне окремо і в системному зв'язку з
положенням пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України
( 254к/96-ВР ), вказували на необхідність прийняття закону про
Регламент Верховної Ради України. Із втратою чинності положень
Основного Закону України ( 254к/96-ВР ), що правовою формою
регулювання порядку діяльності Верховної Ради України має бути
закон, позбулися юридичного значення і сили результати офіційного
тлумачення цих положень.
5. Суб'єкт права на конституційне подання звернувся з
проханням оцінити на конституційність положення статті 219
Регламенту ( 3547-15 ). Питання щодо неконституційності в цілому
Регламенту ( 3547-15 ) ним не ставилося і, відповідно, не
обґрунтовувалося. На мою думку, Конституційний Суд України
безпідставно ініціював розгляд питання щодо неконституційності
Регламенту ( 3547-15 ) в цілому.
Якщо в процесі розгляду справи за конституційним поданням чи
конституційним зверненням виявлено невідповідність Конституції
України ( 254к/96-ВР ) інших правових актів (їх окремих положень),
крім тих, щодо яких відкрито провадження у справі, то відповідно
до статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України"
( 422/96-ВР ) Конституційний Суд України визнає такі правові акти
(їх окремі положення) неконституційними. Однак таке право у Суду
виникає за умови, коли інші правові акти (їх окремі положення)
впливають на прийняття рішення чи надання висновку у справі. У
цьому випадку право визнати неконституційним увесь правовий акт
виникає тоді, коли є підстави визнати таким оскаржуване окреме
його положення. Як зазначалось, підстав для визнання положень
статті 219 Регламенту ( 3547-15 ) неконституційними не було. По
суті, такого висновку дійшов Суд, вказавши, що Конституція України
( 254к/96-ВР ) не містить жодних застережень щодо послідовності
направлення депутатського запиту і депутатського звернення. Що
стосується форми правового акта (регламент чи закон), то вона не
впливала на оцінку конституційності положень статті 219 Регламенту
( 3547-15 ), тому і з цих мотивів підстав для визнання
неконституційним Регламенту ( 3547-15 ) в цілому не було.
6. Визнавши неконституційним Регламент ( 3547-15 ) і
вказавши, що всі зазначені в ньому питання повинні визначатися
виключно законами України, Конституційний Суд України своїм
рішенням позбавив парламент можливості самостійно регулювати
будь-які питання своєї внутрішньої діяльності. При цьому
Конституційний Суд України не врахував і тих обставин, що
повноваження Верховної Ради України визначаються лише Конституцією
України ( 254к/96-ВР ) (частина друга статті 85) і не можуть
доповнюватися законом. Тому нормативно-правовий акт, який має
регулювати роботу парламенту, повинен містити як механізм
реалізації його конституційних повноважень, так і відрізнятися
високим ступенем деталізації щодо упорядкування відносин, які
виникають із необхідності реалізації цих повноважень. Регулювання
порядку роботи парламенту зумовлено такою правовою формою, яка
може наділяти учасників відносин суб'єктивними правами і
обов'язками та детально регламентувати їх здійснення, що
характерно для регламенту і не властиво для закону як
нормативно-правового акта, який регулює найбільш важливі питання
суспільного і державного життя.
Принаймні Конституційний Суд України міг би поставити під
сумнів окремі положення Регламенту ( 3547-15 ) на підставі того,
що зазначені в них питання мають бути врегульовані законом, а не
визнавати неконституційним Регламент ( 3547-15 ) як неприйнятну
для визначення порядку роботи парламенту форму
нормативно-правового акта.
Отже, Конституційний Суд України не мав достатньо підстав для
відкриття провадження у справі, а також визнання такими, що не
відповідають Конституції України ( 254к/96-ВР ), як положень
статті 219 Регламенту ( 3547-15 ), так і Постанови Верховної Ради
України про Регламент ( 3547-15 ).
Визнавши цим Рішенням неконституційним Регламент ( 3547-15 )
як правовий акт, що згідно з частинами п'ятою, дев'ятою статті 83,
пунктом 15 частини першої статті 85, частиною третьою статті 88
Конституції України ( 254к/96-ВР ) регулює порядок роботи
парламенту, порядок здійснення повноважень Головою Верховної Ради
України, питання діяльності коаліції депутатських фракцій,
Конституційний Суд України, по суті, поставив під сумнів
легітимність цих положень Основного Закону України ( 254к/96-ВР ),
що є неприпустимим.
Суддя Конституційного Суду України П.ТКАЧУК
ОКРЕМА ДУМКАсудді Конституційного Суду України Маркуш М.А.
стосовно Рішення Конституційного Суду України
у справі за конституційним поданням 50 народних
депутатів України щодо відповідності
Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності)
положень частин другої, третьої, четвертої статті 219
Регламенту Верховної Ради України ( 3547-15 )
(справа про Регламент Верховної Ради України)
1. На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний
Суд України" ( 422/96-ВР ) висловлюю окрему думку стосовно Рішення
Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням
50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції
України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) положень частин другої,
третьої, четвертої статті 219 Регламенту Верховної Ради України
( 3547-15 ) (справа про Регламент Верховної Ради України)
(далі - Рішення).
Суб'єкт права на конституційне подання просить визнати
неконституційними положення статті 219 Регламенту Верховної Ради
України ( 3547-15 ), що депутатський запит може бути внесений за
умови, якщо народний депутат України з цього ж питання попередньо
направляв депутатське звернення, на яке у встановлений законом
термін йому не надано відповіді або ж зміст такої відповіді не
задовольняє автора клопотання.
На мою думку, конституційне подання не містить правового
обґрунтування тверджень щодо неконституційності положень статті
219 Регламенту Верховної Ради України ( 3547-15 ) (далі -
Регламент), оскільки повноваження народного депутата України щодо
форми звернення до органів державної влади та органів місцевого
самоврядування, підприємств, установ і організацій та їх
керівників визначені Законом України "Про статус народного
депутата України" ( 2790-12 ) (далі - Закон). Конституційний Суд
України своїм тлумаченням не може визначати пріоритетність форми
звернення народного депутата України (запит чи звернення),
оскільки це є правом народного депутата України, передбаченим
статтею 86 Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 15 і 16
Закону ( 2790-12 ).
Суб'єкт права на конституційне подання звернувся з
клопотанням здійснити конституційний контроль положення статті 219
Регламенту ( 3547-15 ). Ним не піддавалась сумніву
конституційність Регламенту ( 3547-15 ). Вважаю, що Конституційний
Суд України без достатніх правових підстав ініціював розгляд
питання щодо неконституційності Регламенту ( 3547-15 ) в цілому.
Відповідно до статті 61 Закону України "Про Конституційний
Суд України" ( 422/96-ВР ) у разі, якщо в процесі розгляду справи
за конституційним поданням чи конституційним зверненням виявлено
невідповідність Конституції України ( 254к/96-ВР ) інших правових
актів (їх окремих положень), крім тих, щодо яких відкрито
провадження у справі, і які впливають на прийняття рішення чи
надання висновку у справі, Конституційний Суд України визнає такі
правові акти (їх окремі положення) неконституційними.
Таким чином, право визнати неконституційним увесь правовий
акт у Конституційному Суді України виникає тоді, коли є підстави
визнати таким оскаржуване окреме його положення за умови, що
правовий акт впливає на прийняття рішення. У висновку, який
міститься у пункті 3 мотивувальної частини Рішення, Конституційний
Суд України зазначив, що Конституція України ( 254к/96-ВР ) не має
жодних застережень щодо послідовності направлення депутатського
запиту і депутатського звернення. Право народного депутата України
на депутатський запит та звернення є повноваженнями, які
реалізуються незалежно одне від одного.
Конституційним Судом України у Рішенні закладено суперечність
між різними його положеннями.
Що стосується форми правового акта, якому Конституційний Суд
України дав оцінку на предмет конституційності, то вона не має
жодного впливу на оцінку конституційності положень статті 219
Регламенту ( 3547-15 ), а тому вважаю, що із зазначених мотивів у
Конституційного Суду України не було підстав для визнання
неконституційним Регламенту ( 3547-15 ).
2. В основу Рішення про визнання Регламенту ( 3547-15 )
неконституційним Конституційний Суд України поклав положення
пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України
( 254к/96-ВР ), не розглянувши його в системному зв'язку з
положеннями частин п'ятої, дев'ятої статті 83, частини третьої
статті 88, пункту 15 частини першої статті 85, які узгоджуються з
положеннями частини другої статті 85, статті 91 Конституції
України ( 254к/96-ВР ).
У частинах п'ятій, дев'ятій статті 83, частині третій статті
88, пункті 15 частини першої статті 85 Конституції України
( 254к/96-ВР ) ідеться про Регламент ( 3547-15 ).
Згідно з пунктом 21 частини першої статті 92 ( 254к/96-ВР )
організація і порядок діяльності Верховної Ради України
визначаються виключно законами України. Рішення не має висновку,
що Регламент ( 3547-15 ) містить виключно положення щодо
організації і порядку діяльності Верховної Ради України.
На мою думку, Регламент ( 3547-15 ) регулює різні правила, в
тому числі і внутрішні, якими визначається внутрішній порядок
(розпорядок, режим) роботи. Регламент - (фр. reglement, від лат.
regula - правило) - нормативно-процесуальний акт, що визначає
внутрішню організацію і порядок діяльності (Шляхтун П.П.
Конституційне право: Словник термінів. - К., 2005. - С. 451).
Регламент - (від фр. regle - правило) - нормативно-правовий акт,
який визначає внутрішню організацію і порядок діяльності органу
державної влади чи місцевого самоврядування. Регламент,
як правило, приймається самим органом на основі і відповідно до
Конституції ( 254к/96-ВР ) і законів України, що визначають статус
даного органу влади. Регламент не володіє силою закону, але
визнається джерелом конституційного права (Арутюнян Т.Т.,
Баглай М.В. Конституционное право: Энциклопедический словарь. -
М., 2006. - С. 393). Регламент: 1) прийнятий розпорядок ведення
зборів, засідання і т. ін.; 2) заведений розпорядок дня, режим
праці і т. ін.; 3) інструкція, зведення правил для користування
чим-небудь (Словник української мови/За ред. І.К. Білодіда та
ін. - Т. 8. - К., 1977. - С. 478).
Рішенням, яким Регламент ( 3547-15 ) визнано
неконституційним, Конституційний Суд України позбавив Верховну
Раду України можливості самостійно регулювати питання своєї
внутрішньої діяльності.
Нормативно-правовий акт, який має регулювати роботу Верховної
Ради України, повинен містити як механізм реалізації її
конституційних повноважень, так і відрізнятися високим ступенем
деталізації щодо упорядкування внутрішніх відносин, які виникають
у процесі реалізації своїх повноважень, що характерно для
регламенту і не властиво для закону як нормативно-правового акта.
Закон ( 2790-12 ) регулює найбільш важливі питання
суспільного і державного життя. Визначати, в який спосіб та в якій
формі має регулюватися порядок/режим роботи державних інститутів,
якою, в тому числі, є Верховна Рада України, - їх внутрішнє
питання, їх право.
Регулювання порядку роботи парламенту зумовлено такою
правовою формою, яка може наділяти учасників відносин
суб'єктивними правами і обов'язками та детально регламентувати їх
здійснення, що характерно для регламенту і не властиво для закону
як нормативно-правового акта вищої юридичної сили, який регулює
найважливіші суспільні відносини.
Конституційний Суд України, визнавши неконституційним
Регламент ( 3547-15 ) в цілому, незважаючи на те, що в ньому були
норми, положення яких регулювали внутрішні правила поведінки, які
стосуються діяльності Верховної Ради України, встановив норми, за
якими виключно законом повинні визначатися внутрішній порядок
(розпорядок, режим), правила роботи Верховної Ради України, та в
такий спосіб позбавив Верховну Раду України можливості самостійно
регулювати будь-які правила внутрішньої поведінки.
Згідно з статтею 91 Основного Закону України ( 254к/96-ВР )
Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти. Вона
здійснює також інші повноваження, які відповідно до Конституції
України ( 254к/96-ВР ) віднесені до її відання (частина друга
статті 85). За пунктом 15 частини першої статті 85 Конституції
України ( 254к/96-ВР ) до повноважень Верховної Ради України
належить прийняття Регламенту ( 3547-15 ). Законодавець таким
чином визначив Регламент ( 3547-15 ) як окремий, відмінний від
закону акт Верховної Ради України, який вона має право приймати в
межах своїх повноважень.
Зазначене положення узгоджується з положеннями частин п'ятої,
дев'ятої статті 83 Конституції України ( 254к/96-ВР ), відповідно
до яких формування, організація діяльності та припинення
діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України
встановлюється Конституцією України ( 254к/96-ВР ) та Регламентом
( 3547-15 ), і положеннями частини третьої статті 88 Конституції
України ( 254к/96-ВР ), за якими Голова Верховної Ради України
здійснює повноваження, передбачені цією Конституцією
( 254к/96-ВР ), у порядку, встановленому Регламентом Верховної
Ради України ( 3547-15 ).
Чинна Конституція України ( 254к/96-ВР ) закріпила
повноваження Верховної Ради України приймати Регламент, яким
врегульований внутрішній порядок роботи парламенту, порядок
здійснення повноважень Головою Верховної Ради України, питання
діяльності коаліції депутатських фракцій, які Конституційний Суд
України своїм рішенням, по суті, поставив під сумнів легітимність
цих положень Основного Закону України ( 254к/96-ВР ), що є
неприпустимим.
Даючи оцінку Регламенту ( 3547-15 ), Конституційний Суд
України в основу свого рішення поклав положення пункту 21 частини
першої статті 92 ( 254к/96-ВР ) та правові позиції Конституційного
Суду України, висловлені в його рішеннях, які ґрунтувалися на
нормах Конституції України 1996 року ( 254к/96-ВР ), знехтувавши
іншими нині чинними її положеннями. При цьому Конституційний Суд
України, аналізуючи Регламент ( 3547-15 ), не дав оцінки
положенням частин п'ятої, дев'ятої статті 83, частини третьої
статті 88, пункту 15 частини першої статті 85 чинної Конституції
України ( 254к/96-ВР ) в редакції Закону України "Про внесення
змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року N 2222-IV
( 2222-15 ) (Відомості Верховної Ради України, 2005 р., N 2,
ст. 44), а також історичного тлумачення й оцінки змін зазначених
положень Конституції України ( 254к/96-ВР ).
Чинною редакцією Основного Закону України ( 254к/96-ВР )
встановлено форму нормативно-правового акта, яким має регулюватися
порядок роботи Верховної Ради України, а саме: Регламентом -
самостійним нормативно-правовим актом Верховної Ради України,
визначеним положеннями Конституції України ( 254к/96-ВР ) (частини
п'ята, дев'ята статті 83, пункт 15 частини першої статті 85,
частина третя статті 88) ( 254к/96-ВР ), а не законом про
Регламент.
Конституційний Суд України як не може встановлювати, якою
формою нормативно-правового акта повинен регулюватися порядок
роботи Верховної Ради України, так не має права вказувати, які
питання державного чи суспільного життя мають регулюватися
законом, а які - іншими нормативно-правовими актами.
Регулювання порядку роботи Верховної Ради України Регламентом
( 3547-15 ) не суперечить пункту 21 частини першої статті 92
Конституції України ( 254к/96-ВР ). За чинною редакцією
зазначеного пункту організація і порядок діяльності Верховної Ради
України визначаються законами України, однак правове поле має
прогалину, яку законодавець може заповнити, прийнявши закон, яким
буде передбачені організація і порядок роботи Верховної Ради
України. Верховна Рада України має право прийняти закон, який
повинен регулювати організацію і порядок її діяльності, однак це
не є її обов'язком.
Визнавши Рішенням неконституційним Регламент ( 3547-15 ),
Конституційний Суд України протиставив положення пункту 21 частини
першої статті 92 Конституції України ( 254к/96-ВР ) положенням
частин п'ятої, дев'ятої статті 83, пункту 15 частини першої статті
85, частини третьої статті 88 Основного Закону України
( 254к/96-ВР ) та поставив під сумнів легітимність окремих
положень Конституції України ( 254к/96-ВР ), а саме: частин
п'ятої, дев'ятої статті 83, пункту 15 частини першої статті 85,
частини третьої статті 88 ( 254к/96-ВР ), що виходить за межі його
повноважень.
Суддя Конституційного Суду України М.МАРКУШ
