ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 1240/2540/18
адміністративне провадження № К/9901/2957/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження за наявними в матеріалах справи доказами касаційну скаргу Сєвєродонецької міської ради на постанову Першого апеляційного адміністративного суду (ухвалена в складі колегії суддів: головуючий Блохін А.А., суддів Гаврищук Т.Г., Сіваченка І.В.) від 23.12.2019 по справі №1240/2540/18 за позовом Сєвєродонецької міської ради до ОСОБА_1 про зобов`язання вчинити певні дії, -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2018 року Сєвєродонецька міська рада (далі - позивач, міська рада) звернулась до Луганського окружного адміністративного суду з позовом до ОСОБА_1 (далі - відповідач, ОСОБА_1 ), в якому позивач просив зобов`язати відповідача знести за власні кошти самочинно збудовані будівлі та споруди за адресою: АДРЕСА_1 .
Позов мотивовано тим, що позаплановою перевіркою дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті «Самовільно збудовані будівлі та споруди за адресою: АДРЕСА_1 » встановлено, що будівлі та споруди збудовані на земельній ділянці, яка не була відведена для цієї мети та за відсутності документа, що надає право на виконання будівельних робіт, а також експлуатація самовільно збудованої будівлі та споруди, а саме: нежитлової будівлі колишньої теплиці з господарськими блоками, яка реконструйована ОСОБА_1 у двоповерховий житловий будинок з котельною та горищем відбувається без реєстрації документів, що дають право на експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що є порушенням вимог частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пункту 12 Постанови КМУ від 13.04.2011 № 461 «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів».
Також міська рада послалася на те, що ОСОБА_1 не усунено в добровільному порядку порушення містобудівного законодавства, у зв`язку із чим посадовою особою Відділу видано припис б/н від 28.03.2018 про виконання вимог припису б/н від 05.01.2018, а у разі не виконання - усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності шляхом знесення самовільно збудованих будівель та споруд за адресою: АДРЕСА_1 , у строк 60 днів з моменту складання припису, а саме: до 28.05.2018.
02.07.2018 під час візуального обстеження самовільно збудованої будівлі та споруди встановлено, що вимоги пункту 2 припису б/н від 28.03.2018 щодо знесення самовільно збудованих будівель та споруд не виконано, що є порушенням вимог абзацу 4 пункту 14 Постанови Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 «Про затвердження порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 30.01.2019 позов міської ради задоволено повністю.
Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не визнано факту самочинного будівництва, що свідчить про неможливість добровільного усунення ним порушень. Фактично ОСОБА_1 вимоги приписів про усунення порушень не виконав. Водночас, рішенням суду у справі № 428/77/18, яке набуло законної сили, встановлено знаходження спірної будівлі на території навчального закладу та переобладнання нежитлової у житлову будівлю.
Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 23.12.2019 скасував рішення Луганського окружного адміністративного суду від 30.01.2019 та ухвалив нове рішення, яким відмовив у задоволенні позову Сєвєродонецької міської ради про зобов`язання знести за власні кошти самочинно збудовані будівлі та споруди за адресою: АДРЕСА_1 .
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що знесення самочинного будівництва як крайня міра можливе за умови, якщо цим будівництвом порушуються права третіх осіб, а перебудова не призведе до усунення їх порушених прав, а також у разі, якщо перебудова нерухомості відповідно до проекту або відповідно до норм і правил, визначених державними правилами та санітарними нормами неможлива, або якщо особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від такої перебудови, тобто, використані усі передбачені законодавством України заходи реагування.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У січні 2020 року міська рада звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2019, рішення Луганського окружного адміністративного суду від 30.01.2019 залишити в силі.
Позивач у доводах касаційної скарги зазначив, що судом апеляційної інстанції не враховано факт багаторазового невиконання відповідачем приписів органу державного архітектурно-будівельного контролю про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, що не заперечувалось ОСОБА_1 .
Крім того, заявник апеляційної інстанції наполягає на тому, що суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки тій обставині, що приписом від 28.03.2018 відповідача було зобов`язано виконати вимоги припису від 05.01.2018 шляхом оформлення документів, що дають право на експлуатацію закінченого будівництвом об`єкту у строк до 28.05.2018. Вказаний припис отримано відповідачем 31.03.2018, але ОСОБА_1 ані оскаржив, ані виконав цей припис. Не враховано судом також і невиконання відповідачем припису від 28.03.2018, яким передбачено зокрема і добровільне приведення об`єкту до попереднього стану, шляхом знесення самовільно збудованих будівель і споруд.
Також позивач зазначив, що судом апеляційної інстанції не враховано, що земельна ділянка, на якій розташований об`єкт будівництва, згідно з Генеральним планом м. Сєвєродонецька, затвердженого рішенням міської ради від 26.04.1994 №717, є територією навчального закладу.
На касаційну скаргу позивача надійшов відзив ОСОБА_1 , відповідно до якого відповідач заперечує проти задоволення касаційної скарги, зазначає, що право власності на нерухоме майно, розташоване за адресою: АДРЕСА_1 в набуте ним на підставі договору купівлі-продажу від 10.08.2010, яке зареєстровано в КП «Сєвєродонецьке бюро технічної інвентаризації». Відповідач, вказуючи на ці обставини у справі, наполягає на тому, що не здійснював нового будівництва, а придбав побудоване нерухоме майно. Реконструкція одного з трьох приміщень (колишньої теплиці) здійснена з метою запобігання її руйнування та не призвела до зміни технічних характеристик і розмірів будівлі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 28.01.2020 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою позивача.
Ухвалою від 23.09.2021 призначено розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними в матеріалах справи доказами.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 30.08.2002 між Фондом комунального майна Сєвєродонецької міської ради та директором приватної будівельно-комерційної фірми (далі-ПБКФ) «Владис» - ОСОБА_1 укладений договір купівлі-продажу майна - споруди теплиці з господарським блоком та окремого господарського блоку, загальною площею 323,9 кв.м, на підставі довідки характеристики від 29.08.2002 № 2269 (далі - Договір від 30.08.2002).
Рішенням виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради від 17.06.2003 № 1052 нежитловій будівлі (колишній теплиці СШ № 18), що належить ПБКФ «Владис» та розташована в 82 мікрорайоні в районі СШ № 18 за адресою вул. Курчатова, 27б присвоєно поштову адресу: АДРЕСА_1 .
Рішенням Сєвєродонецької міської ради від 11.12.2007 № 1644 ПБКФ «Владис» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки під будівлю колишньої теплиці з господарськими блоками за адресою АДРЕСА_1 . Змінено цільове призначення земельної ділянки, на якій розташовано будівля колишньої теплиці з господарськими блоками середньої школи № 18, площею 0,1055 га за адресою: АДРЕСА_1 , виключено її з земель громадського призначення та включено до земель комерційного використання. Вилучено у міського відділу освіти частину земельної ділянки площею 0,1055 га, на якій розташовано будівля колишньої теплиці з господарськими блоками середньої школи № 18 за адресою АДРЕСА_1 , після вилучення площа земельної ділянки складає 3,8821 га, та передано в довгострокову оренду, строком на 25 (двадцять п`ять) років, ПБКФ «Владис» земельну ділянку кадастровий номер: 4412900000:06:045:0035, площею 0,1055 га (1055 кв.м) за адресою АДРЕСА_1 , за рахунок земель, які знаходились в користуванні міського відділу освіти. Цільове призначення земельної ділянки - землі комерційного використання (під будівлю колишньої теплиці з господарськими блоками). Зобов`язано ПБКФ «Владис» в двотижневий термін укласти у письмовій формі договір оренди земельної ділянки та надати для організації державної реєстрації в Управління земельних ресурсів у м. Сєвєродонецьк Луганської області.
18.10.2017 Господарським судом у справі № 913/665/17 прийнято рішення, яким відмовлено у задоволені позову прокурора до Сєвєродонецької міської ради про визнання незаконним та скасування рішення Сєвєродонецької міської ради від 11.12.2007 № 1644 «Про передачу в оренду земельної ділянки ПБКФ «Владис».
Рішенням Сєвєродонецької міської ради від 22.04.2009 № 3111 скасовано рішення Сєвєродонецької міської ради від 11.12.2007 № 1644 «Про передачу в оренду земельної ділянки ПБКФ «Владис» у зв`язку з невиконанням пункту 4 вказаного рішення. Земельну ділянку зараховано до земель резервного фонду.
22.07.2010 рішенням Сєвєродонецької міської ради № 4326 скасовано рішення Сєвєродонецької міської ради від 22.04.2009 № 3111, зобов`язано ПБКФ «Владис» в двотижневий термін укласти у письмовій формі договір оренди землі, згідно проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, затвердженого рішенням сесії міської ради від 11.12.2007 № 1644 та надати його для організації державної реєстрації в Управлінні держкомзему у м. Сєвєродонецьк Луганської області.
На підставі вказаного рішення 30.07.2010 між Сєвєродонецькою міською радою та ПБКФ «Владис» укладено договір оренди землі № 041041900305, відповідно до якого в оренду передано земельну ділянку - землі комерційного використання (під споруди теплиці з господарським блоком та окремого господарського блоку), яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , загальною площею 0,1055 га, в тому числі: капітальна одноповерхова будівля - 0,0366 га, під проходами, проїздами та площадками - 0,0689 га строком на 25 (двадцять п`ять) років.
10.08.2010 між ПБКФ «Владис» та ОСОБА_1 укладено договір купівлі-продажу нежитлової будівлі, а саме: нежитлової будівлі (колишньої теплиці) з господарськими блоками, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , відчужуване нерухоме майно складалось з: А-1Н; А-2Н; а, а1, а2 - нежитлова будівля (колишня теплиця), цегляна, загальною площею 208,6 кв.м; Б, б - господарський блок, цегляний, загальною площею 33,3 кв.м; В - господарський блок, цегляний, загальною площею 31,4 кв.м; 2-6 огорожа; І - замощення.
01.09.2010 земельна ділянка, розташована за адресою: АДРЕСА_1 в передана із земель Сєвєродонецької міської ради ПБКФ «Владис» відповідно до Акту передачі-прийняття земельної ділянки в натурі.
Рішенням Сєвєродонецької міської ради № 512 від 28.04.2011 «Про припинення права користування на земельні ділянки» припинено Приватній будівельно-комерційній фірмі «Владис» право оренди на земельну ділянку площею 0,1055 га (1055 кв.м), надану під споруди теплиці з господарським блоком та окремого господарського блоку, рішеннями сесій міської ради від 11.12.2007 № 1644, від 22.04.2009 № 3111, від 22.07.2010 № 4326 за адресою: АДРЕСА_1 , зі згоди землекористувача та розірвано договір оренди землі від 30.07.2010 № 041041900305 з ПБКФ «Владис».
Рішення Сєвєродонецької міської ради від 28.04.2011 № 512 не скасовано.
У 2017 році ОСОБА_1 звернувся до Сєвєродонецької міської ради із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність під нежитлове приміщення з господарськими блоками, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 в з відповідним пакетом документів.
Рішенням Сєвєродонецької міської ради Луганської області від 06.11.2017 № 1708 відмовлено ОСОБА_1 в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки зі зміною цільового призначення під нежитлову будівлю (колишня теплиця) з господарськими блоками за адресою: АДРЕСА_1 із посиланням на вимоги статті 123 Земельного Кодексу України та статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». В рішенні також зазначено про невідповідність розміщення будівлі та території закладу освіти та генеральному плану забудови міста.
ОСОБА_1 оскаржив рішення № 1708 до Сєвєродонецького міського суду.
Рішенням Сєвєродонецького міського суду від 27.04.2018 у справі № 428/77/18 відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради Луганської області про визнання рішення від 06.11.2017 №1708 недійсним; визнання права на набуття в дострокову оренду земельної ділянки загальною площею 0,1055га, кадастровий № 4412900000:06:045:0035, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , на якій розташоване нерухоме майно, придбане на підставі договору купівлі-продажу від 10.08.2010 та яка необхідна для обслуговування зазначеного об`єкту нерухомості; зобов`язання в місячний термін зі дня набуття чинності рішенням суду змінити цільове призначення спірної земельної ділянки із «землі комерційного використання» на «землі житлової та громадської забудови» та оформити, шляхом укладання договору оренди право користування земельною ділянкою площею 0,1055 га, кадастровий №4412900000:06:045:0035.
Постановою Апеляційного суду Луганської області від 25.09.2018 рішення №428/77/18 від 27.04.2018 залишено без змін та набрало чинності.
Рішенням суду від 27.04.2018 у справі № 428/77/18 встановлено, що будівля, належна позивачу ОСОБА_1 знаходиться на території навчального закладу. Предметом спору у зазначеній цивільній справі є правомірність прийнятого Сєвєродонецькою міською радою Луганської області рішення від 06.11.2017 № 1708 та наявність у ОСОБА_1 права на набуття в довгострокову оренду спірної земельної ділянки під належним йому об`єктом нерухомого майна. Належна ОСОБА_1 будівля, яка за правовстановлюючими документами є нежитловою будівлею (колишньою теплицею) з господарськими блоками, а фактично - житловим будинком з господарськими будівлями і спорудами, знаходиться на території освітнього закладу - Середньої Загальноосвітньої школи № 18.
Судами також встановлено, що постановою Інспекції ДАБК у Луганській області від 10.03.2011 № 105 ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності за пунктом 3 статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу.
Відповідач визнав зазначений факт та пояснив, що постанову не оскаржував, штраф сплатив.
17.01.2017 батьківська рада БО «Стратегія і розвиток СЗШ № 18», ГО «Відродження сходу», ПП Приватна юридична фірма «ЛОРНЕТ» звернулись з заявою до голови Сєвєродонецької міської ради про застосування заходів впливу з проханням порушити питання на засіданні найближчої відповідної комісії Сєвєродонецької міської ради із запрошенням ініціаторів даної заяви та фахівців з відділу управління власності, архітектури та земельних відносин, щодо законності знаходження в межах шкільного двору приватної новобудови, щодо здійснення відповідних дій направлених на забезпечення безпеки життя та здоров`я осіб, що відвідують СЗШ №18 м. Сєвєродонецька, надати відповідь на питання нормального забезпечення навчального процесу в школі, за умови постійною порушення власником будинку санітарних норм, норм добросусідства, норм взаємної поваги по відношенню до оточуючих.
Сєвєродонецькою місцевою прокуратурою 18.09.2017 за вих. № 9024 на адресу начальника відділу ДАБК Сєвєродонецької міської ради направлено лист з проханням вирішити питання про проведення в межах наданих повноважень перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності ОСОБА_1 під час будівництва будинку на земельній ділянці за адресою АДРЕСА_1 , а також факту самовільного будівництва вказаної споруди.
Наказом начальника відділу ДАБК Сєвєродонецької міської ради від 03.10.2017 № 03-10/17 спеціалісту І категорії відділу державного архітектурно-будівельного контролю Сєвєродонецької міської ради Михайловій В.М. доручено провести позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті «Самовільно збудовані будівлі та споруди за адресою АДРЕСА_1 », визначено термін проведення перевірки протягом десяти робочих днів в період з 03.10.2017 по 16.10.2017.
На підставі вказаного наказу та направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 03.10.2017 № 03-10 спеціалістом І категорії відділу ДАБК Сєвєродонецької міської ради Михайловій В.М. 03.10.2017 по 16.10.2017 проведено позапланову перевірку державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Під час проведення перевірки був присутній відповідач ОСОБА_1 .
Результати перевірки оформлені актом № 9, яким встановлено, що відповідачем на об`єкті «Самовільно збудовані будівлі та споруди за адресою АДРЕСА_1 » порушено вимоги статті 31, пункт 1 частини першої статті 34, частини восьмої 8 статті 39 ЗУ № 3038-VІ «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 13 постанови КМУ від 13.04.2011 № 466, пункту 12 Постанови КМУ від 13.04.2011 № 461, пункту 2 «Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури» Постанови КМУ від 11.07.2007 № 903, частини першої статті 9 ЗУ №687-ХVІ «Про архітектурну діяльність», а саме: будівельні роботи з реконструкції об`єкту замовник виконав без реєстрації документів, що дають право на виконання таких робіт, експлуатація об`єкта відбувається без реєстрації документів, що дають право на експлуатацію зазначених будівництвом об`єктів, замовник не забезпечив здійснення технічного нагляду під час проведення будівельних робіт, замовник здійснив будівництво об`єкту: без належним чином розробленої та затвердженої проектної документації, замовник не забезпечив здійснення авторського нагляду під час проведення будівельних робіт.
12.10.2017 Спеціалістом І категорії відділу ДАБК Сєвєродонецької міської ради Михайловою В.М. складено протокол про адміністративне правопорушення, згідно з яким відповідачем порушено частину 9 статті 96 Кодексу України про адміністративне правопорушення, яке полягало в порушенні експлуатації об`єкта, а саме нежитлової будівлі колишньої теплиці з господарськими блоками, яка реконструйована ОСОБА_1 у двоповерховий житловий будинок з котельною та горищем без реєстрації документів, що дають право на експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що є порушенням вимог частини восьмої статті 39 Закону України № 3038-VІ «Про регулювання містобудівної діяльності» та пункту 12 постанови КМУ від 13.04.2011 №461; відсутності в єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів було встановлено, що дані зареєстрованих документів, які свідчать про готовність до експлуатації об`єкту будівництва за вищевказаною адресою станом на 11.10.2017. ОСОБА_1 повідомлено, що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться 17.10.2017 о 10.00 год, що засвідчено підписом відповідача.
Приписом відділу ДАБК Сєвєродонецької міської ради від 12.10.2017 відповідача зобов`язано вчинити дії, передбачені законодавством щодо введення об`єкту в експлуатацію в строк до 15.12.2017, вказаний припис отриманий відповідачем особисто, про що свідчить його підпис.
За результатом розгляду матеріалів справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності начальником відділу державного архітектурно-будівельного контролю Сєвєродонецької міської ради винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення від 17.10.2017 № 1, якою відповідача визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною дев`ятою статті 96 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 8500,00 грн. Вказана постанова відповідачем отримана 17.10.2017.
Наказом начальника відділу ДАБК Сєвєродонецької міської ради від 15.12.2017 № 15-12/17 спеціалісту І категорії відділу державного архітектурно-будівельного контролю Сєвєродонецької міської ради Михайловій В.М. та головному спеціалісту відділу Шевченко В.П. доручено провести позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті «Самовільно збудовані будівлі та споруди за адресою АДРЕСА_1 », визначено термін проведення перевірки протягом десяти робочих днів в період з 18.12.2017 по 29.12.2017.
На підставі вказаного наказу та направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 15.12.2017 № 15-12 спеціалістом І категорії відділу державного архітектурно-будівельного контролю Сєвєродонецької міської ради Михайловій В. М. та головним спеціалістом відділу державного архітектурно-будівельного контролю Сєвєродонецької міської ради Шевченко В.П. з 18.12.2017 по 29.12.2017 проведено позапланову перевірку виконання вимог припису від 12.10.2017 б/н та встановлено, що на час перевірки вказаний припис відповідачем не виконано, порушення у сфері містобудівної діяльності не усунуто. За результатами перевірки складено акт проведення позапланової перевірки № 20. Під час проведення перевірки був присутній відповідач ОСОБА_1 .
Відповідач визнавав факт проведення перевірки, підстави та правомірність її проведення не оскаржував.
Головним спеціалістом відділу державного архітектурно-будівельного контролю Сєвєродонецької міської ради Шевченко В.П. 29.12.2017 складено протокол про адміністративне правопорушення, згідно з яким виявлено невиконання законних вимог (припису б/н від 12.10.2017) посадових осіб відділу державного архітектурно-будівельного контролю Сєвєродонецької міської ради, абзацу 4 пункту 14 Постанови КМУ від 23.05.2011 № 553 «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно- будівельного контролю».
У пункті 8 протоколу зазначено, що під час перевірки «самовільно збудованих будівлі та споруди за адресою АДРЕСА_1 .
Постановою начальника відділу державно-архітектурної інспекції від 12.01.2018 року справ про адміністративне правопорушення закрито із посиланням на вимоги пункту 1 частини першої статті 247 КУпАП.
В обґрунтування закриття провадження в постанові від 12.01.2018 зазначено, що відповідач оскаржив рішення Сєвєродонецької міської ради № 1708 про відмову надані земельної ділянки в довгострокову оренду, у зв`язку із чим відповідачем вчиняються дії направлені на виконання припису та відсутній у останнього прямого чи непрямого умислу на вчинення адміністративного правопорушення, встановлено відсутність у діях замовника складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-42 КУпАП.
05.01.2018 уповноваженою особою відділу ДАБК Сєвєродонецької міської ради складений Припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, яким відповідача зобов`язано виконати вимоги припису б/н від 12.10.2018, а саме: отримати документи, що дають право на експлуатацію закінчених будівництвом об`єкт «Самовільно збудовані будівлі та споруди за адресою АДРЕСА_1 » в строк до 05.03.2018. Вказаний припис отриманий відповідачем 12.01.2018 особисто.
28.03.2018 уповноваженими особами відділу ДАБК Сєвєродонецької міської ради був складений Припис, яким відповідача зобов`язано виконати вимоги припису від 05.01.2018 б/н, а саме: оформити документи, що дають право на експлуатацію закінчених будівництвом об`єкт «Самовільно збудовані будівлі та споруди за адресою АДРЕСА_1 », у разі невиконання припису від 05.01.2018 б/н усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності шляхом знесення самовільно збудованих будівель та споруд за адресою: АДРЕСА_1 в строк до 28.05.2018.
Наказом начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю Сєвєродонецької міської ради від 04.06.2018 № 04-06/18 провідним спеціалістом відділу державного архітектурно-будівельного контролю Сєвєродонецької міської ради Михайловій В.М. та головному спеціалісту відділу Шевченко В.П. доручено провести позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті «Самовільно збудовані будівлі та споруди за адресою АДРЕСА_1 », визначено термін проведення перевірки протягом десяти робочих днів в період з 13.06.2018 по 25.06.2018.
На підставі вказаного наказу та направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 04.06.2018 № 04-06 провідним спеціалістом відділу державного архітектурно-будівельного контролю Сєвєродонецької міської ради Михайловою В.М. та головним спеціалістом відділу Шевченко В.П. з 13.06.2018 по 25.06.2018 проведено позапланову перевірку виконання вимог припису від 28.03.2018 № б/н та встановлено, що на час перевірки вказаний припис відповідачем не виконано, порушення у сфері містобудівної діяльності не усунуто. За результатами перевірки складено акт проведення позапланової перевірки № 42.
02.07.2018 головним спеціалістом відділу державного архітектурно-будівельного контролю Сєвєродонецької міської ради Шевченко В.П., в присутності провідного спеціаліста відділу Михайлової В.М., заступника начальника відділу Новодрана Д.П проведено візуальне обстеження за адресою м. Сєвєродонецьк, вул. Курчатова, буд. 27в із здійсненням фото фіксації на фотоапарат NIKON Coolpix L 340 black (інв. №11371122). За результатами обстеження встановлено, що виконані роботи з реконструкції житлового двоповерхового будинку (колишньої теплиці). На момент проведення візуального обстеження об`єкту припис б/н від 28.03.2018 про усунення виявлених порушень вимог законодавства не виконаний. Під час проведення заходу встановити місцезнаходження ОСОБА_1 не виявилось можливим, у зв`язку з його відсутністю на об`єкті, про що складено акт візуального обстеження та зроблено фотознімок.
Відповідач приписи та постанови про застосування штрафу не оскаржував, вважав за можливе виправити ситуацію після оформлення права користування земельною ділянкою.
Згідно із інформацією, зазначеною у листі Сєвєродонецької міської ради від 12.07.2018 № 103, земельна ділянка кадастровий номер № 4412900000:06:045:0035, площею 0,1055 га, за адресою: АДРЕСА_1 , за цільовим призначенням віднесена до земель комерційного використання, станом на 12.07.2018 не надана у власність або користування.
З посиланням на положення статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та на невиконання відповідачем приписів про усунення порушень, позивач звернувся у серпні 2018 року з цим позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно з частиною першою статті 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно із частиною 1 статті 38 Закону № 3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
За рішенням суду самочинно збудований об`єкт підлягає знесенню з компенсацією витрат, пов`язаних із знесенням об`єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.
У разі неможливості виконання рішення суду особою, яка здійснила таке самочинне будівництво (смерть цієї особи, оголошення її померлою, визнання безвісно відсутньою, ліквідація чи визнання її банкрутом тощо), знесення самочинно збудованого об`єкта здійснюється за рішенням суду за рахунок коштів правонаступника або за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету та в інших випадках, передбачених законодавством.
Відповідно до частини третьої статті 41 Закону № 3038-VI посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки, зокрема, мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553.
Відповідно до підпункту 3 пункту 11 Порядку № 553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Згідно з частиною 1 статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 № 687-XIV (у редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 687-XIV), будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Відповідно до частин першої, четвертої та сьомої статті 376 ЦК України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
Правовий порядок знесення будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майно залежить від підстав, за якими його віднесено до об`єкта самочинного будівництва.
За змістом частини сьомої статті 376 ЦК України зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову можливе лише у разі:
1) істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб,
2) істотного порушення будівельних норм і правил.
Водночас, положення статті 38 Закону № 3038-VI встановлюють перелік юридичних фактів, які обумовлюють виникнення у органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження на пред`явлення позову про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсації витрат, пов`язаних з таким знесенням.
Зокрема, пред`явленню позову про знесення самочинно збудованого об`єкта передують такі дії:
1) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
2) визначення такого об`єкту як такого, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, є неможливою;
3) внесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
4) встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку.
Вказана позиція сформована Верховним Судом в постанові від 28.11.2018 у справі № 815/2311/15.
Отже, зверненню суб`єкта владних повноважень з позовом про зобов`язання знести самочинне будівництва передує саме наявність вищезазначених обставин.
Зміст наведених вище положень частини першої статті 38 Закону № 3038-VI у взаємозв`язку з нормами частини першої статті 41 цього ж Закону дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, орган державного архітектурно-будівельного контролю уповноважений видати припис про усунення порушень. Цей припис є обов`язковою передумовою для можливості контролюючого органу звернутися до суду на підставі частини першої статті 38 цього Закону у зв`язку з його невиконанням.
Вказаною нормою встановлено лише два способи усунення порушень у разі істотного відхилення від проекту, а саме: проведення перебудови або приведення об`єкта до попереднього стану.
Можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів. Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки.
Водночас, визначальним та достатнім є встановлення у сукупності та послідовності фактів здійснення відповідачем будівництва без документів, що дають право на це, у тому числі без належно затвердженого проекту та не виконання вимоги зобов`язального припису, яким вимагалось усунути виявлені порушення.
Тягар доказування наявності перелічених фактів та умов покладається на суб`єкта владних повноважень, що звертається до суду, проте їх перевірка здійснюється судом.
У цій справі судом апеляційної інстанції всупереч вимогам статей 9, 77, 242 КАС України не надано правової оцінки умовам щодо визначення об`єкта самочинного будівництва таким, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб є неможливою
Верховний Суд звертає увагу, що для правильного вирішення цього спору необхідно встановити наявність або відсутність підстав, з якими чинне законодавством пов`язує можливість знесення самочинного будівництва.
Як вже зазначено вище, розглядаючи справу, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли протилежних висновків, встановивши при цьому обставини справи однаково.
Ключовим є вирішення питання шляхів усунення відповідачем допущених ним порушень вимог містобудівного законодавства.
Так, у постанові від 29.01.2020 (справа 822/2149/18) Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформував ряд ключових правових висновків щодо цієї категорії справ:
1) можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів. Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки.
2) в інших випадках самочинного будівництва, зокрема, (а) якщо нерухоме майно збудоване або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або (б) без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи (в) належно затвердженого проекту, стаття 376 ЦК України не ставить можливість знесення об`єкта самочинного будівництва в залежність від можливостей його перебудови.
Натомість правове значення має позиція власника (користувача) земельної ділянки, а також дотримання прав інших осіб. Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок (частина четверта статті 376 ЦК України). У такому випадку знесення самочинного будівництва можливе без попереднього рішення суду про зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову.
Такий підхід є логічним та виправданим, позаяк такі види самочинного будівництва, безперечно, не можуть бути приведені до легітимного стану шляхом перебудови.
Окрім іншого, Верховний Суд у зазначеному рішенні дійшов висновку про відсутність підстав для відступу від висновків, викладених у постановах Верховного Суду за наслідками розгляду справ № 820/3183/16, № 813/6426/14, № 813/6284/14, № 814/2645/15, № 813/6423/14.
Отже, у постанові від 29.01.2020 (справа № 822/2149/18) Верховний Суд сформував правовий висновок про те, що обов`язковому (безальтернативному) знесенню об`єкт будівництва підлягає лише у випадках, якщо такий об`єкт побудовано на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети та/або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи.
В усіх інших випадках знесенню передує встановлення можливості перебудови об`єкта будівництва.
В контексті спірних правовідносин Суд враховує, що відповідач у справі, набувши право власності на нежитлові приміщення, не оформив право власності чи користування земельною ділянкою, яка розташована по АДРЕСА_1 площею 0,1055 га, не звертався до Сєвєродонецької міської ради із заявою про надання йому спірної земельної ділянки на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача ПБКФ «Владис», без зміни її цільового призначення.
Водночас, ОСОБА_1 25.05.2017 звернувся до позивача з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , площею 0,1055 га, у власність або користування зі зміною цільового призначення із земель комерційного використання на землі житлової та громадської забудови.
Через невідповідність Генеральному плану міста Сєвєродонецьк, яким не передбачено розміщення зазначених споруд на території закладу освіти, та статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», якою заборонена зміна цільового призначення земельної ділянки, ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту.
Така відмова оскаржена відповідачем до суду та за результатами розгляду справи №428/77/18 позов ОСОБА_1 залишений без задоволення.
Крім того, відповідач не оспорював обставин, встановлених під час перевірки та зазначених у приписах, пояснив, що приписи та постанови про застосування штрафу не оскаржував, оскільки вважав за можливе виправити ситуацію після оформлення права користування земельною ділянкою.
За встановлених судами першої та апеляційної інстанції, Перший апеляційний адміністративний суд погодився із доводами позивача, що під час відповідних перевірок фахівцями ДАБІ були зафіксовані порушення відповідачем вимоги статті 31, пункт 1 частини першої статті 34, частини восьмої статті 39 Закону № 3038-VІ, пункту 13 постанови КМУ від 13.04.2011 № 466, пункту 12 Постанови КМУ від 13.04.2011 № 461, пункту 2 "Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури" Постанови КМУ від 11.07.2007 № 903, частини першої статті 9 Закону № 687-ХVІ "Про архітектурну діяльність", а саме: будівельні роботи з реконструкції об`єкту замовник виконав без реєстрації документів, що дають право на виконання таких робіт, експлуатація об`єкта відбувається без реєстрації документів, що дають право на експлуатацію зазначених будівництвом об`єктів, замовник не забезпечив здійснення технічного нагляду під час проведення будівельних робіт, замовник здійснив будівництво об`єкту: без належним чином розробленої та затвердженої проектної документації, замовник не забезпечив здійснення авторського нагляду під час проведення будівельних робіт.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції встановлено та не спростовано відповідачем і визнано судом апеляційної інстанції факт здійснення ОСОБА_1 самочинного будівництва будівлі та споруд за адресою: АДРЕСА_1 в на земельній ділянці, цільове призначення - землі комерційного використання, яка йому не передавалась у власність чи користування. Відповідач на цій земельній ділянці, без зміни її цільового призначення фактично перебудував нежитлове приміщення у житлове, на території школи, що суперечить суспільним інтересам.
Таким чином, судами попередніх інстанцій вірно встановлено, що будівництво здійснено на земельній ділянці, яка не відведена для цієї мети, без відповідного документа, що дає право виконувати будівельні роботи, за відсутності містобудівної та проектної документації, що підтверджуються зібраними у цій справі доказами.
Вказане свідчить про обґрунтованість позову та наявність підстав для його задоволення шляхом зобов`язання ОСОБА_1 знести за власні кошти самочинно збудовані будівлю та споруди за адресою: АДРЕСА_1 .
У контексті встановлених судами обставин, самочинне будівництво щодо якого заявлено вимогу про знесення, безперечно, не може бути приведене до легітимного стану шляхом перебудови, тому судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, і суд касаційної інстанції вважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити, скасувати постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2019, а рішення Луганського окружного адміністративного суду від 07.02.2019 залишити в силі.
Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Керуючись статтями 343, 349, 352, 356 КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Сєвєродонецької міської ради -задовольнити.
Постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2019 - скасувати, а рішення Луганського окружного адміністративного суду від 07.02.2019 -залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді : Т.Г. Стрелець
С.Г. Стеценко
