Єдиний державний реєстр судових рішень
ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/27321/20 Головуючий у І інстанції - Федорчук А.Б.
Суддя-доповідач - Губська Л.В.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 червня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Губської Л.В.,
суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,
за участю секретаря Кондраток А.В.,
представників позивача Тимофєєвої Т.М., Отрощенка Д.П.,
представника відповідача Гецко Н.М.,
представника третьої особи 1 Кріль Ю.А.,
представника третьої особи 2 Кравця А.Г.,
представника третьої особи 3 Тягур І.І.,
представника третьої особи 4 Хіміча Д.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Рахункової палати України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2021 року у справі за адміністративним позовом Державної казначейської служби України до Рахункової палати України, треті особи: Головне управління Державної казначейської служби України у Запорізькій області, Головне управління Державної казначейської служби України у Дніпропетровській області, Головне управління Державної казначейської служби України у Закарпатській області, Головне управління Державної казначейської служби України у Харківській області, про визнання протиправними та скасування пунктів рішення,-
В С Т А Н О В И В:
Державна казначейська служба України звернулась до суду з даним позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати Рішення Рахункової палати від 23 червня 2020 року №14-1 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Казначейству на керівництво та управління у сфері казначейського обслуговування» в наступних частинах: абзац 1 пункту 3 Рішення; абзац 3 пункту 7 Рішення; абзац 2 пункту 10 Рішення; абзац 5 пункту 1 Рішення; абзац 1 пункту 9 Рішення; абзац 3 пункту 9 Рішення; абзац 1 пункту 6 Рішення; абзац 4 пункту 7 Рішення; абзац 10 пункту 5 Рішення; абзац 4 пункту 5 Рішення; абзац 5 пункту 5 Рішення в частині ГУДКСУ у Запорізькій області; абзац 7 пункту 5 Рішення; абзац 8 пункту 5 Рішення; абзац 1 пункту 6 Рішення; абзац 5 пункту 7 Рішення; абзац 5 пункту 5 Рішення в частині ГУДКСУ у Дніпропетровській області; абзац 9 пункту 5 Рішення в частині ГУДКСУ у Дніпропетровській області; абзац 11 пункту 5 Рішення в частині ГУДКСУ у Дніпропетровській області; абзац 12 пункту 5 Рішення; абзац 6 пункту 5 Рішення; абзац 6 пункту 10 Рішення; абзац 7 пункту 10 Рішення; абзац 6 пункту 7 Рішення в частині ГУДКСУ у Харківській області.
На думку позивача, Рахункова палата України вийшла, перш за все, за межі своїх повноважень, адже замість однієї перевірки провела дві, а саме, не лише аудит ефективності, а й фінансовий аудит. Також, позивач стверджував про порушення відповідачем процедури проведення аудиту, зокрема, порядку пред`явлення доручення; розгляду зауважень щодо змісту проекту звіту, при цьому, самі висновки про порушення Державною казначейською службою України вимог бюджетного законодавства та договірних відносин не ґрунтуються на фактичних обставинах справи.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2021 року адміністративний позов задоволено, при цьому, суд першої інстанції погодився з доводами позивача повною мірою.
Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить рішення суду скасувати та ухвалити нове рішення, яким повністю відмовити в задоволенні позову.
Доводи апеляційної скарги, перш за все, ґрунтуються на тому, що судом першої інстанції грубо порушені норми процесуального права, оскільки не враховано, що окремі позовні вимоги заявлені ДКСУ як неналежним позивачем, а постановлення судового рішення здійснено без залучення до участі у справі осіб, яких такі вимоги стосувались та впливали на їх права та законні інтереси.
Крім того, апелянт наголошує, що оскаржуване рішення Рахункової палати є кінцевим документом, яким затверджується звіт за результатами здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю, і яке, зокрема, носить рекомендаційний характер, оскільки жодного примусу чи зобов`язання щодо вжиття об`єктом контролю заходів реагування чи усунення порушень внаслідок прийняття цього рішення не виникає, більш того, не відбувається зміни стану суб`єктивних прав та обов`язків об`єкту контролю.
Позивачем та третіми особами подано відзиви та пояснення на апеляційну скаргу, в яких вони просять залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, вказуючи про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі, і правильність та законність рішення суду першої інстанції.
В судовому засіданні представник відповідача вимоги апеляційної скарги підтримала, наполягала на їх задоволенні, в той час, як представники позивача та третіх осіб проти цього заперечували, просили судове рішення залишити без змін.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників судового розгляду, перевіривши доводи апеляційної скарги та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Так, судом першої інстанції установлено і підтверджується матеріалами справи, що Рахунковою палатою України відповідно до статті 98 Конституції України, статей 7, 25,26, 35 і 36 Закону України «Про Рахункову палату» розглянуто звіт про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Державній казначейській службі України на керівництво та управління у сфері казначейського обслуговування, за результатами якого прийнято рішення №14- від 23.06.2020 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Державній казначейській службі України на керівництво та управління у сфері казначейського обслуговування».
За підсумками розгляду проекту звіту Рахункова палата встановила, що Державною казначейською службою України як відповідальним виконавцем бюджетної програми за КПКВК 3504010 «Керівництво та управління в сфері казначейського обслуговування» на забезпечення діяльності протягом 2018-2019 років за загальним та спеціальним фондами державного бюджету використано 4 354,7 млн. грн., з яких найбільшу питому вагу становили видатки на заробітну плату та нарахування на неї - 82,4 %, капітальні видатки - 5,8 %, інші поточні видатки - 11,8 %; невикористані 11,9 млн. грн. наприкінці року повернено до бюджету. Визначену Казначейству в бюджетних запитах потребу у видатках забезпечено у 2018 році - на 63.9 %, у 2019 року - на 60,8 %.
Низка неефективних управлінських рішень на рівні розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та несвоєчасні заходи внутрішнього контролю призвели до неекономного (1094,7 тис.грн.), продуктивного (267,0 тис.грн.), нерезультативного (4 284,6 тис.грн.) витрачання бюджетних коштів, а також до випадку завдання матеріальної шкоди (633,3 тис.грн).
Не погоджуючись із рішенням контролюючого органу та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач як суб`єкт владних повноважень не довів суду, що діяв правомірно.
Разом з тим, колегія суддів, оцінюючи доводи апелянта у взаємозв`язку з обставинами справи, виходить з наступного.
Так, приписами ч.ч. 1 - 2 статті 4 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що повноваження, покладені на Рахункову палату Конституцією України, здійснюються через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Державний зовнішній фінансовий контроль (аудит) забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів.
Відповідно до абзацу 4 пункту 1 частини 1 статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» Рахункова палата здійснює фінансовий аудит та аудит ефективності щодо управління об`єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету, включаючи забезпечення відрахування (сплати) до державного бюджету коштів, отриманих державою як власником таких об`єктів, та використання коштів державного бюджету, спрямованих на відповідні об`єкти.
Статтею 7 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що об`єктами контролю Рахункової палати при виконанні повноважень, визначених частиною першою цієї статті, є державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, інші бюджетні установи, у тому числі закордонні дипломатичні установи України, суб`єкти господарювання, громадські чи інші організації, фонди загальнообов`язкового державного соціального і пенсійного страхування, Національний банк України та інші фінансові установи.
Відповідно до частини 1 статті 23 Закону України «Про Рахункову палату» член Рахункової палати забезпечує здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) відповідно до рішення Рахункової палати. Для виконання своїх повноважень член Рахункової палати надає доручення відповідному департаменту (департаментам) та/або територіальному підрозділу (підрозділам).
Згідно з частинами 1-2 статті 27 Закону України «Про Рахункову палату» Рахункова палата здійснює свою діяльність згідно з планами роботи, які затверджуються на засіданні Рахункової палати. Звернення Верховної Ради України, її комітетів та інших органів, депутатські запити і звернення, звернення Президента України, Кабінету Міністрів України з пропозиціями про здійснення Рахунковою палатою заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) розглядаються на засіданні Рахункової палати щодо прийняття рішення про їх включення до планів роботи. У разі неврахування таких звернень, запитів у плані роботи Рахункова палата надає аргументовану відповідь у встановленому порядку.
Статтею 32 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що підставою для здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) є план роботи Рахункової палати або рішення Рахункової палати про здійснення позапланового заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) та підписане на виконання такого заходу членом Рахункової палати відповідне доручення. У дорученні зазначаються підстава, мета, предмет, строк здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), а також склад контрольної групи.
Так, в даній справі правова позиція позивача обґрунтована тим, що підставами для скасування спірного рішення є проведення відповідачем аудиту всупереч вимогам чинного законодавства, а саме, фактичне проведення двох перевірок всупереч запланованій одній, а також порушення порядку проведення аудиту при складання спірного рішення, невідповідність висновків, викладених у прийнятому рішенні, дійсним обставинам.
Водночас, колегія суддів погоджується з доводами апелянта про те, що рішення Рахункової палати містять рекомендації (пропозиції), не мають примусу та не призводять до настання юридичних наслідків.
Так, відповідно до ст. 36 Закону України «Про Рахункову палату» рішення надсилаються об`єкту контролю для розгляду та вжиття заходів, що свідчить про те, що спірне рішення Рахункової палати України не порушує інтересів позивача.
Колегія суддів зауважує, що обов`язковою ознакою нормативно-правового акту чи правового акту індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних (негативних) наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку, чого позивачем в межах спірних правовідносин не доведено.
В свою чергу, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Колегія суддів погоджується з доводами заявника апеляційної скарги, що стаття 36 Закону України «Про Рахункову палату» не встановлює обов`язку щодо вжиття заходів реагування об`єктом контролю за рекомендаціями, викладеними у рішенні Рахункової палати. Більше того, жодної відповідальності чи іншого імперативного або правозобов`язального примусу у разі невиконання положень ст. 36 згаданого Закону або ж рекомендацій, що містяться у Рішенні, чи неінформування об`єктом контролю Рахункову палату щодо виконання/невиконання таких рекомендацій, законодавство не передбачає.
В частині рекомендаційного характеру Рішення, судом першої інстанції не надано оцінку також пункту 12.7 Регламенту Рахункової палати, який встановлює, що рішення Рахункової палати повинно, серед іншого, містити чіткі, лаконічні та адресні рекомендації (пропозиції) щодо шляхів усунення виявлених порушень, причин та умов, що призвели до їх скоєння, заходів реагування, які необхідно вжити, вдосконалення законодавства тощо, які сприятимуть забезпеченню надходження коштів до Державного бюджету України та їх використання відповідно до законодавства.
Крім того, до повноважень Рахункової палати, визначених Законом та Регламентом, належить аналіз реалізації наданих Рахунковою палатою рекомендацій (пропозицій) за результатами проведених заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) (пункт 9 частини першої статті 7 Закону, пункт 3.11 Регламенту).
Так, Верховний Суд в постанові від 23.09.2020 у справі № 638/772/17 зазначив, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; вирішуючи спір, суд повинен встановити, що у зв`язку з прийнятим рішенням, вчиненням дії чи допущенням бездіяльності суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи інтереси особи у сфері публічно-правових відносин; при цьому, обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач. Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.
При цьому, рішення Рахункової палати з огляду на його рекомендаційний характер не може порушувати права позивача чи інших суб`єктів, а відтак скасування цього рішення не породжує відновлення прав чи зміни становища особи, яке існувало до його прийняття, оскільки, саме об`єкти контролю за результатами розгляду рішень Рахункової палати можуть приймати рішення на виконання рекомендацій (пропозицій) Рахункової палати у межах своєї компетенції. У свою чергу, Рахункова палата у власних рішеннях викладає винятково власну оцінку щодо предмета контролю (аудиту), яка може бути врахована, а може бути неврахована при реалізації об`єктами контролю їх повноважень та здійсненні ними відповідних заходів.
Крім того, слушними є доводи апелянта про порушення судом першої інстанції норм процесуального права щодо незалучення до розгляду справи особи, інтересів якої стосується судове рішення.
Відповідно до п.4 ч.3 ст.317 КАС України, порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Так, судом першої інстанції рішення прийнято без залучення до участі у справі Міністерства фінансів України, в той час, як окремі положення спірного рішення Рахункової палати стосувались, саме, Міністерства фінансів України, як головного розпорядника коштів державного бюджету за бюджетною програмою КПКВК 3504010, оскільки, Інструкцією з підготовки бюджетних запитів, затвердженою наказом Міністерства фінансів України від 06.06.2012 № 687 визначено, що головний розпорядник бюджетних коштів організовує та забезпечує складання бюджетного запиту, а також уточнення бюджетних запитів, що відповідає вимогам пункту 1.1 та 1.20.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції рішення ухвалено при неповному з`ясуванні усіх обставин справи та з порушенням норм матеріального права, при цьому, висновки суду не відповідають фактичним обставинам, тому воно підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
При цьому, у рішенні ЄСПЛ від 21.01.1999 р. по справі Гарсія Руїз проти Іспанії , Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.
Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Статтею 242 КАС України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
Керуючись ст.ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 319, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Рахункової палати України - задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2021 року - скасувати.
Прийняти постанову, якою у задоволені адміністративного позову Державної казначейської служби України до Рахункової палати України, треті особи: Головне управління Державної казначейської служби України у Запорізькій області, Головне управління Державної казначейської служби України у Дніпропетровській області, Головне управління Державної казначейської служби України у Закарпатській області, Головне управління Державної казначейської служби України у Харківській області, про визнання протиправними та скасування пунктів рішення - відмовити у повному обсязі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.
Постанова в повному обсязі складена 14.06.2021.
Головуючий-суддя: Л.В. Губська
Судді: О.В. Карпушова
А.Г. Степанюк
