ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №826/9056/17
адміністративне провадження №К/9901/58748/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 826/9056/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Позитив-В» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ) про визнання протиправним та скасування наказу про анулювання ліцензії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ДАБІ
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Земляної Г.В., суддів Ісаєнко А.Ю., Лічевецького І.О.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 20.07.2017 ТОВ «Позитив - В» звернулось до суду з позовом, у якому просило визнати протиправним і скасувати наказ ДАБІ від 09.06.2017 №25-Л «Про результати розгляду питань щодо ліцензування» в частині анулювання ліцензії на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорії складності від 09.08.2016 № 29-Л.
В обґрунтування позовних вимог ТОВ «Позитив - В» зазначило, зокрема про те, що відповідачем безпідставно анульовано йому ліцензію на будівництво об`єктів, оскільки були відсутні правові підстави для складення акту планової перевірки про відмову суб`єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки від 08.06.2017, з огляду на те, що чинним законодавством не передбачено обов`язок суб`єкта ліцензування надавати безпосередньо до органу ліцензування будь - які документи на підставі направленого повідомлення про проведення планової перевірки. Також позивач вказав на те, що посадові особи Департаменту ДАБІ у м. Києві не проводили перевірки з виїздом за адресою його місцезнаходження.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 28.02.2018 відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 10.07.2018 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове, яким частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправним та скасував пункт 36 Додатку №5 до наказу Департаменту ДАБІ у м. Києві від 09.06.2017 №25-Л в частині анулювання ліцензії на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорії складності ТОВ «Позитив - В»;
в іншій частині позовних вимог - відмовив.
4. 08.08.2018 ДАБІ звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.02.2018 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалою від 26.09.2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
6. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02.07.2019 №884/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.
7. Протоколом розподілу справи від 02.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Стрелець Т.Г., Стеценко С.Г.
8. Ухвалою судді Верховного Суду від 03.07.2019 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Суди встановили, що на підставі наказу ДАБІ від 14.03.2017 №395 «Про затвердження плану перевірок додержання суб`єктами господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорій складності на ІІ квартал 2017 рік» ТОВ «Позитив - В», місцезнаходження: 04080, м. Київ, вул. Новокостянтинівська, буд. 2-А було включено до переліку суб`єктів щодо яких буде здійснюватися плановий захід щодо додержання ним вимог законодавства у сфері Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками.
11.05.2017 Департаментом ДАБІ у м. Києві на адресу ТОВ «Позитив - В» було надіслано повідомлення про здійснення Департаментом ДАБІ у м. Києві планової перевірки щодо додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів ІV та V категорії складності у період з 01.06.2017 по 08.06.2017, та в якому висловлено прохання відповідно до частини одинадцятої статті 4 Закону № 877-V забезпечити присутність під час здійснення планового заходу керівника або уповноваженої особи суб`єкта господарювання, яке було отримано позивачем 16.05.2017.
08.06.2017 Департаментом ДАБІ у м. Києві було складено акт за результатами проведеної планової перевірки додержання суб`єктами господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорій складності.
Також із матеріалів справи видно, що 08.06.2017 посадовими особами Департаменту ДАБІ було складено акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування, у якому зафіксовано, що з виїздом комісії за місцезнаходженням ТОВ «Позитив-В» вказане товариство ознайомлене з направленням про проведення плавної перевірки щодо додержання ліцензійних умов. Також в цьому акті зазначено, що ТОВ «Позитив-В» не надано документи у визначений для перевірки термін.
09.06.2017 наказом ДАБІ № 25-Л «Про результати розгляду питань щодо ліцензування» анульовано ТОВ «Позитив - В» ліцензію у зв`язку з виявленими порушеннями ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV та V категорій складності, на підставі відповідного акта перевірки суб`єкта господарювання згідно з Додатком 5 до наказу. Підставою для анулювання ліцензії було визначено недопуск відповідача до проведення планової перевірки.
Вважаючи такий наказ відповідача в частині щодо нього протиправним ТОВ «Позитив-В» звернулось до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що дії відповідача щодо анулювання позивачу ліцензії на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорії складності є обґрунтованими, оскільки ТОВ «Позитив-В» на вимогу Департаменту ДАБІ у м. Києві не надало документів щодо предмету перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, що відповідно до абзацу 11 пункту 21 Порядку ліцензування господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2007 № 1396 (далі - Порядок № 1396) є підставою для анулювання ліцензії.
11. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позовні вимоги, виходив, зокрема із того, що в оскаржуваному наказі ДАБІ від 09.06.2017 №25-Л підставою для анулювання ліцензії було визначено недопуск посадових осіб Департаменту ДАБІ до проведення планової перевірки. Водночас належних доказів про недопуск позивачем працівників Департаменту ДАБІ у м. Києві до перевірки матеріали справи не містять.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що анулювання позивачу ліцензії відбулось у зв`язку із виявленими порушеннями ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорій складності - ненаданням позивачем необхідних для проведення планової перевірки документів, що відповідно до частини другої статті 16 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон № 222-VIII) є підставою для складання акта про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування та як наслідок для анулювання ліцензії.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
14. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Законом, який регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності є Закон № 222-VIII.
16. Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону № 222-VIII визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.
17. При цьому, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) врегульовано Законом України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V)
18. Відповідно до статті 11 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний, зокрема, надавати документи, зразки продукції, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону.
19. Згідно з частиною одинадцятою статті 4 Закону № 877-V плановий чи позаплановий захід повинен здійснюватися у присутності керівника або його заступника, або уповноваженої особи суб`єкта господарювання.
20. Частиною шостою статті 7 Закону № 877-V встановлено, що у разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається суб`єкту господарювання або уповноваженій ним особі, а другий - зберігається в органі державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
21. Отже, чинним законодавством передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється у присутності керівника або його заступника, або уповноваженої особи суб`єкта господарювання та, крім випадків чітко передбачених законом, за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання.
22. Частиною першою статті 16 Закону № 222-VIII визначено, що анулюванням ліцензії є позбавлення ліцензіата права на провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, шляхом прийняття органом ліцензування рішення про анулювання його ліцензії.
Ліцензія вважається анульованою з дня, коли ліцензіат дізнався чи повинен був дізнатися про анулювання ліцензії, але у строк, не менший за один тиждень з дня прийняття органом ліцензування рішення про анулювання виданої йому ліцензії.
23. Підстави для прийняття рішення про анулювання ліцензії, визначені у частині другій статті 16 вказаного закону, відповідно до якої такими підставами є:
1) заява ліцензіата про анулювання власної ліцензії. Не є підставою для анулювання ліцензії заява ліцензіата про анулювання його ліцензії, що подана після видання органом ліцензування розпорядчого документа про проведення перевірки додержання таким ліцензіатом вимог ліцензійних умов і до закінчення строку:
перевірки та усунення порушень ліцензійних умов (у разі їх наявності);
у тридцять робочих днів після спливу терміну виконання ліцензіатом розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов (крім випадку видання протягом цього строку органом ліцензування розпорядчого документа про проведення позапланової перевірки виконання ліцензіатом розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов);
2) набрання чинності рішенням органу ліцензування про анулювання ліцензії або скасування такого рішення спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування;
3) наявність у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про державну реєстрацію припинення юридичної особи (державну реєстрацію припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця), крім випадку та строку, передбачених частиною четвертою статті 15 цього Закону;
4) подання копії свідоцтва про смерть фізичної особи - підприємця (у разі відсутності правонаступника);
5) акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності;
6) акт про повторне порушення ліцензіатом ліцензійних умов. Повторним порушенням ліцензіатом ліцензійних умов вважається вчинення ним протягом двох років з дня видання органом ліцензування розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов нового порушення хоча б однієї з вимог ліцензійних умов, щодо якої видавалося таке розпорядження;
7) акт про виявлення недостовірності даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії;
8) акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки);
9) акт про документальне підтвердження встановлення факту контролю (вирішального впливу) за діяльністю ліцензіата осіб інших держав, що здійснюють збройну агресію проти України у значенні, наведеному у статті 1 Закону України "Про оборону України", та (або) дії яких створюють умови для виникнення воєнного конфлікту, застосування воєнної сили проти України;
10) несплата за видачу ліцензії відповідно до частини другої статті 14 цього Закону.
24. Перелік наведених підстав є вичерпним та не підлягає розширеному тлумаченню.
25. Відповідно до частини третьої статті 16 Закону № 222-VIII акти, передбачені пунктами 5-9 частини другої цієї статті, мають містити детальне викладення фактів порушення законодавства, їх обґрунтування та у випадках, якщо вони стосуються невиконання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов, містити посилання на конкретні пункти цих ліцензійних умов.
До актів можуть долучатися фото та відеоматеріали, відзняті під час проведення перевірки.
26. Орган ліцензування приймає рішення про анулювання ліцензії протягом п`яти робочих днів з: дня виявлення підстав, передбачених пунктами 4-9 частини другої цієї статті (частина четверта статті 16 Закону № 222-VIII).
27. Частинами восьмою та дев`ятою статті 16 Закону № 222-VIII передбачено, що рішення про анулювання ліцензії, прийняте з підстав, передбачених пунктами 4-9 частини другої цієї статті, набирає чинності через тридцять календарних днів з дня його прийняття.
Якщо ліцензіат протягом строку набрання чинності рішенням органу ліцензування про анулювання ліцензії, встановленого частиною восьмою цієї статті, подає скаргу (апеляцію) до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, дія цього рішення органу ліцензування зупиняється до прийняття рішення спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування за результатами розгляду апеляції Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування.
Рішення спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування набирає чинності з дня видання ним розпорядження про задоволення або відхилення апеляції чи про необхідність усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.
28. Загальні вимоги до ліцензування господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності (далі - будівельна діяльність) встановлює Порядок № 1396.
29. Пунктом 3 Порядку № 1396 встановлено, що ліцензування будівельної діяльності та контроль за додержанням ліцензійних умов здійснюється Державною архітектурно-будівельною інспекцією та її територіальними органами (далі - орган ліцензування).
30. Згідно з пунктом 20 Порядку № 1396 орган ліцензування має право:
анулювати видану ліцензію;
зупинити дію ліцензії;
прийняти рішення про усунення суб`єктом будівельної діяльності порушень, пов`язаних з додержанням ліцензійних умов провадження будівельної діяльності.
31. Відповідно до абзацу 11 пункту 21 Порядку № 1396 підставою для анулювання ліцензії, зокрема, є акт про відмову суб`єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки.
32. Як було зазначено вище, пунктом 8 частини другої статті 16 Закону № 222-VIII визначено, що відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).
33. Отже, чинним законодавством покладено на суб`єкта господарювання обов`язок щодо надання відповідних документів на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування під час здійснення державного нагляду (контролю) за місцем провадження своєї господарської діяльності.
34. При цьому, на думку колегії суддів, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування є окремою підставою для складання акта про відмову суб`єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки та як наслідок, є підставою, визначеною пунктом 8 частини другої статті 16 Закону № 222-VIII та абзацом 11 пункту 21 Порядку № 1396 для анулювання відповідної ліцензії.
35. У справі, яка розглядається суди встановили, що у повідомленні від 12.05.2017 №10/26-7/1205/08-79 про проведення планової перевірки дотримання позивачем Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорій складності, яке позивач отримав 16.05.2017 відповідач висловив прохання, забезпечити присутність під час здійснення планового заходу керівника або уповноваженої особи суб`єкта господарювання. При цьому, вимогу надати документи у визначений для перевірки у термін вказане повідомлення не містить.
36. До того ж, як видно з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, директор ТОВ «Позитив - В» Сєдов С.С. був присутній на об`єкті перевірки 08.06.2017, про що зазначено в акті від 08.06.2017.
37. Таким чином, оскільки належних доказів про відмову ліцензіата у проведенні перевірки, зокрема про недопуск позивачем працівників Департаменту ДАБІ у м. Києві матеріали справи не містять, так само як і доказів щодо наявності письмової вимоги посадових осіб органу ліцензування надати документи щодо предмета перевірки у визначений для перевірки у термін, то колегія судів приходить до висновку, що ДАБІ безпідставно анулювало позивачу ліцензію на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорії складності.
38. З у рахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що прийняте Департаментом ДАБІ у м. Києві за результатами на засіданні Ліцензійної комісії матеріалів складених за результатами перевірки рішення про анулювання ТОВ «Позитив - В» ліцензії на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорій складності, оформлене наказом від 09.06.2017 №25-Л від 09.06.2017 є таким, що вчинене не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а отже є протиправним та підлягає скасуванню, про що вірно вказав суд апеляційної інстанції.
39. За таких обставин, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про часткове задоволення позовних вимог, оскільки його рішення гуртується на правильному розумінні закону.
40. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судом апеляційної інстанції, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.
49. Як зазначено у частині четвертій статті 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
50. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судом апеляційної інстанції оспорюваної постанови суду апеляційної інстанції і погоджується з його висновками у справі.
51. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд-
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 у справі № 826/9056/17 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіА.І. Рибачук Т.Г. Стрелець С.Г. Стеценко
