Єдиний державний реєстр судових рішень
ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/5633/20 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Шейко Т.І.,
Суддя-доповідач Кобаль М.І.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 вересня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Кобаля М.І.,
суддів Бужак Н.П., Костюк Л.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Верховна Рада України про визнання протиправною бездіяльності, -
В С Т А Н О В И В:
ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі по тексту - відповідач, КМ України) в якому просив визнати незаконною, такою, що вчинена із порушенням статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» бездіяльність КМ України, яка полягає у не проведенні консультацій з іншими сторонами соціального діалогу щодо проекту закону «Про працю», зареєстрованого у Верховній Раді України за №2708 від 28 грудня 2019 року.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2020 року в задоволенні позову відмовлено повністю.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Сторони в судове засідання не з`явилися, про час, дату та місце слухання справи повідомлялися належним чином.
Відповідно до ч. 2 ст.313 КАС України неявка сторін належним чином повідомлені про час, дату та місце розгляду справи, не перешкоджає слухання справи.
Суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі, зокрема, неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання (п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України).
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін, виходячи з наступного.
Згідно із ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Частиною 1 ст. 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звертаючись із даним позовом вважає, що КМ України допущена протиправна бездіяльність щодо не проведення консультацій з іншими сторонами соціального діалогу щодо проекту Закону «Про працю».
Позовні вимоги мотивовані тим, що у Верховній Раді України за №2708 від 28 грудня 2019 року зареєстровано законопроект «Про працю», який подано Кабінетом Міністрів України без виконання передбаченої законом процедури проведення консультацій із сторонами соціального діалогу, чим порушено норми статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».
Позивач у своєму позові посилається лише на норми Закону України «Про соціальний діалог в Україні» та Закону України «Про Кабінет Міністрів України», однак не наводить жодних мотивів в обґрунтування допущеної, на його думку, бездіяльності відповідача, з урахуванням положень цих Законів.
У свою чергу, позивач не належить до суб`єктів сторін соціального діалогу.
Як на порушене право позивач вказує на ту обставину, що його пенсія залежить від заробітних плат працездатних громадян, а заробітні плати залежать від умов праці, що визначаються трудовим законодавством.
Суд першої інстанції погодився з вказаним, однак зазначив, що відповідно до правової позиції Верховного Суду України, яка викладена у правовому висновку від 15.12.2015 року №800/206/15, відповідні положення Конституції України не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.
Приймаючи рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що в даному випадку відповідачем не допущено будь-якої бездіяльності стосовно позивача у сфері проведення консультацій щодо проекту закону «Про працю», відповідно, відсутнє порушене право позивача, яке б підлягало судовому захисту.
Колегія суддів апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, оскільки він знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Спірні правовідносини регулюються Конституцією України та Законом України «Про соціальний діалог в Україні» (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом.
Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Правовими положеннями статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
У свою чергу, основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є: 1) верховенство права; 2) рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; 3) гласність і відкритість судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; 4) змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі; 5) обов`язковість судового рішення; 6) забезпечення права на апеляційний перегляд справи; 7) забезпечення права на касаційне оскарження судового рішення у випадках, визначених законом; 8) розумність строків розгляду справи судом; 9) неприпустимість зловживання процесуальними правами; 10) відшкодування судових витрат фізичних та юридичних осіб, на користь яких ухвалене судове рішення.
Відповідно до ч. 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.
Згідно статті 75, пункту 1, пункту 6 статті 92 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
У відповідності до пунктів 1-3, 6 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України: забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання.
У статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» визначені основні повноваження Кабінету Міністрів України.
Так, відповідно до пункту 1 частини першої цієї статті Кабінет Міністрів України у сфері економіки, фінансів, трудових відносин, зайнятості населення, трудової міграції, оплати та охорони праці, зокрема виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних та економічних відносин.
Правові засади організації та порядку ведення соціального діалогу в Україні з метою вироблення та реалізації державної соціальної і економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин та забезпечення підвищення рівня і якості життя громадян, соціальної стабільності в суспільстві визначає Закон України «Про соціальний діалог в Україні».
Статтею 1 зазначеного Закону передбачено, що соціальний діалог - процес визначення та зближення позицій, досягнення спільних домовленостей та прийняття узгоджених рішень сторонами соціального діалогу, які представляють інтереси працівників, роботодавців та органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, з питань формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин.
Згідно частини 1 статті 2 Закону України «Про соціальний діалог в Україні» законодавство України про соціальний діалог базується на Конституції України і складається із законів України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», «Про організації роботодавців», «Про колективні договори і угоди», «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)», цього Закону, трудового законодавства, інших нормативно-правових актів.
Відповідно до статті 4 Закону України «Про соціальний діалог в Україні» соціальний діалог здійснюється на національному, галузевому, територіальному та локальному (підприємство, установа, організація) рівнях на тристоронній або двосторонній основі.
До сторін соціального діалогу належать, зокрема, на національному рівні - профспілкова сторона, суб`єктами якої є об`єднання професійних спілок, які мають статус всеукраїнських; сторона роботодавців, суб`єктами якої є об`єднання організацій роботодавців, які мають статус всеукраїнських; сторона органів виконавчої влади, суб`єктом якої є Кабінет Міністрів України.
Соціальний діалог здійснюється між сторонами соціального діалогу відповідного рівня у формах: - обміну інформацією; - консультацій; - узгоджувальних процедур; - колективних переговорів з укладення колективних договорів і угод (ч.1 статті 8 Закону України «Про соціальний діалог в Україні»).
Відповідно до ч. 3 ст. 8 Закону України «Про соціальний діалог в Україні» консультації проводяться за пропозицією сторони соціального діалогу з метою визначення та зближення позицій сторін при прийнятті ними рішень, що належать до їх компетенції.
Сторона-ініціатор направляє іншим сторонам письмову пропозицію із зазначенням предмета консультації та терміну її проведення. Сторони, які одержали таку пропозицію, зобов`язані взяти участь у консультації, спільно погодити порядок і строки її проведення та визначити склад учасників.
Згідно з положеннями статті 9 Закону України «Про соціальний діалог в Україні» для ведення соціального діалогу на національному і територіальному рівнях з рівного числа представників сторін соціального діалогу відповідного рівня у порядку, визначеному статтями 11 та 17 цього Закону, утворюються Національна тристороння соціально-економічна рада та територіальні тристоронні соціально-економічні ради.
Тристоронні або двосторонні органи соціального діалогу утворюються за спільним рішенням сторін відповідного рівня за ініціативою будь-якої сторони соціального діалогу відповідного рівня.
Після прийняття сторонами рішення про утворення тристороннього або двостороннього органу соціального діалогу та його кількісний склад кожна сторона соціального діалогу самостійно призначає (делегує) для участі в його роботі своїх повноважних представників.
На національному рівні представники сторони органів виконавчої влади в органах соціального діалогу призначаються Кабінетом Міністрів України, на галузевому рівні - рішенням центральних органів виконавчої влади, на територіальному рівні - рішеннями місцевих органів виконавчої влади та/або органами місцевого самоврядування, що діють на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Профспілкова сторона та сторона роботодавців, суб`єкти яких підтвердили свою репрезентативність, самостійно визначають порядок обрання (делегування) представників профспілок та їх об`єднань і організацій роботодавців та їх об`єднань до органів соціального діалогу на зібранні повноважних представників організацій та їх об`єднань, що мають право участі в соціальному діалозі відповідного рівня.
Ініціатором проведення зібрання може виступати будь-яка репрезентативна організація (об`єднання) відповідного рівня, яка надсилає повідомлення всім іншим репрезентативним організаціям (об`єднанням) не пізніш як за один місяць до його проведення.
Повноваження та організація роботи тристоронніх або двосторонніх органів соціального діалогу регулюються цим Законом, іншими нормативно-правовими актами, статутами, положеннями та регламентами, що затверджуються цими органами.
Рішення, прийняті тристоронніми або двосторонніми органами соціального діалогу в межах їх повноважень, є обов`язковими для розгляду органами державної влади та органами місцевого самоврядування, профспілками та їх об`єднаннями, організаціями роботодавців та їх об`єднаннями відповідного рівня.
Правовими положеннями статті 12 Закону України «Про соціальний діалог» визначено, що для ведення соціального діалогу Президентом України утворюється постійно діючий орган - Національна тристороння соціально-економічна рада (далі - Національна рада), завдання, функції та права якої визначені статтею 12 цього Закону.
Так, згідно із частиною першою статті 12 Закону до основних завдань Національної ради належать:
1) вироблення консолідованої позиції сторін соціального діалогу щодо стратегії економічного і соціального розвитку України та шляхів вирішення існуючих проблем у цій сфері;
2) підготовка та надання узгоджених рекомендацій і пропозицій Президентові України, Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України з питань формування і реалізації державної економічної та соціальної політики, регулювання трудових, економічних, соціальних відносин.
Відповідно до частини другої цієї статті Національна рада відповідно до покладених на неї завдань виконує дорадчі, консультативні та узгоджувальні функції шляхом вироблення спільної позиції та надання рекомендацій і пропозицій сторін соціального діалогу щодо:
- формування і реалізації державної економічної та соціальної політики, регулювання трудових, економічних, соціальних відносин;
- проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань соціальної та економічної політики і трудових відносин, державних програм економічного та соціального розвитку, інших державних цільових програм;
- державних соціальних стандартів та рівня оплати праці;
- основних економічних і соціальних показників проекту Державного бюджету України на відповідний рік;
- ратифікації Україною конвенцій Міжнародної організації праці, міждержавних угод та нормативних актів ЄС з питань, що стосуються прав працівників і роботодавців;
- створення сприятливого середовища для розвитку соціального діалогу, ефективної діяльності суб`єктів господарювання, професійних спілок, організацій роботодавців та їх взаємодії з іншими інститутами громадянського суспільства;
- впровадження міжнародного і вітчизняного досвіду з організації та ведення соціального діалогу;
- інших питань, які сторони вважають значущими для забезпечення конституційних прав і гарантій громадян, суспільної злагоди, соціально-економічного розвитку держави.
Згідно із ч. 3 ст. 12 Закону України «Про соціальний діалог в Україні» пропозиції та рекомендації, прийняті в межах компетенції Національної ради та схвалені її рішенням, є обов`язковими для розгляду органами державної влади та органами місцевого самоврядування, яким вони адресовані. Для участі у розгляді цих рішень можуть запрошуватися члени Національної ради.
Отже, з огляду на вищезазначені правові положення можна дійти висновку, що соціальний діалог, в тому числі на національному рівні, здійснюється на тристоронній або двосторонній основі, між визначеними цим Законом сторонами - суб`єктами соціального діалогу і у встановленому порядку. При цьому, ініціатором соціального діалогу може виступати будь-яка сторона - суб`єкт соціального діалогу.
Втілення наслідків проведення такого соціального діалогу у відповідні сфери соціального життя здійснюється в унормованому порядку.
У свою чергу, позивач, звертаючись із даним позовом вважає, що Кабінетом Міністрів України допущена протиправна бездіяльність щодо не проведення консультацій з іншими сторонами соціального діалогу щодо проекту закону «Про працю».
Бездіяльність суб`єкта владних повноважень це пасивна його поведінка. Тобто відсутність дій, які суб`єкт владних повноважень в обов`язковому порядку мав би вчинити, але не вчинив.
Втім, як вище встановлено судом апеляційної інстанції, ініціатором консультацій може виступати будь-яка сторона соціального діалогу, а не лише Кабінет Міністрів України.
Кабінет Міністрів України є рівноправною стороною соціального діалогу.
Посилаючись на правові норми Закону України «Про соціальний діалог в Україні» та Закону України «Про Кабінет Міністрів України», ОСОБА_1 не наведено жодних мотивів в обґрунтування допущеної, на його думку, бездіяльності відповідача, з урахуванням положень цих Законів.
Разом з тим, суд апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, що позивач не належить до суб`єктів сторін соціального діалогу.
Посилання ОСОБА_1 , як на порушене право на ту обставину, що його пенсія залежить від заробітних плат працездатних громадян, а заробітні плати залежать від умов праці, що визначаються трудовим законодавством, є обґрунтованими, проте є абстрактними в площині спірних правовідносин.
Так, у правовому висновку від 15.12.2015 року Верховним Судом України №800/206/15 зауважено, що відповідні положення Конституції України не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.
Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що в межах спірних правовідносин, відповідачем не допущено будь-якої бездіяльності стосовно позивача у сфері проведення консультацій щодо проекту закону «Про працю».
Таким чином, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що в даному випадку відсутнє порушене право ОСОБА_1 , яке б підлягало судовому захисту.
Крім того, колегія суддів апеляційної інстанції наголошує, що враховуючи принцип змагальності, позивач має довести належними та допустимими доказами наявність свого порушеного права, та що це право порушене саме відповідачем у спірних правовідносинах.
Натомість, дослідивши матеріали справи та наявні докази, суд апеляційної інстанції доходить висновку, що позивачем не доведено наявність порушеного права останнього, у сфері відносин щодо проведення соціального діалогу у межах Закону України «Про соціальний діалог в Україні».
Аналіз наведених правових положень та вищезазначених обставин справи дає підстави колегії суддів апеляційної інстанції для висновку, що відповідач діяли у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, а тому позовні вимоги не підлягають задоволенню, а доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу суду.
Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Колегія суддів апеляційної інстанції доходить до висновку, що інші доводи апелянта не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому судом до уваги не приймаються.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що судом першої інстанції було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, прийнято законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права.
Обставини, викладені в апеляційній скарзі, до уваги не приймаються, оскільки є необґрунтованими та не є підставами для скасування рішення суду першої інстанції.
В зв`язку з цим, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2020 року - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Головуючий суддя: М.І. Кобаль
Судді: Н.П. Бужак
Л.О. Костюк
Повний текст виготовлено 30.09.2020 року
