Єдиний державний реєстр судових рішень
ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
30 червня 2020 року м. Київ №640/5633/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:
головуючого судді Шейко Т.І.,
суддів Пащенка К.С.,
Чудак О.М.
розглянувши у письмовому провадженні у порядку загального позовного провадження адміністративну справу
за позовомОСОБА_1 до Кабінету Міністрів Українипровизнання протиправною бездіяльності
Третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача:
- Верховна Рада України;
встановив:
ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, третя особа Верховна Рада України, в якому просив:
-визнати незаконною, такою, що вчинена із порушенням статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» бездіяльність Кабінету Міністрів України, яка полягає у не проведенні консультацій з іншими сторонами соціального діалогу щодо проекту закону «Про працю», зареєстрованого у Верховній Раді України за №2708 від 28 грудня 2019 року.
Позовні вимоги мотивовані тим, що у Верховній Раді України за №2708 від 28 грудня 2019 року зареєстровано законопроект «Про працю», який подано Кабінетом Міністрів України без виконання передбаченої законом процедури проведення консультацій із сторонами соціального діалогу, чим порушено норми статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 березня 2020 року відкрито провадження у справі та призначено справу до розгляду у підготовчому судовому засіданні.
Відповідач надав відзив на позовну заяву, в якому зосереджував увагу на тому, що згідно зі статтею 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.
Дії Кабінету Міністрів України щодо розробки проекту Закону України «Про працю», здійснення консультацій, обговорювань, експертиз, тощо, не є реалізацією Урядом своїх владних повноважень та відносяться до участі Кабінету Міністрів України в законотворчому процесі, а саме до його першої стадії - вияву законодавчої ініціативи у формі підготовки певного законопроекту. Тому, посилаючись на правові позиції, висловлені Верховним Судом у постанові від 03 жовтня 2018 року у справі №9901/542/18, ухвалі від 05 лютого 2019 року у справі №9901/638/18, представник відповідача дійшов висновку, що участь Кабінету Міністрів України в певних стадіях законодавчого процесу (а саме: підготовка проекту Закону України «Про працю») знаходиться поза межами юрисдикції адміністративних судів.
Крім того, представник відповідача наголосив на відсутності обгрунтувань і доказів порушеного права позивача, яке б підлягало захисту судом.
Також представник Кабінету Міністрів України звернув увагу, що внесений до Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України та зареєстрований 28 грудня 2019 року за №2708 законопроект відкликаний 04 березня 2020 року, а відтак відсутній спір між позивачем та Урядом.
Представник третьої особи - Верховної Ради України у своїх поясненнях щодо позову також вказував на суб`єктів права законодавчої ініціативи, визначених статтею 93 Конституції України, та на те, що внесення, реєстрація, відкликання законопроекту про працю не є управлінськими діями, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. Окрім того, представник третьої особи наголосив на відсутності порушеного права позивача.
У підготовче судове засідання 21 квітня 2020 року учасники справи не прибули.
Представник Кабінету Міністрів України та представник третьої особи - Верховної Ради України подали клопотання про відкладення підготовчого засідання з підстав запроваджених Урядом на території України карантинних обмежень.
Від позивача ОСОБА_1 жодних клопотань не надходило, хоча згідно рекомендованого поштового відправлення позивач отримав судове повідомлення.
У зв`язку з неявкою у підготовче судове засідання 21 квітня 2020 року учасників справи та наявне клопотання відповідача та третьої особи, суд відклав розгляд справи у підготовчому судовому засіданні на 26 травня 2020 року.
У підготовче судове засідання 26 травня 2020 року прибув представник Кабінету Міністрів України.
Позивач не прибув, повернувся конверт з відміткою пошти «Адресат відсутній», хоча судова повістка була направлена за адресою, зазначеною позивачем у позовній заяві.
Представник третьої особи не прибув, подав клопотання щодо проведення підготовчого судового засідання у його відсутність.
Зважаючи на те, що матеріали справи містять відзив, пояснення, додаткових будь-яких клопотань щодо предмету спору учасниками справи не надано, суд ухвалою від 26 травня 2020 року закінчив підготовче провадження по справі та призначив справу до розгляду по суті на 17 червня 2020 року.
У судове засідання 17 червня 2020 року прибув представник Кабінету Міністрів України. Представник третьої особи - Верховної Ради України подав клопотання про розгляд справи без участі представника.
Позивач через канцелярію суду 16 червня 2020 року подав заяву, згідно якої просив перенести судове засідання, зважаючи на запроваджений та продовжений до 22 червня 2020 року Урядом карантин. У разі неможливості, або відмови суду у перенесенні засідання просив проводити засідання без його участі.
Утім, суд зважив на клопотання позивача та відклав судове засідання на 24 червня 2020 року.
У судове засідання 24 червня 2020 року учасники справи не прибули. Представник відповідача та третьої особи просили розглядати справу у письмовому провадженні.
Від позивача повернувся конверт з відміткою «адресат відсутній за вказаною адресою». Окрім того, судом вчинялись спроби повідомити позивача про судове засідання телефоном, вказаним ним у позовній заяві, однак телефон був відключений.
В зв`язку з неявкою учасників справи, зважаючи, що матеріали справи містять висловлені учасниками справи позиції щодо заявленого спору, суд вирішив здійснити розгляд справи у порядку письмового провадження.
Дослідивши матеріали справи, оцінивши наявні докази, враховуючи доводи, пояснення і заперечення учасників справи, суд дійшов наступних висновків.
Відповідно до статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом.
Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У відповідності до приписів статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є: 1) верховенство права; 2) рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; 3) гласність і відкритість судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; 4) змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі; 5) обов`язковість судового рішення; 6) забезпечення права на апеляційний перегляд справи; 7) забезпечення права на касаційне оскарження судового рішення у випадках, визначених законом; 8) розумність строків розгляду справи судом; 9) неприпустимість зловживання процесуальними правами; 10) відшкодування судових витрат фізичних та юридичних осіб, на користь яких ухвалене судове рішення.
За приписами частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.
Згідно статті 75, пункту 1, пункту 6 статті 92 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
За приписами статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
У відповідності до пунктів 1-3, 6 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України: забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання.
В статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» визначені основні повноваження Кабінету Міністрів України.
Так, відповідно до пункту 1 частини першої цієї статті Кабінет Міністрів України у сфері економіки, фінансів, трудових відносин, зайнятості населення, трудової міграції, оплати та охорони праці, зокрема виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних та економічних відносин.
Правові засади організації та порядку ведення соціального діалогу в Україні з метою вироблення та реалізації державної соціальної і економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин та забезпечення підвищення рівня і якості життя громадян, соціальної стабільності в суспільстві визначає Закон України «Про соціальний діалог в Україні».
За змістом статті 1 цього Закону соціальний діалог - процес визначення та зближення позицій, досягнення спільних домовленостей та прийняття узгоджених рішень сторонами соціального діалогу, які представляють інтереси працівників, роботодавців та органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, з питань формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин.
Згідно частини першої статті 2 Закону законодавство України про соціальний діалог базується на Конституції України і складається із законів України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", "Про організації роботодавців", "Про колективні договори і угоди", "Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)", цього Закону, трудового законодавства, інших нормативно-правових актів.
Відповідно до статті 4 Закону України «Про соціальний діалог в Україні» соціальний діалог здійснюється на національному, галузевому, територіальному та локальному (підприємство, установа, організація) рівнях на тристоронній або двосторонній основі.
До сторін соціального діалогу належать, зокрема, на національному рівні - профспілкова сторона, суб`єктами якої є об`єднання професійних спілок, які мають статус всеукраїнських; сторона роботодавців, суб`єктами якої є об`єднання організацій роботодавців, які мають статус всеукраїнських; сторона органів виконавчої влади, суб`єктом якої є Кабінет Міністрів України.
У відповідності з частиною першою статті 8 Закону соціальний діалог здійснюється між сторонами соціального діалогу відповідного рівня у формах: -обміну інформацією; -консультацій; -узгоджувальних процедур; -колективних переговорів з укладення колективних договорів і угод.
За змістом частини третьої цієї статті консультації проводяться за пропозицією сторони соціального діалогу з метою визначення та зближення позицій сторін при прийнятті ними рішень, що належать до їх компетенції.
Сторона-ініціатор направляє іншим сторонам письмову пропозицію із зазначенням предмета консультації та терміну її проведення. Сторони, які одержали таку пропозицію, зобов`язані взяти участь у консультації, спільно погодити порядок і строки її проведення та визначити склад учасників.
Згідно з положеннями статті 9 Закону для ведення соціального діалогу на національному і територіальному рівнях з рівного числа представників сторін соціального діалогу відповідного рівня у порядку, визначеному статтями 11 та 17 цього Закону, утворюються Національна тристороння соціально-економічна рада та територіальні тристоронні соціально-економічні ради.
Тристоронні або двосторонні органи соціального діалогу утворюються за спільним рішенням сторін відповідного рівня за ініціативою будь-якої сторони соціального діалогу відповідного рівня.
Після прийняття сторонами рішення про утворення тристороннього або двостороннього органу соціального діалогу та його кількісний склад кожна сторона соціального діалогу самостійно призначає (делегує) для участі в його роботі своїх повноважних представників.
На національному рівні представники сторони органів виконавчої влади в органах соціального діалогу призначаються Кабінетом Міністрів України, на галузевому рівні - рішенням центральних органів виконавчої влади, на територіальному рівні - рішеннями місцевих органів виконавчої влади та/або органами місцевого самоврядування, що діють на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Профспілкова сторона та сторона роботодавців, суб`єкти яких підтвердили свою репрезентативність, самостійно визначають порядок обрання (делегування) представників профспілок та їх об`єднань і організацій роботодавців та їх об`єднань до органів соціального діалогу на зібранні повноважних представників організацій та їх об`єднань, що мають право участі в соціальному діалозі відповідного рівня.
Ініціатором проведення зібрання може виступати будь-яка репрезентативна організація (об`єднання) відповідного рівня, яка надсилає повідомлення всім іншим репрезентативним організаціям (об`єднанням) не пізніш як за один місяць до його проведення.
Повноваження та організація роботи тристоронніх або двосторонніх органів соціального діалогу регулюються цим Законом, іншими нормативно-правовими актами, статутами, положеннями та регламентами, що затверджуються цими органами.
Рішення, прийняті тристоронніми або двосторонніми органами соціального діалогу в межах їх повноважень, є обов`язковими для розгляду органами державної влади та органами місцевого самоврядування, профспілками та їх об`єднаннями, організаціями роботодавців та їх об`єднаннями відповідного рівня.
У відповідності з положеннями статті 12 Закону України «Про соціальний діалог» для ведення соціального діалогу Президентом України утворюється постійно діючий орган - Національна тристороння соціально-економічна рада (далі - Національна рада), завдання, функції та права якої визначені статтею 12 цього Закону.
Так, згідно із частиною першою статті 12 Закону до основних завдань Національної ради належать:
1) вироблення консолідованої позиції сторін соціального діалогу щодо стратегії економічного і соціального розвитку України та шляхів вирішення існуючих проблем у цій сфері;
2) підготовка та надання узгоджених рекомендацій і пропозицій Президентові України, Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України з питань формування і реалізації державної економічної та соціальної політики, регулювання трудових, економічних, соціальних відносин.
Відповідно до частини другої цієї статті Національна рада відповідно до покладених на неї завдань виконує дорадчі, консультативні та узгоджувальні функції шляхом вироблення спільної позиції та надання рекомендацій і пропозицій сторін соціального діалогу щодо:
-формування і реалізації державної економічної та соціальної політики, регулювання трудових, економічних, соціальних відносин;
-проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань соціальної та економічної політики і трудових відносин, державних програм економічного та соціального розвитку, інших державних цільових програм;
-державних соціальних стандартів та рівня оплати праці;
-основних економічних і соціальних показників проекту Державного бюджету України на відповідний рік;
-ратифікації Україною конвенцій Міжнародної організації праці, міждержавних угод та нормативних актів ЄС з питань, що стосуються прав працівників і роботодавців;
-створення сприятливого середовища для розвитку соціального діалогу, ефективної діяльності суб`єктів господарювання, професійних спілок, організацій роботодавців та їх взаємодії з іншими інститутами громадянського суспільства;
-впровадження міжнародного і вітчизняного досвіду з організації та ведення соціального діалогу;
-інших питань, які сторони вважають значущими для забезпечення конституційних прав і гарантій громадян, суспільної злагоди, соціально-економічного розвитку держави.
У відповідності з частиною третьою статті 12 пропозиції та рекомендації, прийняті в межах компетенції Національної ради та схвалені її рішенням, є обов`язковими для розгляду органами державної влади та органами місцевого самоврядування, яким вони адресовані. Для участі у розгляді цих рішень можуть запрошуватися члени Національної ради.
З процитованих положень Закону України «Про соціальний діалог в Україні» слідує, що соціальний діалог, в тому числі на національному рівні, здійснюється на тристоронній або двосторонній основі, між визначеними цим Законом сторонами - суб`єктами соціального діалогу і у встановленому порядку. При цьому, ініціатором соціального діалогу може виступати будь-яка сторона - суб`єкт соціального діалогу.
Втілення наслідків проведення такого соціального діалогу у відповідні сфери соціального життя здійснюється в унормованому порядку.
Позивач, звертаючись із даним позовом вважає, що Кабінетом Міністрів України допущена протиправна бездіяльність щодо не проведення консультацій з іншими сторонами соціального діалогу щодо проекту закону «Про працю».
Бездіяльність суб`єкта владних повноважень це пасивна його поведінка. Тобто відсутність дій, які суб`єкт владних повноважень в обов`язковому порядку мав би вчинити, але не вчинив.
Втім, як було наведено вище, ініціатором консультацій може виступати будь-яка сторона соціального діалогу, а не лише Кабінет Міністрів України.
Кабінет Міністрів України є рівноправною стороною соціального діалогу.
Позивач у своєму позові посилається лише на норми Закону України «Про соціальний діалог в Україні» та Закону України «Про Кабінет Міністрів України», однак не наводить жодних мотивів в обгрунтування допущеної, на його думку, бездіяльності відповідача, з урахуванням положень цих Законів.
Позивач не належить до суб`єктів сторін соціального діалогу.
Як на порушене право позивач вказує на ту обставину, що його пенсія залежить від заробітних плат працездатних громадян, а заробітні плати залежать від умов праці, що визначаються трудовим законодавством.
Суд з цим погоджується, однак як зауважено Верховним Судом України у правовому висновку від 15.12.2015 року №800/206/15, відповідні положення Конституції України не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.
Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
В світлі заявленого позову відповідачем не допущено будь-якої бездіяльності стосовно позивача у сфері проведення консультацій щодо проекту закону «Про працю». Також судом не встановлено порушеного права позивача, яке б підлягало судовому захисту.
При цьому суд не розділяє позицію відповідача та третьої особи, що заявлений позов стосується функцій законотворення та є однією із стадій законодавчої процедури, а відтак лежить поза межами контролю адміністративної юрисдикції.
Позивачем не оскаржуються саме стадії законодавчої процедури, такі як: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення.
Позивач оскаржує допущену, на його переконання, бездіяльність поза межами процесу законотворення, що передує такому процесу, а саме щодо думки громадськості (сторін соціального діалогу) у формі соціального діалогу задля втілення пропозицій у відповідній сфері соціального життя.
Проте в межах заявлених позивачем позовних вимог судом не встановлено порушеного права позивача, а відтак позов задоволенню не підлягає.
Згідно частин першої та другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
В той же час, враховуючи принцип змагальності, позивач має довести належними та допустимими доказами наявність свого порушеного права, та що це право порушене саме відповідачем у спірних правовідносинах.
Як уже неодноразового було зауважено судом позивач не довів наявність свого порушеного справа у сфері відносин щодо проведення соціального діалогу у межах Закону України «Про соціальний діалог в Україні».
Підсумовуючи наведене суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .
Судові витрати відсутні.
Керуючись статтями 2, 33, 72-77, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України Окружний адміністративний суд міста Києва -
в и р і ш и в:
Позов ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Верховна Рада України, про визнання протиправною бездіяльність - залишити без задоволення.
Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України.
Рішення може бути оскаржено до Шостого апеляційного адміністративного суду в порядку та у строки, встановлені статтями 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя Шейко Т.І.
Судді Пащенко К.С.
Чудак О.М.
