Єдиний державний реєстр судових рішень
ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 620/1113/19 Суддя (судді) першої інстанції: Бородавкіна С.В.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 вересня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді-доповідача Глущенко Я.Б.,
суддів Мельничука В.П., Черпіцької Л.Т.,
секретаря Суркової Д.О.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Публічного акціонерного товариства «Чернігівгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправною та скасування постанови, за апеляційною скаргою Публічного акціонерного товариства «Чернігівгаз» на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року, -
В С Т А Н О В И В:
У квітні 2019 року Публічне акціонерне товариство «Чернігівгаз» (далі - позивач, ПАТ «Чернігівгаз») звернулось у суд з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просило визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу газа та здійснення заходів державного регулювання.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального права, а висновки суду не відповідають обставинам справи. Наголошує на тому, що відповідачем під час перевірки застосовано форму акта, яка не відповідає уніфікованій формі, за наслідками перевірки НКРЕКП не видано розпорядження про усунення виявлених порушень. До того ж, відповідачем не дотримано принцип презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання, враховуючи різне трактування сторонами у справі положень законодавства, що регулюють питання приведення об`єма природного газа до стандартних умов. Також звертає увагу суду на те, що НКРЕКП не дотримано принципу пропорційності, оскільки оскаржуваною постановою штраф застосовано повторно за одне і те саме порушення, яке було виявлено за результатами планової та позапланової перевірки. У доповненнях до апеляційної скарги позивач просить врахувати позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 24 грудня 2019 року у справі №640/21017/18 та від 93 лютого 2019 року у справі №640/20866/18.
У відзиві на апеляційну відповідач зазначає про те, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини у справі та ухвалено судове рішення із додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому підстави для його скасування відсутні. Звертає увагу суду, що за результатами планової перевірки НКРЕКП виявлено 25 порушень. При цьому, апеляційна скарга містить аргументи на спростування лише одного з вказаних порушень. Приймаючи рішення про накладення штрафів, відповідач керувався положеннями Закону України «Про ринок природного газу», якими визначені граничні розміри таких штрафів. Уніфікована форма акта затверджена постановою відповідача, яка є чинною на час виникнення спірних правовідносин, і саме такий акт було складено за результатами перевірки позивача. Приймаючи оскаржувану постанову, відповідач керувався положеннями профільного Закону, якими імперативно закріплено право на прийняття за наслідками перевірки постанов та розпоряджень. Також наголошує, що положення чинних нормативно правових актів не передбачають застосування позивачем об`ємів природного газа, приведених до стандартних умов, при проведенні комерційних розрахунків, тобто не передбачають застосування таких об`ємів при оплаті споживачами послуг з газопостачання. Положеннями Закону України «Про ринок природного газу» передбачено ціни на ринку природного газу, що регулюються державою, зокрема, тарифи на послуги розподілу природного газа. При цьому, жодний нормативно-правовий акт не наділяє суб`єктів господарювання повноваженнями самостійно визначати для побутових споживачів (категорії населення) коефіцієнти, ціни або тарифи. До того ж, витрати на покриття об`єктивної різниці у вимірах природного газа здійснюється за рахунок тарифа на розподіл, який затверджено відповідачем. Твердження позивача про невключення до зазначеного тарифа втрат, які виникають у зв`язку з не приведенням показань побутових лічильників газа до стандартних умов, спростовується наявними у матеріалах справи доказами - розшифруванням обсягів величин нормативних витрат та втрат природного газа відповідно до діючих методик, складеними самим позивачем.
Розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження згідно пункта 2 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів уважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню, з таких підстав.
Судом установлено, що позивач є оператором газорозподільної системи (далі - оператор ГРМ) на території Чернігівської області та діє на підставі ліцензії, виданої відповідачем. Основна діяльність ПАТ «Чернігівгаз» полягає у здійсненні розподілу природного газу газорозподільною системою, яка знаходиться в його власності або користуванні відповідно до законодавства, здійснення щодо неї функції оперативно-технологічного управління.
У період з 11 березня 2019 року по 22 березня 2019 року посадовими особами Комісії з проведення перевірки НКРЕКП, на підставі посвідчення на проведення планової перевірки від 14 лютого 2019 року №87 проведена планова перевірка щодо дотримання ПАТ «Чернігівгаз» Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року №201 (далі - Ліцензійні умови з розподілу), відповідно до ліцензії, виданої згідно з постановою НКРЕКП від 26 березня 2015 року №932 та переоформленої згідно рішення НКРЕКП від 14 вересня 2015 року №2302, та відповідно до ліцензії, яка видана згідно з постановою НКРЕКП від 19 червня 2017 року №807.
За результатами проведення планового заходу складено акт від 22 березня 2019 року №106, яким зафіксовано порушення позивачем 25 нормативно-правових актів, що регулюють правовідносини у сфері енергетики, а саме:
- пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов у частині дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме:
частини 9 статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» у частині зобов`язання суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, виконувати рішення Регулятора;
частини 4 статті 17 Закону України «Про метрологію та метрологічну діяльність» у частині здійснення за рахунок суб`єктів господарювання, що надають послуги з електро- і газопостачання, якщо інше не встановлено договором, укладеним відповідно до законів, що регулюють відносини у сферах електроенергетики та газопостачання, періодичної повірки, обслуговування та ремонту (у тому числі демонтажу, транспортування та монтажу) засобів вимірювальної техніки (результати вимірювань яких використовуються для здійснення розрахунків за спожиті для побутових потреб електричну енергію і газ), що є власністю фізичних осіб, спільною власністю співвласників багатоквартирного будинку;
частини 2 статті 2 Закону України «Про забезпечення комерційного обліку природного газу» (із змінами, які набрали чинності 19 січня 2018 року) у частині встановлення загальнобудинкового лічильника газа лише за згодою співвласників багатоквартирного будинку в порядку, визначеному статтею 10 Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку»;
абзаца 3 підпункта «а» пункта 1 частини 1 статті 6 Закону України «Про забезпечення комерційного обліку природного газу» у частині забезпечення встановлення лічильників газа для населення, що проживає у квартирах та приватних будинках, в яких газ використовується для підігріву води та приготування їжі, - до 01 січня 2016 року;
пункта 6 Порядка подання засобів вимірювальної техніки на періодичну повірку, обслуговування та ремонт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 липня 2015 року №474, у частині здійснення оплати періодичної повірки, обслуговування та ремонту (у тому числі демонтажу, транспортування та монтажу) засобів вимірювальної техніки, результати вимірювань яких використовуються для здійснення розрахунків за спожиту для побутових потреб електричну енергію і газ, комерційних розрахунків за спожиті теплову енергію і воду, відповідно до частини 4 статті 17 Закону України «Про метрологію та метрологічну діяльність»;
пунктів 4, 5 та 6 розділа III Інструкції щодо заповнення форми звітності №8а-НКРЕКП-газ-моніторинг (річна) «Звіт про забезпечення доступу та приєднання до газорозподільної системи», затвердженої постановою НКРЕКП від 07 липня 2016 року №1234 (далі - форма звітності №8а-НКРЕКП-газ-моніторинг), у частині відображення в розділах IV, V та VI форми звітності № 8а-НКРЕКП-газ-моніторинг за 2017 та 2018 роки фактичних даних;
пункта 1 глави 5 розділа IV Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2494 (із змінами) (далі - Кодекс ГРМ), у частині виконання затвердженого НКРЕКП плану розвитку в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні;
пункта 3 глави 5 розділа IV Кодексу ГРМ у частині перерозподілу фінансування між заходами в межах одного розділу за умови незмінності фізичних обсягів цих заходів при зміні (збільшенні або зменшенні) вартості виконання заходів, передбачених затвердженим планом розвитку, до 5 (п`яти) відсотків;
абзаца 4 глави 6 розділа IV Кодексу ГРМ у частині оприлюднення ліцензіатом електронної форми звіта щодо виконання інвестиційної програми шляхом розміщення на своєму офіційному веб-сайті в мережі Інтернет за підсумками року не пізніше 25 лютого року, наступного за звітним періодом;
пункта 3 глави 2 розділу V Кодексу ГРМ у частині забезпечення Оператором ГРМ в установленому цією главою порядку приєднання об`єкта чи земельної ділянки замовника впродовж тримісячного строку з урахуванням вимог цього Кодексу та графіка оплати замовником за договором та в частині пуска газа на об`єкт замовника за договором на стандартне приєднання;
пункта 4 глави 2 розділа V Кодексу ГРМ у частині погодження Оператором ГРМ проекта зовнішнього газопостачання у строк, що не перевищує 15 днів, якщо інше не передбачено законодавством;
пункта 8 глави 2 розділа V Кодексу ГРМ у частині погодження проекта внутрішнього газопостачання з Оператором ГРМ у частині організації вузла обліку та кошториса затрат на організацію вузла обліку за умови, якщо технічними умовами приєднання точка вимірювання (місце встановлення комерційного вузла обліка) визначена в газових мережах внутрішнього газопостачання, а проект внутрішнього газопостачання передбачає заходи з організації вузла обліку та кошторисну частину щодо реалізації цих заходів;
пункта 4 глави 4 розділа IX Кодексу ГРМ у частині обов`язку Оператора ГРМ не рідше одного разу на шість місяців здійснювати контрольне зняття показань лічильника газу;
глави 4 розділа IX Кодексу ГРМ у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на межі балансової належності між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу;
пункта 5 глави 3 розділа X Кодексу ГРМ у частині погодження робочого проекту з організації та облаштування системи дистанційної передачі даних на комерційному вузлі обліку Оператором ГРМ упродовж десяти робочих днів з дня його отримання та в частині погодження Оператором ГРМ робочого проекта з організації та облаштування системи дистанційної передачі даних на комерційному вузлі обліку тільки в обсязі виданого ним технічного завдання;
пункта 5 глави 8 розділа X Кодексу ГРМ у частині обов`язку Оператора ГРМ у разі прийняття рішення про недоцільність проведення ремонту лічильника газа споживача протягом п`ятнадцяти робочих днів після результатів проведення періодичної повірки (але не пізніше двомісячного строку після зняття лічильника газу на періодичну повірку) безкоштовно встановити власний розрахунковий лічильник газа (аналогічного типорозміра) для подальших комерційних розрахунків;
пункта 3.8 розділа III Порядка формування інвестиційних програм газопостачальних, газорозподільних, газотранспортних та газозберігаючих підприємств, затвердженого постановою НКРЕ від 28 листопада 2011 року №2255 (у редакції, що діяла до 04 листопада 2018 року);
пункта 7 розділа І Методології встановлення плати за приєднання до газотранспортних і газорозподільних систем, затвердженої постановою НКРЕКП від 24 грудня 2015 року №3054, у частині передбачення в платі за приєднання відшкодування всіх витрат оператора газорозподільної системи, зокрема на пуск газа;
пункта 4.1 Мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 21 вересня 2017 року № 1156 (далі - Мінімальні стандарти та вимоги), у частині складання Оператором ГРМ інформації щодо показників комерційної якості надання послуг оператора газорозподільної системи станом на останнє число звітного періоду і подання щоквартально до НКРЕКП та її територіальних органів за місцезнаходженням Оператора ГРМ не пізніше ніж через 50 днів після звітного періоду;
пункта 4.6 Мінімальних стандартів та вимог у частині подання Оператором ГРМ переліка джерел інформації, реєстра письмових звернень споживачів, реєстра надання послуг щоквартально до НКРЕКП та її територіальних органів за місцезнаходженням Оператора ГРМ або постачальника не пізніше ніж через 50 днів після звітного періоду;
пункта 4.9 Мінімальних стандартів та вимог у частині направлення інформації, визначеної у пунктах 4.1, 4.6 та 4.8 цієї глави, Оператором ГРМ до НКРЕКП поштою на паперових носіях та в електронному вигляді, а також до її територіальних органів за місцезнаходженням Оператора ГРМ;
підпункта 5 пункта 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині повідомлення НКРЕКП про всі зміни даних, які були зазначені в його документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії, у строк не пізніше ніж один місяць з дня настання таких змін, крім інформації щодо кількості підключених споживачів, кількості об`єктів газорозподільної системи ліцензіата, кількості персонала ліцензіата та його матеріально-технічної бази, яка надається протягом 30 днів після закінчення календарного року;
підпункта 6 пункта 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині складання звітності, затвердженої НКРЕКП, щодо провадження господарської діяльності з розподілу природного газа та подання її до НКРЕКП у встановленому порядку;
підпункта 7 пункта 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині подання річної фінансової звітності у встановленому законодавством порядку;
підпункта 16 пункта 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині використання коштів, отриманих за рахунок надання послуг розподілу природного газу, передбачених структурою тарифу (річної планованої тарифної виручки), у визначеному розмірі та за цільовим призначенням;
підпункта 21 пункта 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині виконання плана розвитку газорозподільної системи на наступні 10 років, зокрема, розділа І Плану розвитку газорозподільної системи ПАТ «Чернігівгаз» на 2017 - 2026 роки, затвердженого постановою НКРЕКП від 28 грудня 2017 року №1608 (далі - розділ І (2017 рік) Плана розвитку), та розділа І Плану розвитку газорозподільної системи ПАТ «Чернігівгаз» на 2018 - 2027 роки, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 жовтня 2018 року № 1323 (далі - розділ І (2018 рік) Плана розвитку);
підпункта 28 пункта 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині здійснення розрахунків із оператором газотранспортної системи за надані послуги транспортування у строки та на умовах, визначених договором транспортування природного газу;
підпункта 6 пункта 2.5 глави 2 Ліцензійних умов у частині укладення актів розмежування балансової належності та експлуатаційної відповідальності сторін із суміжними суб`єктами ринка природного газа, у тому числі зі споживачами;
підпункта 8 пункта 2.5 глави 2 Ліцензійних умов у частині забезпечення періодичної повірки (у тому числі демонтажа, транспортування, монтажа та ремонта) лічильників газу, які встановлені для розрахунків за спожитий природний газ побутовими споживачами (населенням) для їх побутових потреб, за власний рахунок незалежно від того, чи є ліцензіат власником лічильника.
Не погоджуючись із виявленими порушеннями, ПАТ «Чернігівгаз» оскаржило висновки акта в адміністративному порядку.
29 березня 2019 року НКРЕКП прийняло постанову №473 «Про накладення штрафа на ПАТ «Чернігівгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природнього газа та здійснення заходів державного регулювання.
Вказаною постановою на позивача накладено штраф:
у сумі 850 000,00 грн. за порушення пункта 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу ГРМ, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема, щодо дотримання вимог глави 4 розділу ІХ Кодексу ГРМ у частині визначення фактичного об`єма споживання (розподілу) природного газа по об`єктах побутових споживачів, крім споживачів за ЕІС-кодами 56ХМ41А739494319, 56ХМ41А62976929R, 56XM41C96878663V, 56XM41G60500719K, 56XM41E67068426W, 56XM41G57317367P;
у сумі 850 000,00 грн. за порушення Ліцензійних умов, наведених в акті перевірки.
Окрім того, зазначеною постановою НКРЕКП застосовано до ПАТ «Чернігівгаз» заходи державного регулювання.
Уважаючи таке рішення протиправним, позивач звернувся з відповідним позовом до суду.
Постановляючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що приймаючи оскаржувану постанову НКРЕКП діяла обґрунтовано, на підставі та у спосіб, що визначені законодавством України.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів приходить до наступного.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особо зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначає Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22 вересня 2016 року №1540-VIII з наступними змінами та доповненнями, у редакції на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон України №1540-VIII).
Відповідно до положень статті 1 цього Закону НКРЕКП (далі - Регулятор) є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Статтею 2 Закону України №1540-VIII передбачено, що Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії.
Відповідно до статті 3 Закону України №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання, зокрема, шляхом державного контролю та застосування заходів впливу.
Частиною 3 цієї правової норми закріплено, що основними завданнями Регулятора є: забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг.
При цьому, згідно зі статтею 19 Закону України №1540-VIII, Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Відповідно до положень статті 22 Закону України №1540-VIII за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання».
Рішення Регулятора про застосування санкцій за порушення ліцензійних умов, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг може бути прийнято протягом 30 днів з дня виявлення порушення Регулятором.
Згідно положень статті 14 Закону України №1540-VIII основною формою роботи Регулятора як колегіального органу є засідання.
Регулятор на своїх засіданнях, зокрема, розглядає справи щодо видачі ліцензій та дотримання суб`єктами господарювання ліцензійних умов, а також щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суміжних ринків.
Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями.
Основним нормативно-правовим актом, що регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності є Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02 березня 2015 року №222-VIII з наступними змінами та доповненнями у редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон України №222-VIII).
Частинами 14, 15 статті 19 Закону №222-VІІІ встановлено, що акт перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов складається в останній день проведення перевірки. В акті відображаються питання, що перевірялися, та встановлений стан додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов. У разі встановлення в ході перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов підстав для складання актів, що є підставами для анулювання ліцензії, такі акти складаються як окремі документи в останній день проведення перевірки.
Розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов видається органом ліцензування не пізніше трьох робочих днів з останнього дня проведення перевірки у разі виявлення за результатами її проведення порушень ліцензіатом вимог ліцензійних умов. У разі складення за результатом проведення перевірки акта, що є підставою для анулювання ліцензії, розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов не видається.
Колегією суддів установлено, що оскаржуваною постановою НКРЕКП від 29 березня 2019 року № 473 на ПАТ «Чернігівгаз» за порушення пункта 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу накладено штраф та зобов`язано усунути виявлені недоліки. (т.1, а.с. 21-27).
Тобто спірним рішенням одночасно застосовано санкції та запропоновано усунути виявлені порушення.
Разом з тим, за наведених умов та виходячи зі змісту викладених норм, відповідач зобов`язаний був видати окреме розпорядження про усунення виявлених порушень ліцензійних умов, оскільки прийнявши спірну постанову без попереднього винесення розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, НКРЕКП позбавила позивача можливості усунути виявлені під час здійснення заходу нагляду порушення, а отже і уникнути застосування штрафних санкцій в подальшому.
Вказані висновки підтверджуються копією розпорядження Державної регуляторної служби України від 07 червня 2019 року № 61, згідно з яким Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України за результатом розгляду апеляції (скарги) ПАТ «Чернігівгаз» щодо прийняття Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг постанови від 29 березня 2019 № 473 «Про накладення штрафу на ПАТ «Чернігівгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання», було прийнято рішення № 5.6 від 04 червня 2019 року (протокол № 07-19) про її задоволення. Зобов`язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, усунути порушення вимог частин 7 та 15 статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», абзаців 7 і 15 статті 3 та частини 11 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Посилання відповідача на те, що постанова про накладення штрафа має бути прийнята протягом тридцяти днів з дня складання акта, колегія суддів до уваги не приймає, оскільки це не позбавляє останнього обов`язку щодо прийняття попереднього рішення про усунення виявлених порушень у межах строка, визначеного для прийняття рішення про накладення штрафних санкцій.
Відтак, відповідачем порушено процедуру притягнення суб`єкта господарювання до відповідальності за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначенні Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V з наступними змінами до доповненнями у редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон України №877-V).
При цьому, у частині 2 статті 2 цього Закону передбачено, що його дія не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.
Частиною 3 цієї правової норми закріплено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
Отже, на спірні правовідносини поширюється дія зазначеного Закону.
Положеннями частини 1 статті 5 Закону України №877-V закріплено, що планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому.
Частиною 2 статті 5 Закону України №877-V передбачено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
Відповідно до частини 15 статті 4 Закону України №877-V при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342 (далі - Методика №342), встановлює єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - уніфікована форма акта перевірки).
Згідно з пунктом 2 вказаної Методики, уніфікована форма акта перевірки розробляється органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюється на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня її затвердження.
Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 затверджено «Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» (далі - Порядок № 428), яким установлено: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядка № 428).
Відповідно до Додатка 18 до цього Порядка затверджено форму Акта складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства.
Разом із тим, як свідчать матеріали справи, станом на час проведення планового заходу відповідачем не було затверджено та оприлюднено на власному офіційному веб-сайті уніфіковану форму акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику у відповідності до вимог Закону України № 877-V.
При цьому колегія суддів звертає увагу на те, що Порядок № 428 не зареєстрований у Міністерстві юстиції України, а тому не може вважатися нормативно-правовим актом, обов`язковим до виконання, і носить лише рекомендаційний характер.
Відтак, акт від 22 березня 2019 року №106, складений за результатами перевірки позивача, не може бути належним доказом наявності фактів, які були покладені в основу оскаржуваної постанови від 29 березня 2019 року № 473 «Про накладення штрафу на ПАТ «Чернігівгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання», що є самостійною підставою для визнання протиправним спірного рішення.
Підсумовуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для задоволення позову та скасування оскаржуваної постанови відповідача.
При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Відповідно до пункта 2 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
За змістом частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції судове рішення ухвалено з помилковим застосуванням норм матеріального права, тому апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позову.
Частиною 1 та 7 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. Розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв`язку з розглядом справи, встановлюється судом на підставі поданих сторонами доказів (договорів, рахунків тощо).
Частиною 6 цієї правової норми закріплено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Відповідно до пункту 1 частини 3 статті 4 Закону України «Про судовий збір» від 08 липня 2011 року №3674-VI у редакції, яка діяла на момент подання позову до суду першої інстанції, ставка судового збору за подання адміністративного позову майнового характеру, який подано суб`єктом владних повноважень, юридичною особою, складала 1,5 відсотка ціни позову, але не менше 1 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб і не більше 10 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
Положеннями частини 1 зазначеної статті передбачено, що судовий збір справляється у відповідному розмірі від прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 1 січня календарного року, в якому відповідна заява або скарга подається до суду, - у відсотковому співвідношенні до ціни позову та у фіксованому розмірі.
Станом на 01 січня 2019 року приписами Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» від 11 листопада 2018 року №2629-VIII встановлено прожитковий мінімум для працездатних осіб у розмірі 1921,00 грн.
Отже, сума судового збора, яка підлягала сплаті за подання позову становила 19210,00 грн., а за подання апеляційної скарги 28815,00 грн.
Оскільки позов підлягає задоволенню, а згідно наявних у справі платіжних доручень позивачем за його подання та подання апеляційної скарги сплачено судовий збір у загальному розмірі 48025,00 грн., відповідна сума підлягає поверненню за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень пропорційно задоволеним позовним вимогам.
Керуючись статтями 33, 34, 139, 243, 311, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Чернігівгаз» задовольнити.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року скасувати.
Позов Публічного акціонерного товариства «Чернігівгаз» задовольнити.
Визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, від 29 березня 2019 року №473 «Про накладення штрафу на ПАТ «Чернігівгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу газа та здійснення заходів державного регулювання».
Стягнути з Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, (03057, м. Київ, вул. Смоленська, 19, код ЄДРПОУ 39369133) за рахунок бюджетних асигнувань на користь Публічного акціонерного товариства «Чернігівгаз» (адреса: 14021, м. Чернігів, вул. Любецького, 68, код ЄДРПОУ 03358104) судові витрати зі сплати судового збора в загальній сумі 48025 (сорок вісім тисяч двадцять п`ять) грн. 00 коп.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя Я.Б. Глущенко
Судді В.П. Мельничук
Л.Т. Черпіцька
