УХВАЛА
31 серпня 2020 року
м. Київ
справа №746/526/17
адміністративне провадження №К/9901/23781/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року (судді: Ганечко О.М., Коротких А.Ю., Федотов І.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Срібнянської селищної ради Чернігівської області про скасування рішення про поновлення на посаді,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_2 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Срібнянської селищної ради Чернігівської області (далі - відповідач), в якому, з урахуванням збільшення позовних вимог, просив визнати протиправним і скасувати рішення першої сесії сьомого скликання Срібнянської селищної ради Чернігівської області «Про дострокове припинення повноважень Срібнянського селищного голови» № 6 від 17 листопада 2017 року, поновити ОСОБА_2 на посаді Срібнянського селищного голови Чернігівської області, внести відповідний запис у трудову книжку та стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що в рішенні про дострокове припинення повноважень Срібнянського селищного голови ОСОБА_2 відповідач обмежився лише загальними посиланнями на статтю 42 та частину 2 статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», при цьому взагалі не вказавши конкретних обставин, які слугували підставою для припинення повноважень селищного голови.
Позивач зазначає, що як станом на дату обрання його селищним головою, так і на дату дострокового припинення повноважень, будь-які судові рішення про притягнення його до кримінальної чи адміністративної відповідальності за правопорушення, пов`язане з корупцією, яким накладено стягнення у вигляді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов`язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування відсутні, дисциплінарні стягнення також не застосовувалися.
Позивач наполягав на тому, що до моменту обрання його головою проведено передачу належних йому корпоративних прав в управління третій особі, що повністю спростовує твердження Срібнянської селищної ради про порушення позивачем Конституції або законів України, прав і свобод громадян та незабезпечення здійснення наданих йому повноважень.
Крім того, позивач стверджував, що при прийнятті спірного рішення порушені вимоги Регламенту Срібнянської селищної ради Чернігівської області, затвердженого другою сесією селищної ради 7 скликання від 17 грудня 2015 року.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Срібнянського районного суду Чернігівської області від 10 квітня 2019 року позовні вимоги задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення першої сесії сьомого скликання Срібнянської селищної ради Чернігівської області № 6 від 17 листопада 2017 року «Про дострокове припинення повноважень Срібнянської селищного голови ОСОБА_2 ». Поновлено ОСОБА_2 на посаді Срібнянського селищного голови Чернігівської області з 17 листопада 2017 року, зобов`язано внести відповідний запис у трудову книжку та стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 235394 грн.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що перед голосуванням за пропозицією одного із депутатів на першій сесії Срібнянської селищної ради сьомого скликання від 17 листопада 2017 року, питання про дострокове припинення повноважень голови селищної ради ніякі матеріали, які підтверджували б порушення Конституції або законів України новообраним головою не роздавались, а лише було озвучено усно, що позивач притягувався до відповідальності за правопорушення, пов`язане з корупцією, врахувавши покази свідків.
Суд першої інстанції вказав на відсутність в матеріалах справи рішення суду про притягнення позивача до відповідальності за правопорушення, пов`язане з корупцією, яким накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов`язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування та яке набрало законної сили.
Також суд першої інстанції зазначив, що в матеріалах адміністративної справи відсутні докази про те, що позивач, станом на 17 листопада 2017 року, в порушення приписів статті 36 Закону України « Про запобігання корупції» володів корпоративними правами ТОВ «Срібнянський райагробуд».
За мотивами рішення суду першої інстанції відповідачем не наведено конкретних фактів, суть порушення, дата вчинення, правова норма, які б підтверджували вчинення позивачем таких дій, як порушення ним Конституції або законів України.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року скасовано рішення Срібнянського районного суду Чернігівської області від 10 квітня 2019 року та прийнято нове про відмову у задоволенні позову.
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що голова Срібнянської селищної ради Чернігівської області ОСОБА_2 , являючись одним із засновників ТОВ «Срібнянський райагробуд», метою якого є отримання прибутку, неодноразово здійснював укладення, від імені селищної ради договорів з ТОВ «Срібнянський райагробуд», в результаті чого виник реальний конфлікт інтересів. Тобто, вчинив дії та прийняв рішення в умовах реального конфлікту інтересів, під час виконання повноважень, будучи ознайомленим з вимогами антикорупційного законодавства, свідомо проігнорував обмеження, встановлені законом, що є вчиненням правопорушення, пов`язаного з корупцією.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що згідно з протоколом засідання лічильної комісії проголосувало 26 депутатів, з яких за дострокове припинення повноважень 19, проти припинення 7. Тому, за висновком суду апеляційної інстанції, враховуючи той факт, що більш ніж 2/3 від загального складу депутатів ради у визначений законом спосіб, висловились за недовіру селищному голові, то прийняття депутатами рішення про дострокове припинення його повноважень є цілком обґрунтованим, оскільки продовження виконання своїх обов`язків селищним головою, якому висловлено недовіру, суперечитиме засадам місцевого самоврядування, які відповідно до статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ґрунтуються на принципі виборності, як представницьких органів сільських, селищних, міських рад так і сільських, селищних міських голів.
При цьому вказував на аналогічну правову позиція висловлену Верховним Судом у постанові від 18 квітня 2018 року у справі № 235/4046/16-а.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Не погоджуючись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою. Посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції і залишити в силі рішення Срібнянського районного суду Чернігівської області від 10 квітня 2019 року.
ОСОБА_1 вказує, що ним, на підставі своїх конституційних прав та свобод, як жителем територіальної громади зроблено вибір та обрано на посаду Срібнянського селищного голови Куделю О.П. Тому, на переконання скаржника, рішення першої сесії сьомого скликання Срібнянської селищної ради Чернігівської області «Про дострокове припинення повноважень Срібнянського селищного голови» № 6 від 17 листопада 2017 року, яким депутатами Срібнянської селищної ради було достроково припинено повноваження ОСОБА_2 беззаперечно порушило його права та інтереси і становить значний суспільний інтерес. Також у касаційній сказі вказує на підписні листи від жителів територіальної громади, які підтримали на виборах ОСОБА_2 і вважають свої права порушеними.
Скаргу обґрунтовує тим, що жодних належних та допустимих доказів для дострокового припинення повноважень Срібнянського селищного голови на підставі частини 2 статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» судом апеляційної інстанції не встановлено.
Вказує, що ані станом на дату обрання ОСОБА_2 Срібнянським селищними головою, ані на дату дострокового припинення його повноважень, будь - які рішення суду про притягнення позивача до відповідальності за правопорушення, пов`язане з корупцією, яким накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов`язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування відсутні. При цьому зазначив, що відповідно до договору управління корпоративними правами від 09 червня 2017 року ОСОБА_2 передав в управління корпоративні права ТОВ «Срібнянський райагробуд».
Тому, на переконання скаржника, даний факт свідчить про дотримання позивачем норм Конституції та законів України, оскільки на виконання ОСОБА_2 вимог статті 36 Закону України «Про запобігання корупції» ним здійснено передачу в управління третій особі всіх корпоративних прав ТОВ «Срібнянський райагробуд», якими він володів.
Також скаржник зазначив, що порядок скликання сесії, формування порядку денного сесії та підготовка проектів рішень Срябнянської селищної ради складаються з певних стадій, однак спірне рішення відповідачем прийнято з порушенням процедури та всупереч статтям 25, 27 Регламенту Срябнянської селищної ради.
Скаржник стверджує, що під час прийняття спірного рішення, в порушення приписів частини 3 статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не було дотримано процедури таємного голосування, оскільки голосування проводилося у відкритому приміщенні, перед депутатами та іншими особами, присутніми у залі, без обладнання кабінки для таємного голосування чи іншого приміщення, що не забезпечувало таємниці волевиявлення.
При цьому ОСОБА_1 посилався на покази свідків, які у судовому засіданні суду першої інстанції підтвердили факт порушення відповідачем процедури прийняття рішення першої сесії сьомого скликання Срібнянської селищної ради Чернігівської області «Про дострокове припинення повноважень Срібнянського селищного голови» № 6 від 17 листопада 2017 року.
Позиція інших учасників справи.
У відзиві на касаційну скаргу Срібнянська селищна рада Чернігівської області просить постановити ухвалу, якою відмовити у задоволенні касаційної скарги ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року, а касаційне провадження у справі закрити.
Срібнянська селищна рада зазначає, що по-перше, підписні листи не є свідченням виявлення бажання територіальної громади для надання їх до касаційної скарги; по-друге, дана справа розглядає спір про дострокове припинення посадової особи з питань проходження та звільнення з публічної служби і до виборчого процесу не відноситься та не впливає на права виборців чи інших громадян, які не є депутатами чи посадовими особами Срібнянської селищної ради. Зазначає, що касаційна скарга ОСОБА_1 подана на судове рішення, прийняте у справі незначної складності, рішення суду, як першої так як апеляційної інстанцій, не порушують та не впливають на права та законні інтереси скаржника.
Вказує, що ОСОБА_1 не є представником територіальної громади, її окремої частини чи виборців, документи підписних листів містять ознаки підробки, а сам скаржник зловживає своїми процесуальними правами та свідомо уникає подання апеляційної скарги в силу приписів частини 6 статті 328 КАС України.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року.
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г., (судді): Єресько Л.О., Соколов В.М.
Куделя О.П. звернувся із заявою про приєднання до касаційної скарги ОСОБА_1 , підтримавши її вимоги у повному обсязі. Мотиви заяви позивача про приєднання до касаційної скарги аналогічні доводам касаційної скарги ОСОБА_1 .
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09 серпня 2019 року (справа № 746/526/17, провадження №К/9901/21529/19) відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Срібнянської селищної ради Чернігівської області про визнання протиправним і скасування рішення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14 серпня 2019 року (справа № 746/526/17, провадження № /9901/22970/19) відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Срібнянської селищної ради Чернігівської області про визнання протиправним і скасування рішення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
ОСОБА_3 звернулась із заявою про приєднання до касаційної скарги ОСОБА_1 , підтримавши її вимоги у повному обсязі. Зазначила, що спірне рішення беззаперечно порушило її права та інтереси, як виборця, який проголосував за ОСОБА_2 і за статтею 55 Конституції України, частини 1 статті 7 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» має гарантоване право на оскарження в суді рішення першої сесії сьомого скликання Срібнянської селищної ради Чернігівської області «Про дострокове припинення повноважень Срібнянського селищного голови» № 6 від 17 листопада 2017 року.
У відзиві на заяви про приєднання до касаційної скарги ОСОБА_1 , Срібнянська селищна рада Чернігівської області просила відмовити у їх прийнятті та задоволенні, а касаційне провадження закрити.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
За змістом положень статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом.
Стаття 129 Конституції України серед основних засад судочинства визначає забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
Відповідно до практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах: "Устименко проти України", "Пономарьов проти України") право на справедливий судовий розгляд гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, повинно тлумачиться у світлі Преамбули Конвенції, відповідна частина якої проголошує верховенство права спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із основоположних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який передбачає дотримання принципу res judicata, тобто принципу остаточності рішення, згідно з яким жодна зі сторін не має права домагатися перегляду остаточного і обов`язкового рішення лише з метою повторного слухання справи і постановлення нового рішення. Відхід від цього принципу можливий лише коли він зумовлений особливими і непереборними обставинами.
Положеннями частини першої статті 13 КАС України передбачено, що учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
Вказана стаття кореспондує зі статтею частиною першою статті 328 КАС України, відповідно до якої учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Відкриваючи касаційне провадження у справі, питання про наявність порушення постановою суду апеляційної інстанції прав, свобод, інтересів та обов`язків ОСОБА_1 , не вирішувалось.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом першої чи апеляційної інстанції питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи не вирішувалося.
Наведені правові норми дають підстави дійти висновку про те, що право на касаційне оскарження судових рішень мають сторони та інші особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та обов`язки.
Зі змісту позовних вимог вбачається, що предметом спору у цій справі є рішення першої сесії сьомого скликання Срібнянської селищної ради Чернігівської області «Про дострокове припинення повноважень Срібнянського селищного голови ОСОБА_2 » № 6 від 17 листопада 2017 року.
Встановлено, що ОСОБА_1 не був стороною та не приймав участі у справі під час її розгляду у судах попередніх інстанцій.
Ухвалені у справі рішення стосуються виключно прав та інтересів Срібнянської селищної ради Чернігівської області та ОСОБА_2 , який звернувся до суду з цим позовом.
Спірне рішення носить індивідуальний характер.
При цьому ОСОБА_2 скористався правом на касаційне оскарження постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року, проте ухвалами Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09 серпня 2019 року та від 14 серпня 2019 року йому відмовлено у відкритті касаційного оскарження.
У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
З огляду на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії, оскільки прийнято першою сесією сьомого скликання Срібнянської селищної ради Чернігівської області з метою дострокового припинення повноважень Срібнянського селищного голови ОСОБА_2 , не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо припинення повноважень; адресоване виключно позивачу, не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямоване на виникнення конкретних правовідносин між Срібнянською селищною радою Чернігівської області і ОСОБА_2 ; не розраховане на багаторазове застосування, а вичерпує дію після припинення повноважень селищного голови.
Аналіз вищенаведеного свідчить про те, що касаційну скаргу на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року подано ОСОБА_1 , який є особою, питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки якої ухваленими у цій справі судовими рішеннями не вирішувалося.
За таких обставин, касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року необхідно закрити на підставі пункту 3 частини першої статті 339 КАС України.
Щодо заяв про приєднання до касаційної скарги
Відповідно до частини першої статті 336 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, у будь-який час до початку касаційного розгляду мають право приєднатися до касаційної скарги, підтримавши її вимоги.
Відповідно до частини 2 статті 167 КАС України якщо заяву (клопотання, заперечення) подано без додержання вимог частини першої цієї статті і ці недоліки не дають можливості її розглянути, або якщо вона є очевидно безпідставною та необґрунтованою, суд повертає таку заяву (клопотання, заперечення) заявнику без розгляду.
Оскільки суд дійшов до висновків про наявність підстав для закриття касаційного провадження, відповідно подані заяви про приєднання до неї є безпідставними.
Враховуючи викладене, заяви ОСОБА_2 та ОСОБА_3 про приєднання до касаційної скарги ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року у справі № 746/526/17 необхідно повернути заявникам без розгляду, оскільки такі є очевидно безпідставними та необґрунтованими.
Керуючись статтями 248, 336, 339, 345 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
Закрити касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року у справі № 746/526/17.
Заяви ОСОБА_2 та ОСОБА_3 про приєднання до касаційної скарги ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року у справі № 746/526/17 повернути заявникам без розгляду.
Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк
Судді Л.О. Єресько
В.М. Соколов
