ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 340/1999/19
касаційне провадження № К/9901/33707/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Селянського (фермерського) господарства «Миряна Леоніда Петровича» на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12.08.2019 (головуючий суддя: Притула К.М.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29.10.2019 (головуючий суддя: Бишевська Н.А., судді: Добродняк І.Ю., Семененко Я.В.) у справі №340/1999/19 за позовом Селянського (фермерського) господарства «Миряна Леоніда Петровича» до Маловисківської міської ради Кіровоградської області про визнання протиправними дій та рішень,
В С Т А Н О В И В:
У серпні 2019 року Селянське (фермерське) господарство «Миряна Леоніда Петровича» (далі - СФГ «Миряна Леоніда Петровича» або позивач) звернулося до суду з позовом до Маловисківської міської ради Кіровоградської області (далі - відповідач), в якому просило визнати протиправними і скасувати:
- пункти 1.1., 1.12, 1.13, 1.14, 1.15, 1.16, 1.17, 1.18, 1.19, 1.20, 1.21, 1.22, 1.23, 1.24, 1.25, 1.26, 1.27, 1.28, 1.29, 1.30, 1.31, 1.32 Рішення Маловисківської міської ради №1687 від 25.07.2019 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у власність громадянам міської ради»;
- рішення Маловисківської міської ради №1690 від 25.07.2019 «Про надання гр. ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства»;
- рішення Маловисківської міської ради №1691 від 25.07.2019 «Про надання гр. ОСОБА_3 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства»;
- рішення Маловисківської міської ради № 1692 від 25.07.2019 «Про надання гр. ОСОБА_4 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства»;
визнати протиправними дії Маловисківської міської ради пов`язані із внесенням до реєстру прав власності на нерухоме майно заборон на вчинення реєстраційних дій відносно реєстрації прав на земельну ділянку з кадастровим номером 3523180600:02:000:0780;
зобов`язати Маловисківську міську раду утриматись в подальшому від дій, які позбавляють позивача можливості внести до державного реєстру прав власності на нерухоме майно відомостей про зареєстроване право на земельну ділянку з кадастровим номером 3523180600:02:000:0780.
Звернення з цим позовом обумовлено тим, що відповідач без відома СФГ « Миряна Леоніда Петровича » прийняв рішення про поділ земельної ділянки з кадастровим номером 3523180600:02:000:0780, яка належить позивачу на праві постійного користування, з метою подальшої її передачі у власність третім особам.
Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12.08.2019, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29.10.2019, відмовлено у відкритті провадження у адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України у зв`язку з тим, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Позивачу роз`яснено, що спір підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав позивача у сфері публічно-правових відносин, а обумовлений наявністю спору про право цивільне, що, у свою чергу, унеможливлює розгляд цієї справи в порядку адміністративного судочинства. До таких висновків суди попередніх інстанцій дійшли з огляду на те, що позивач є імовірним та/або можливим власником спірної земельної ділянки.
Не погоджуючись із вказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, у якій просив суд скасувати оскаржувані рішення, а справу направити на продовження розгляду до суду першої інстанції. Скаржник стверджує, що спір пов`язаний із захистом його прав у сфері публічно-правових відносин, а тому має розглядатися за правилами адмінсудочинства.
Ухвалою Верховного Суду від 18.12.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою позивача.
В порядку статті 31 КАС України за результатами автоматизованого розподілу від 27.04.2020 визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 05.08.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судами, перевірив правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірними рішеннями відповідач надав ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 3523180600:02:000:0780 у власність для ведення особистого селянського господарства.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Таким чином, справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на розгляд до адміністративного суду спір, який виник між конкретними суб`єктами відносно їх прав та обов`язків в конкретних публічно-правових відносинах, в яких один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою інших суб`єктів.
Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що предметом судового оскарження є рішення відповідача про надання ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування встановлений статтями 118, 122 ЗК України.
Відповідно до частини першої статті 122 ЗК сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Згідно з частиною шостою статті 118 ЗК громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
Положеннями частини сьомої цієї статті передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
З огляду на викладене Суд приходить до висновку, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.
Якщо ж особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 30.05.2018 у справі №826/5737/16, від 13.06.2018 у справі №307/2765/15-ц, від 28.11.2018 у справі №463/1865/17, від 15.05.2019 у справі №729/608/17, від 15.05.2019 у справі №352/1414/15-ц, від 12.06.2019 у справі №749/942/18, від 06.11.2019 у справі №509/1350/17 та інших.
Відтак, з огляду на те, що у третіх осіб в результаті реалізації рішення суб`єкта владних повноважень не виникло речового права на землю, Верховний Суд приходить до висновку, що у цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Частиною першою статті 353 КАС України визначено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
За таких обставин, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню, а справа направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Селянського (фермерського) господарства «Миряна Леоніда Петровича» задовольнити.
Ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12.08.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29.10.2019 у справі №340/1999/19 - скасувати, справу направити для продовження розгляду до Кіровоградського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду С. М. Чиркін
В. М. Бевзенко
В. М. Шарапа
