ПОСТАНОВА
Іменем України
02 жовтня 2019 року
Київ
справа №814/1885/15
адміністративне провадження №К/9901/10830/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шевцової Н.В.,
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження в касаційній інстанції адміністративну справу №814/1885/15
за позовом ОСОБА_1 до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про визнання неправомірною бездіяльності відповідача
за касаційною скаргою Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини
на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2015 року, прийняту в складі головуючого судді Князєва В. С.
та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2015 року, постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді - Градовського Ю. М., суддів - Кравченка К. В., Турецької І. О.,
У С Т А Н О В И В:
І. Суть спору
1. У червні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - відповідач, Секретаріат), у якому просив:
1.1. Визнати неправомірною бездіяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо повідомлення позивача про результати розгляду його прохання про призначення перекладача для чергового Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в термін, установлений статтею 20 Закону України «Про звернення громадян»;
1.2. Визнати неправомірною бездіяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо забезпечення функціонування української мови при забезпеченні пропускної системи в Секретаріаті Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;
1.3. Визнати неправомірним повідомлення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про те, що черговий працівник, що забезпечує пропускну систему в його Секретаріаті мав право вільно визначати мову спілкування з позивачем 18 березня 2015 року;
1.4. Визнати неправомірною бездіяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо надання позивачу інформації українською мовою про причину непропуску його до громадської приймальні Уповноваженого Верховної Ради України 18 березня 2015 року;
1.5. Визнати неправомірною бездіяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо надання позивачу інформації українською мовою про час, коли йому буде дозволено зайти до громадської приймальні Уповноваженого Верховної Ради України 18 березня 2015 року.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 18 березня 2015 року він відвідав Секретаріат, але черговий працівник на вході до приміщення Секретаріату не пропустив його до громадської приймальні, при цьому на звернення до нього українською мовою відповідав не українською мовою, а незрозумілою позивачу мовою, через це позивач не міг зрозуміти причини непропуску та порядок пропуску до приміщення. На направлене з цього приводу звернення відповідачу позивач не отримав відповіді у строк та в порядку, передбаченому Законом України «Про звернення громадян».
3. Відповідач проти задоволення позову заперечував, указав, що черговий працівник у приміщенні Секретаріату лише здійснює пропускний режим, не є державним службовцем і не зобов`язаний у своїй роботі вживати державну мову. Крім того, після інциденту до позивача вийшов завідувач відділу попереднього розгляду звернень та прийому громадян, який пояснив позивачу необхідну інформацію державною мовою. Письмове звернення позивача від 18 березня 2015 року щодо призначення черговому працівнику перекладача було розглянуто відповідачем своєчасно та йому надано усно пояснення з цього приводу. На наступне письмове звернення позивача від 06 травня 2015 року йому було надано письмову відповідь у порядку і в строки, передбачені Законом України «Про звернення громадян».
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. 18 березня 2015 року позивач відвідав Секретаріат, на вході до будівлі якого у нього виник конфлікт із черговим Секретаріату, який не пропускав його до будівлі та розмовляв не українською мовою, а іншою - незрозумілою позивачу.
5. Після виникнення конфлікту до позивача вийшов відповідальний працівник Секретаріату, який розмовляв українською мовою, та повідомив позивачу необхідну йому інформацію.
6. У той же день, 18 березня 2015 року, відповідно до реєстраційно-контрольної картки Секретаріату відповідачем прийнято звернення позивача, яке класифіковано як звернення з двох питань: свобода розвитку і функціонування української мови; право на отримання паспорту.
7. Одним із питань, яке просив вирішити позивач у зверненні від 18 березня 2015 року, є забезпечення перекладача для чергового працівника Секретаріату.
8. Письмової відповіді на заяву від 18 березня 2015 року відповідачем не надано.
9. 06 травня 2015 року позивач повторно звернувся до відповідача із заявою, в якій просив повідомити його про результати розгляду його прохання про призначення перекладача для чергового.
10. На повторну заяву від 06 травня 2015 року відповідачем було надано відповідь у порядку та строки, установлені законом.
11. Судами попередніх інстанцій досліджено зміст посадової інструкції відповідального чергового відділу експлуатації адмінбудинку та автотранспорту Управління адміністративно-господарського забезпечення Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та встановлено, що зазначена особа є службовцем Секретаріату.
12. До повноважень чергового належить здійснення пропуску осіб до приміщення лише за наявності в них разових перепусток, завізованих керівниками структурних підрозділів.
ІІІ. Рішення судів у цій справі та мотиви їхнього ухвалення
13. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2015 року, позовні вимоги задоволено частково.
13.1. Визнано протиправною бездіяльність Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, яка виразилася у неповідомленні ОСОБА_1 про результати розгляду його звернення від 18 березня 2015 року до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в частині пропозиції забезпечення чергового працівника перекладачем.
13.2. Визнано протиправною бездіяльність Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, яка виразилася у незабезпеченні використання української мови відповідальним черговим відділу експлуатації адмінбудинку та автотранспорту Управління адміністративно-господарського забезпечення Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини 18 березня 2015 року при здійсненні пропуску ОСОБА_1 до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
13.3. У іншій частині позовних вимог - відмовлено.
14. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем не надано суду доказів розгляду по суті звернення позивача від 18 березня 2015 року в частині прохання забезпечити чергового працівника перекладачем, не надано також доказів направлення відповіді на це звернення у порядку та строки, установлені законодавством.
15. Щодо задоволення позовних вимог в частині визнання протиправною бездіяльності відповідача, яка виразилася у незабезпеченні використання української мови відповідальним черговим відділу, то суди дійшли висновку, що з метою гарантування відвідувачам органів державної влади і органів місцевого самоврядування надання послуг державною мовою такі органи повинні відповідним чином добирати службові кадри.
ІV. Касаційне оскарження
16. На зазначену постанову суду першої інстанції та ухвалу суду апеляційної інстанції відповідачем подано касаційну скаргу, яку 13 січня 2016 року зареєстровано у Вищому адміністративному суді України.
17. У касаційній скарзі відповідач посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить оскаржувані рішення судів скасувати та прийняти нове судове рішення.
18. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач указує, що звернення від 18 березня 2015 року було розглянуто на особистому прийомі та позивач отримав усну відповідь, яка його не влаштовує. Відповідач уважає безпідставним застосування до спірних правовідносин положень статті 15 Закону України «Про державну службу», а також статті 11 «Про засади державної мовної політики».
19. Порушення норм процесуального права відповідач вбачає у тому, що судом апеляційної інстанції було розглянуто справу в порядку письмового провадження за наявності заяви про розгляд справи за участю відповідача.
20. 14 січня 2016 року ухвалою Вищого адміністративного суду України відкрито касаційне провадження та витребувано з Миколаївського окружного адміністративного суду справу № 814/1885/15 (суддя-доповідач - Ліпський Д. В.).
21. 15 лютого 2016 року справа № 814/1885/15 надійшла до Вищого адміністративного суду України.
22. 29 січня 2016 року справу № 814/1885/15 разом з матеріалами касаційної скарги передано до Верховного Суду (суддя-доповідач - Шарапа В. М.)
23. 30 травня 2019 року розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 531/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл справи у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В. М., що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг.
24. Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 05 червня 2019 року визначено склад суду: головуючий суддя - Шевцова Н. В. (суддя-доповідач), судді - Кашпур О. В., Радишевська О. Р.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
25. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
26. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
27. Відповідно до підпункту четвертого пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
28. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Закон України «Про звернення громадян» від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР (далі - Закон № 393/96-ВР)
30.1. Преамбулою Закону № 393/96-ВР визначено, що цей Закон регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
30.2. Стаття 7. Звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду. Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями.
30.3. Стаття 8. Письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає. Не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті, а також ті звернення, терміни розгляду яких передбачено статтею 17 цього Закону, та звернення осіб, визнаних судом недієздатними. Рішення про припинення розгляду такого звернення приймає керівник органу, про що повідомляється особі, яка подала звернення.
30.4. Частина перша статті 14. Органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, посадові особи зобов`язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду.
30.5. Частина четверта статті 15. Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.
30.6. Стаття 20. Звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів. На обґрунтовану письмову вимогу громадянина термін розгляду може бути скорочено від встановленого цією статтею терміну. Звернення громадян, які мають встановлені законодавством пільги, розглядаються у першочерговому порядку.
31. Закон України «Про засади державної мовної політики» від 03 липня 2012 року № 5029-VI (далі - № 5029-VI).
31.1. Стаття 11. Основною мовою роботи, діловодства і документації органів державної влади та органів місцевого самоврядування є державна мова. У межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), що відповідає умовам частини третьої статті 8 цього Закону, в роботі, діловодстві і документації місцевих органів державної влади і органів місцевого самоврядування може використовуватися регіональна мова (мови). У листуванні цих органів з органами державної влади вищого рівня дозволяється застосовувати цю регіональну мову (мови).
31.2. Держава гарантує відвідувачам органів державної влади і органів місцевого самоврядування надання послуг державною мовою, а в межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), що відповідає умовам частини третьої статті 8 цього Закону, - і цією регіональною мовою (мовами). Необхідність забезпечення такої гарантії має враховуватися при доборі службових кадрів.
VI. Позиція Верховного Суду
32. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції перевіряє законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій лише в межах доводів касаційної скарги і виходить з такого.
33. Одним з доводів касаційної скарги є те, що відповідь на звернення позивача від 18 березня 2015 року була надана позивачу усно.
34. Водночас судами попередніх інстанцій установлено, що заява позивача, написана ним на особистому прийомі 18 березня 2015 року, була зареєстрована як звернення та містила дві групи питань: свобода розвитку і функціонування української мови; право на отримання паспорту.
35. Протягом строку, установленого статтею 20 Закону № 393/96-ВР, відповідь на вказане звернення позивачу надіслано не було.
36. Обґрунтовуючи порушення норм матеріального права, відповідач у касаційній скарзі вказує, що позивач неодноразово звертався до нього із заявами про видачу паспорта, оформленого виключно українською мовою без використання російської мови на другій сторінці паспорта.
37. Наведені у касаційній скарзі доводи жодним чином не спростовують того факту, що відповідач у встановленому законом порядку повинен був розглянути заяву позивача від 18 березня 2015 року в частині вимог щодо забезпечення перекладачем чергового працівника Секретаріату, що було зроблено лише 03 червня 2015 року у відповідь на повторне звернення позивача.
38. Отже, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що ненадання відповіді на звернення у встановлений законом строк є підставою для визнання протиправною бездіяльності Секретаріату, яка виразилася у неповідомленні ОСОБА_1 про результати розгляду його звернення від 18 березня 2015 року до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в частині пропозиції забезпечення чергового працівника перекладачем.
39. Щодо забезпечення використання української мови відповідальним черговим відділу експлуатації адмінбудинку та автотранспорту Управління адміністративно-господарського забезпечення Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, то судами попередніх інстанцій на підставі дослідження змісту посадової інструкції установлено, що він є службовцем Секретаріату. Крім того, він здійснює фактичний пропуск осіб до приміщення Секретаріату.
40. Конституційний Суд України у рішенні від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011 зазначив, що положення Конституції України зобов`язують застосовувати українську мову як мову офіційного спілкування посадових і службових осіб при виконанні ними службових обов`язків, в роботі і в діловодстві; держава відповідно до статті 11 Конституції України сприяє розвиткові мовної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України; гарантування національним меншинам України права на вільний розвиток, використання і захист їх мов відповідає змістові міжнародних договорів України (абзац одинадцятий пункту 3, абзаци другий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 14 грудня 1999 року № 10-рп/99 в справі про застосування української мови).
41. За змістом частини другої статті 11 Закону № 5029-VI на державу покладено позитивний обов`язок гарантувати відвідувачам органів державної влади і органів місцевого самоврядування надання послуг державною мовою.
42. У цій справі позивач звернувся до відповідача із заявою 18 березня 2015 року, предметом якої була пропозиція забезпечити перекладачем чергового працівника Секретаріату, тобто заявник вимагав від відповідача вчинити дії, спрямовані на забезпечення його права, як відвідувача, на отримання послуг державною мовою.
43. Доводи касаційної скарги про те, що черговий працівник Секретаріату не є службовою особою, у контексті застосування частини другої статті 11 Закону № 5029 - VI, значення не мають.
44. Щодо порушень норм процесуального права, то в силу вимог частини другої статті 351 КАС України вони можуть бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
45. Порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування судових рішень, закріплені в частині третій статті 353 КАС України, зокрема, якщо справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, і такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою.
46. Відповідач у касаційній скарзі зазначає про безпідставний розгляд справи судом апеляційної інстанції у письмовому провадженні, за наявності заяви про розгляд справи за участю представників відповідача.
47. Матеріалами справи підтверджено, що ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2015 року справу призначено до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження на 09 грудня 2015 року, оскільки апеляційна скарга не містить вимог щодо розгляду справи за участю відповідача.
48. 07 грудня 2015 року до Одеського апеляційного адміністративного суду надійшло клопотання про розгляд справи за участю представників відповідача у судове засідання представники Секретаріату не з`явилися.
49. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність порушень норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування ухвали суду апеляційної інстанції.
50. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують.
51. Отже, Верховний Суд констатує, що постанова суду першої інстанції та ухвала суду апеляційної інстанції ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка з дотриманням норм процесуального права, що є підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваних судових рішень - без змін.
VІІ. Судові витрати
52. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини залишити без задоволення.
2. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2015 року у справі справа № 814/1885/15 залишити без змін.
3. Судові витрати розподілу не підлягають.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач: Н. В. Шевцова
Судді: О. В. Кашпур
О. Р. Радишевська
