ПОСТАНОВА
Іменем України
03 вересня 2019 року
Київ
справа №824/387/18-а
адміністративне провадження №К/9901/14761/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів Жука А.В., Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Лашківської сільської ради Кіцманського району Чернівецької області, Кіцманської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.04.2019 (колегія суддів у складі: Граб Л.С., Гонтарука В.М., Білої Л.М.)
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У квітні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Лашківської сільської ради Кіцманського району Чернівецької області (далі - відповідач-1, Лашківська сільська рада), в якому, з урахуванням змінених позовних вимог, просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Лашківської сільської ради від 23.03.2018 № 124-23/18 «Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання територіальних громад Лашківської сільської ради до Кіцманської міської ради об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення»;
- визнати протиправним та скасувати рішення Лашківської сільської ради від 28.03.2018 № 136-24/18 «Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади».
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що проведення сесії Лашківської сільської ради 23.03.2018, прийняття рішення Лашківською сільською радою від 23.03.2018 № 124-23/18 «Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання територіальних громад Лашківської сільської ради до Кіцманської міської ради об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення», а також рішення від 28 .03.2018 № 136-24/18 «Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади» без повідомлення його та інших депутатів Лашківської сільської ради про дату та час проведення сесії грубо порушує його права та інтереси, як депутата Лашківської сільської ради, а також порушує права та законні інтереси його виборців, громадян села. Вказані рішення прийнятті без належного обговорення в територіальній громаді з порушенням законів.
Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 03.10.2018 залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Кіцманську міську раду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Чернівецький окружний адміністративний суд рішенням від 28.12.2018 адміністративний позов задовольнив повністю.
Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що посадовими особами Лашківської сільської ради рішення від 23.03.2018 № 124-23/18 позачергової XXIII позачергової сесії VII скликання Лашківської сільської ради «Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання територіальних громад Лашківської сільської ради до Кіцманської міської ради об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення» та рішення від 28.03.2018 № 136-24/18 позачергової XXIV сесії VII скликання Лашківської сільської ради Кіцманського району Чернівецької області «Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади» прийняті з порушенням статей 1, 2, 3, 4, 5, 7, 9 14, 15, 16, 21, 55, 68, 89 Регламенту Лашківської сільської ради, затвердженого рішенням Лашківської сільської ради від 27.06.2017 «Про затвердження Регламенту Лашківської сільської ради», яким визначено порядок діяльності ради, її органів та посадових осіб відповідно до Конституції України, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про запобігання корупції», «Статутом територіальної громади», цим «Регламентом» та «Положенням про постійні комісії» та іншими законодавчими актами, якими передбачено порядок підготовки матеріалів, їх опрацювання, перевірка та порядок розгляду матеріалів на сесії підготовка, організація роботи, підстави, порядок скликання та проведення сесії, підготовка проектів Рішень, а також прийняття відповідного рішення.
Також суд встановив, що відповідачем не дотримано вимоги статей 2, 3, 4, 8, 13, 25, 26, 46, 47, 49, 50, 59, 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема: без урахування основних принципів місцевого самоврядування в Україні, таких, як народовладдя, законності, гласності; без проведення загальних зборів громадян сіл Лашківка та Витилівка Лашківецької сільської ради; без організації та проведення громадських слухань з порушеного питання, а також без врахування порядку організації роботи сесії сільської ради, постійних комісій, підготовки матеріалів, їх опрацювання, підготовка проектів рішень їх перевірка та порядок розгляду матеріалів на сесії, а також прийняття відповідного рішення.
У ході судового розгляду справи судом першої інстанції було встановлено, що Лашківська сільська рада, 10 депутатів Лашківської сільської ради, зокрема, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , Кіцманська міська рада, а також Кіцманська районна рада їх посадові особи не надали суду за весь період розгляду справи належних доказів про те, що Розпорядження Лашківського сільського голови від 22.03.2018 № 10 «Про відміну скликання XXIII позачергової сесії VІІ скликання у зв`язку з недотриманням Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» скасовано, а також доказів про те, що вказане розпорядження в судовому порядку визнано незаконними та не відповідає Конституції та законам України.
Крім того, суд зазначає, що Кіцманська міська рада не надала суду доказів, що Лашківській сільській раді були надані необхідні матеріали рішення «Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання територіальних громад Лашківської сільської ради до Кіцманської міської ради об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення», які стали підставою прийняття рішення від 23.03.2018 № 124-23/18. Проте, 10 депутатів Лашківської сільської ради всупереч вимогам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», регламенту 23.03.2018 скликали та провели засідання XXIII сесії VII скликання Лашківської сільської ради Кіцманського району Чернівецької області.
Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що XXIII сесія VII скликання Лашківської сільської ради Кіцманського району Чернівецької області скликана та проведена з порушенням вимог статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», на якій прийнято протиправне рішення від 23.03.2018 № 124-23/18.
Також, суд першої інстанції дійшов висновку, що рішення від 28.03.2018 № 136-24/18 прийнято без проведення громадського слухання, обговорення, без проведення зборів громадян, інших форм та консультацій з громадськістю - жителями сіл Витилівка, Лашківка територіальної громади Лашківської сільської ради, які за своєю чисельністю складають біля 2500 громадян. Крім цього, суд першої інстанції дійшов висновку, що Лашківською сільською радою було порушено вимоги законодавства щодо обов`язку оприлюднення актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування та їх проектів, та доведення їх змісту та питань, що вони вирішують депутатам та громадянам.
Суд не прийняв до уваги посилання Кіцманської міської ради на відсутність порушення інтересів позивача оскаржуваним рішенням, оскільки, оскаржуване рішення прийнято з численними порушенням законодавства, без врахування думки громади, без належного повідомлення громади про розгляд та прийняття вищевказаних рішень, без надання згоди громади та без їх обговорення, що свідчить про порушення прав та інтересів позивача.
Зважаючи на визнання позову відповідачем, що підтверджено матеріалами справи та враховуючи норми чинного законодавства, суд дійшов висновку про те, що заявлені позовні вимоги є законними, обґрунтованими та підлягають задоволенню.
Посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Кіцманська міська рада Кіцманського району Чернівецької області звернулась до Сьомого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій просила рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.03.2019 Кіцманську міську раду залучено до участі у справі в якості другого відповідача, оскільки на час розгляду справи повноваження Лашківської сільської ради припинено, а правонаступником останньої є Кіцманська міська рада.
Сьомий апеляційній адміністративний суд постановою від 09.04.2019 скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нове, яким відмовив в задоволенні позову.
Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що чинне законодавство не надає права сільському голові скасовувати раніше видане ним розпорядження, а тому, видаючи розпорядження від 22.03.2018 № 10, голова Лашківської сільської ради вийшов за межі повноважень наданих йому законом як посадовій особі органу місцевого самоврядування.
Суд дійшов висновку, що ХХІІІ позачергова сесія Лашківської сільської ради VII скликання відбулась за ініціативою депутатів, що не суперечить нормам чинного законодавства.
Також суд апеляційної інстанції встановив, що ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад Лашківської сільської ради та Кіцманської міської ради стали 10 депутатів Лашківської сільської ради із загальної кількості 14, що є не менше третини депутатів від її загального складу, що відповідає частині другій статті 8-1, пункту 2 частини першої статті 5 Закону № 157-VIII та частині сьомій статті 46 Закону № 280/97-ВР.
Стосовно зазначення в протоколі лише 76 жителів сіл Витилівка та Лашківка із 154 присутніх та сумнівів суду першої інстанції щодо належного повідомлення мешканців сіл про громадські обговорення, суд звернув увагу на те, що жодним із громадян, що проживали станом на 25.03.2018 на території Лашківської сільської ради, процедура проведення громадських обговорень не оскаржувалась.
Також суд звернув увагу на те, що згідно протоколу від 28.03.2018 сесія відбулась під головуванням Лашківського сільського голови ОСОБА_12 . До того ж, 03.04.2018 ОСОБА_12 направлено міському голові Кіцманської міської ради пропозицію щодо добровільного приєднання територіальних громад сіл Лашківка та Витилівка до Кіцманської міської ради. 01.06.2018 на ІХ сесії Кіцманської міської ради VІІ скликання прийнято рішення, яким, зокрема, надано згоду на добровільне приєднання територіальних громад сіл Лашківка та Витилівка до Кіцманської міської ради.
Також, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необґрунтованість позиції суду першої інстанції про те, що проведення сесій проводилось без дотримання вимог законодавства, оскільки всупереч статтям 4, 5, 6, 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», проект рішення ради не готувався профільними комісіями, не надавався на погодження та не погоджувався (не візувався) головою профільної комісії ради, оскільки, як встановлено під час апеляційного розгляду справи, в Лашківській сільській раді не створені спеціальні комісії, до повноважень яких входить вирішення вказаних питань. Натомість, пропозиції щодо добровільного об`єднання винесено на громадські обговорення жителів територіальної громади.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Вважає, що суд апеляційної інстанцій неправильно розтлумачив положення чинного законодавства України, вимоги Регламенту Лашківської сільської ради, не надав правову оцінку більшості доказів по справі, дійшов висновків, які не відповідають обставинам справи.
Крім того, вважає помилковим та таким, що суперечить Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» висновок суду апеляційної інстанції про те, що чинним законодавством не наділено голів сільських рад компетенцією скасовувати власні розпорядження. Посилається на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009, у пункті 4 якого зазначено про те, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень.
Також зазначає про помилковість застосування судом апеляційної інстанції до спірних правовідносин частин сьомої та десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки дані норми стосуються рішення виконавчого комітету, а не розпорядження самого голови, та скасування рішень органів місцевого самоврядування виключно з мотивів їхньої невідповідності Конституції або Законам України.
Наголошує на тому, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги відеофіксацію сесії Лашківської сільської ради від 23.03.2018 та не зазначили причини її не прийняття.
На думку скаржника, не існувало правової підстави для проведення сесії Лашківської сільської ради 23.03.2018. Вважає, що ХХІІІ сесія VІ скликання Лашківської сільської ради була скликана з порушенням вимог статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не уповноваженим суб`єктом та з порушенням процедури.
Крім того, зазначає, що в порушення вимог частини шістнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» протокол Лашківської сільської ради та рішення № 124-23/18 від 23.03.2018 підписали депутати Лашківської сільської ради, а додаток до даного рішення секретар засідання.
Позиція інших учасників справи
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що процедура добровільного об`єднання територіальних громад відбувалась з дотриманням законодавства, врахуванням думки громадян сіл Лашківка та Витилівка Кіцманського району Чернівецької області, без порушення їх права та інтересів, а тому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Рух касаційної скарги
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 11.06.2018 відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.04.2019.
Ухвалою від 07.08.2019 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду призначив зазначену справу до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13.08.2019 справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні о 10 год 30 хв 03.09.2019.
03.09.2019 учасники справи у судове засідання не прибули, про дату, час і місце судового засідання повідомлені належним чином.
З урахуванням неприбуття у судове засідання жодного з учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце його проведення, касаційний суд дійшов висновку про можливість розгляду справи за наявними у справі матеріалами в порядку письмового провадження у відповідності до пункту 2 частини першої статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
19.03.2018 на адресу сільського голови Лашківської сільської ради Нечая Б . В. надійшло звернення 10 депутатів сільської ради з проханням розглянути питання про приєднання територіальних громад сіл Лашківка та Витилівка Лашківської сільської ради до Кіцманської міської ради об`єднаної територіальної громади, в найкоротші терміни скликати позачергову сесію Лашківської сільської ради для розгляду даної пропозиції та затвердження порядку проведення громадського обговорення з питань добровільного об`єднання та приєднання територіальних громад.
20.03.2018 Лашківським сільським головою на підставі звернення депутатів від 19.03.2018 прийнято розпорядження № 08 про скликання ХХІІІ позачергової сесії Лашківської сільської ради VII скликання на 23.03.2018 о 16:00 год. Зобов`язано діловода сільської ради оприлюднити дане розпорядження на дошках оголошень в приміщеннях Лашківської сільської ради.
22.03.2018 Лашківським сільським головою ОСОБА_12 прийнято розпорядження № 10 про відміну XXIII позачергової сесії у зв`язку з недотриманням Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад». Доручено діловоду сільської ради оприлюднити дане розпорядження на дошках оголошень в приміщеннях Лашківської сільської ради.
В письмових поясненнях діловода Лашківської сільської ради ОСОБА_15 , що містяться в матеріалах справи, остання зазначила, що за усною вказівкою сільського голови ОСОБА_12 в телефонному режимі повідомила 14 депутатів сільської ради, що сесії Лашківської сільської ради 23.03.2018 не відбудеться, оскільки розпорядження № 8 від 20.03.2018 скасоване, а сесію перенесено.
Разом з тим, XXIII позачергова сесія VII скликання Лашківської сільської ради Кіцманського району Чернівецької області 23.03.2018 відбулася.
Із протоколу засідання сесії Лашківської сільської ради від 23.03.2018 встановлено, що на сесії із загальної кількості 14 депутатів були присутні 10, а саме: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , у зв`язку з відсутністю сільського голови ОСОБА_12 . шляхом голосування обрано головуючого сесії - ОСОБА_16
Також на сесії прийнято рішення № 124-23/18 «Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання територіальних громад Лашківської сільської ради до Кіцманської міської ради об`єднаної територіальної громади та її громадського обговорення» та затверджено Порядок проведення громадського обговорення з питань добровільного приєднання територіальних громад.
25.03.2018 проведено громадські обговорення питання добровільного приєднання територіальних громад сіл Лашківка та Витилівка Лашківської сільської ради до Кіцманської міської ради об`єднаної територіальної громади.
26.03.2018 на адресу сільського голови Лашківської сільської ради ОСОБА_12 надійшло звернення 10 депутатів сільської ради, зокрема: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_4 , ОСОБА_11 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 про необхідність в найкоротші терміни скликати позачергову сесію Лашківської сільської ради для затвердження протоколу громадського обговорення з питань добровільного приєднання сіл Лашківка та Витилівка Лашківської сільської ради до Кіцманської міської ради об`єднаної територіальної громади від 25.03.2018.
26.03.2018 розпорядженням Лашківського сільського голови № 11, на підставі звернення депутатів від 26.03.2018, скликано XXIV позачергову сесію Лашківської сільської ради VII скликання на 28.03.2018 о 16:00 год. в приміщенні Лашківської сільської ради. Пунктом 1 зазначеного розпорядження зазначено провести сесію без участі сільського голови.
28.03.2018 на XXIV позачерговій сесії VII скликання Лашківської сільської прийнято рішення від 28.03.2018 № 136-24-18 «Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади».
Вважаючи рішення Лашківської сільської ради від 23.03.2018 № 124-23/18 та від 28.03.2018 № 136-24/18 протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, ратифікованої Законом від 17.07.1997 № 475/97-ВР (далі - Конвенція) передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
За змістом частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Статтею 2 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) передбачено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Пунктом 30 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання, зокрема, прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.
Відповідно до частини десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Згідно з частиною другою статті 2 Закону України від 11.07.2002 року № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон № 93-IV) депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.
Статтею 3 Закону № 93-IV передбачено, що депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування. Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів.
Положеннями частини першої статті 10 Закону № 93-IV визначено обов`язки депутата місцевої ради, відповідно до яких у виборчому окрузі депутат місцевої ради зобов`язаний: 1) підтримувати зв`язок з виборцями, відповідною територіальною громадою, трудовими колективами і громадськими організаціями, які висунули його кандидатом у депутати місцевої ради, а також колективами інших підприємств, установ, організацій, незалежно від форми власності, органами місцевого самоврядування, місцевими органами виконавчої влади, розташованими на відповідній території; 2) не рідше одного разу на півріччя інформувати виборців про роботу місцевої ради та її органів, про виконання планів і програм економічного і соціального розвитку, інших місцевих програм, місцевого бюджету, рішень ради і доручень виборців; 3) брати участь у громадських слуханнях з питань, що стосуються його виборчого округу, в організації виконання рішень ради та її органів, доручень виборців, у масових заходах, що проводяться органами місцевого самоврядування на території громади або виборчого округу; 4) вивчати громадську думку; вивчати потреби територіальної громади, інформувати про них раду та її органи, брати безпосередню участь у їх вирішенні; 5) визначити і оприлюднити дні, години та місце прийому виборців, інших громадян; вести регулярний, не рідше одного разу на місяць, прийом виборців, розглядати пропозиції, звернення, заяви і скарги членів територіальної громади, вживати заходів щодо забезпечення їх оперативного вирішення.
Статтею 11 Закону № 93-IV визначені права депутата. Так, депутат місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.
При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право: 1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання; 2) на невідкладний прийом; 3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку. Депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітним. У своїй роботі у виборчому окрузі взаємодіє з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами самоорганізації населення, трудовими колективами, об`єднаннями громадян.
Відповідно до статті 15 Закону № 93-IV депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.
У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.
Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.
У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.
У пункті 53 рішення від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28.05.1985 у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), пункт 57, Series A, № 93).
Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Положеннями частини першої статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 року № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Відповідно до матеріалів справи та як встановлено судом першої інстанції, позивач в обґрунтування позовних вимог зазначив, що проведення 23.03.2018 сесії Лашківської сільської ради та прийняття рішення від 23.03.2018 № 124-23/18 «Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання територіальних громад Лашківської сільської ради до Кіцманської міської ради об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення» без повідомлення його та інших депутатів Лашківської сільської ради про дату та час проведення сесії грубо порушує його права та інтереси як депутата Лашківської сільської ради, а також порушує права та законні інтереси його виборців.
Отже, позивач звернувся до суду першої інстанції з даним позовом як депутат місцевої ради. Проте він не вказав реальні порушення, які зачіпають його індивідуально виражені права чи інтереси спірними рішеннями Лашківської сільської ради Кіцманського району Чернівецької області. Скаржник фактично висловлює свою незгоду з прийнятими рішеннями.
У зв`язку з цим, висновки суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування рішень Лашківської сільської ради Кіцманського району Чернівецької області, є правильними. Разом з тим, суд апеляційної інстанції не у повному обсязі врахував обставини справи та неправильно обрав мотиви для відмови у задоволенні позову.
Аналіз наведених вище норм законодавства вказує на те, що питання звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади може бути вирішено на пленарних засіданнях відповідної ради.
Саме відповідні ради, а не окремі депутати, згідно зі статтею 10 Закону № 280/97-ВР є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу Закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.
Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва. При цьому, депутат місцевої ради не уповноважений представляти у судах інтереси такої ради, або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.
Відповідно до пункту 15 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів. Відтак, в даному випадку, тільки голова сільської ради має повноваження щодо звернення від імені сільської ради до суду. Зазначене повноваження може бути делеговано іншим особам шляхом представництва.
Відповідно до матеріалів справи, доказів на представництво у спірних правовідносинах територіальної громади або виборців позивач не надав.
Втім наявність у особи статусу депутата місцевої ради не виключає можливості звернення цієї фізичної особи на підставі статті 55 Конституції України до суду за захистом прав, свобод та інтересів людини і громадянина щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності місцевих рад та/або їхніх посадових осіб.
ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», Заяви № 17160/06 та № 35548/06).
Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду, і наведене вище законодавче регулювання порядку оскарження рішень органів місцевого самоврядування, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, проте вважає за необхідне змінити постанову суду апеляційної інстанції в частині мотивів відмови в позові.
Зазначена правова позиція узгоджується із правовою позицією висловленою Верховним Судом в постановах від 24.10.2018 у справі № 731/216/17, від 07.02.2019 у справі № 144/1883/15-а, від 02.08.2019 у справі № 0240/3532/18-а і підстави для відступлення від неї відсутні.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Частиною першою статті 351 КАС України (в чинній редакції) передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Відповідно до частини четвертої статті 351 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини четвертої статті 351 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково, а судове рішення суду апеляційної інстанції змінити в частині мотивів.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 238, 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.04.2019 змінити в частині мотивів, виклавши їх у редакції цієї постанови.
В іншій частині постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.04.2019 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
Суддя-доповідач: Ж.М. Мельник-Томенко
Судді А.В. Жук
Н.М. Мартинюк
