ПОСТАНОВА
Іменем України
31 липня 2019 року
Київ
справа №581/910/16-а
провадження №К/9901/24089/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Липоводолинської районної ради Сумської області про визнання незаконним та скасування рішення сесії районної ради,
за касаційною скаргою Липоводолинської районної ради Сумської області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: Мельникової Л.В. (головуючий), Бенедик А. П., Донець Д. О.
І. Суть спору
1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Липоводолинської районної ради Сумської області, в якому просив:
1.1. визнати незаконним та скасувати рішення Липоводолинської районної ради Сумської області «Про неналежне виконання обов`язків заступником голови Липоводолинської районної державної адміністрації Сумської області ОСОБА_1».
2. В обґрунтування позову зазначає, що відповідачем, під час прийняття спірного рішення, порушено вимоги п.п. 56-57 Регламенту Липоводолинської районної ради щодо строків винесення на розгляд сесії цього питання. Також позивач вказує на порушення процедури, оскільки депутати не заслухали звіт про його роботу та порушена процедура голосування. Позивач зазначає про безпідставність наданої депутатами оцінки його трудової діяльності, оскільки порушені питання не входять до кола його службових обов`язків.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Розпорядженням голови Липоводолинської районної державної адміністрації Сумської області від 02 липня 2015 року № 64-К ОСОБА_1 було призначено на посаду заступника голови Липоводолинської районної державної адміністрації.
4. Розпорядженням голови Липоводолинської районної державної адміністрації Сумської області від 31 березня 2015 року № 125-ОД, із внесеними розпорядженням від 16 грудня 2015 року № 421-ОД змінами, затверджено розподіл обов`язків між головою, першим заступником голови та заступником голови і керівником апарату адміністрації.
5. На підставі рішення Липоводолинської районної ради Сумської області від 23 грудня 2015 року та статті 44 Закону № 280/97-ВР районною радою було делеговано повноваження Липоводолинській районній державній адміністрації Сумської області для здійснення певних повноважень місцевого самоврядування.
6. 24 листопада 2016 року ініціативна група депутатів (не менш як одна третина депутатів від загального складу) звернулась до голови Липоводолинської районної ради з пропозицією внести на розгляд сесії ради, зокрема, питання стосовно неналежного виконання заступником голови Липоводолинської районної державної адміністрації Сумської області ОСОБА_1 своїх обов`язків, в частині делегованих повноважень органом місцевого самоврядування. До пропозиції було подано відповідний проект рішення із листком погодження до проекту рішення районної ради.
7. Розпорядженням голови Липоводолинської районної ради Сумської області від 24 листопада 2016 року № 24 було скликано позачергову сесію ради на 28 листопада 2016 року, з включенням до порядку денного порушеного депутатами питання, зокрема, в пункті 2.2: «Про неналежне виконання обов`язків заступником голови Липоводолинської районної державної адміністрації Сумської області ОСОБА_1
8. Рішенням десятої сесії Липоводолинської районної ради Сумської області сьомого скликання від 28 листопада 2016 року, що прийняте в результаті таємного голосування, робота заступника голови Липоводолинської районної адміністрації Сумської області ОСОБА_1 визнана на неналежному рівні. Запропоновано виконавчому апарату районної ради направити це рішення до голови Сумської обласної державної адміністрації для розгляду та прийняття відповідного рішення, а саме подання про звільнення ОСОБА_1 з займаної посади в порядку, встановленому чинним законодавством України. Контроль за виконанням рішення покладено на постійну комісію районної ради з питань регламенту, депутатської етики, депутатських повноважень, законності, правопорядку та територіального устрою.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Постановою Липоводолинського районного суду Сумської області від 27 лютого 2017 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
10. Постанова суду першої інстанції мотивована тим, що відповідачем дотримано процедуру прийняття спірного рішення, тому підстави для визнання рішення незаконним та його скасування, відсутні.
11. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року постанова Липоводолинського районного суду Сумської області від 27 лютого 2017 року скасована, адміністративний позов задоволено. Визнано незаконним і скасовано рішення десятої сесії Липоводолинської районної ради Сумської області сьомого скликання від 28 листопада 2016 року «Про неналежне виконання обов`язків заступником голови Липоводолинської районної державної адміністрації Сумської області ОСОБА_1».
12. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що приймаючи спірне рішення, орган місцевого самоврядування встановив юридичний факт, що позивач виконує свої службові обов`язки на неналежному рівні, однак, на думку суду, це не відповідає критеріям, визначеним п. 1 ч. 3 ст. 2 КАС України, оскільки таке рішення прийнято не у межах повноважень органу місцевого самоврядування. Колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що надання оцінки виконанню працівником своїх функцій в державному органі не є питанням місцевого значення у розумінні статті 140 Конституції України, оскільки відсутні законодавчі підстави втручання органу місцевого самоврядування у двосторонні відносини між роботодавцем і найманим працівником.
IV. Касаційне оскарження
13. Відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій посилається на неповноту з`ясування апеляційним судом обставин справи, порушення ним норм матеріального та процесуального права. В обґрунтування касаційної скарги зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку, що відповідачем не дотримано процедуру прийняття спірного рішення, у зв`язку з чим, просить Верховний Суд скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
14. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
15. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
16. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
17. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
20. Частиною шостою статті 118 Конституції України визначено, що місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.
21. Відносини місцевих державних адміністрацій з обласними і районними радами врегульовані Законом України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV) та Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).
22. Відповідно до частини другої сатті 1 Закону № 586-XIV, місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.
23. Статтею 72 Закону № 280/97-ВР визначено, що місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.
24. Згідно пункту 28 та пункту 29 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР до повноважень районних і обласних рад відносяться заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.
25. Відповідно до статті 10 Закону № 586-XIV перший заступник та заступники голів місцевих державних адміністрацій виконують обов`язки, визначені головами відповідних державних адміністрацій, і несуть персональну відповідальність за стан справ на дорученій їм ділянці роботи. Перший заступник та заступники голови районної державної адміністрації призначаються на посаду та звільняються з посади головою районної державної адміністрації за погодженням з головою обласної державної адміністрації.
26. Згідно з частиною першої статті 64 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII) за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
27. У силу вимог частини першої статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
28. Згідно з частиною другою цієї ж статті дисциплінарними проступками є:
1) порушення Присяги державного службовця;
2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;
3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;
4) дії, що шкодять авторитету державної служби;
5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;
6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку;
7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення;
8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;
9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб;
10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби;
11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення;
12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;
13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння;
14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення.
29. Відповідно до частини першої статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення:
1) зауваження;
2) догана;
3) попередження про неповну службову відповідність;
4) звільнення з посади державної служби.
30. За правилами частини четвертої статті 66 Закону № 889-VIII у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 2 та 8 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4 та 5 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єкт призначення або керівник державної служби може попередити такого державного службовця про неповну службову відповідність.
31. Відповідно до пункту 1 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 № 950 (далі - Порядок № 950) службове розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування може бути проведено у разі недодержання ними законодавства про державну службу, службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства, порушення етики поведінки.
32. Статтею 147 КЗпП України передбачено, що за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: догана; звільнення.
33. Згідно з частиною першою статті 147-1 КЗпП України дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника.
34. Згідно зі статтею 149 КЗпП України до застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення. За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення. При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника. Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.
VI. Позиція Верховного Суду
35. Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
36. Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування апеляційним судом норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд погоджується висновком суду апеляційної інстанції з огляду на наступне.
37. Матеріалами справи встановлено, що рішенням десятої сесії Липоводолинської районної ради Сумської області сьомого скликання від 28 листопада 2016 року визнана на неналежному рівні робота заступника голови Липоводолинської районної адміністрації Сумської області ОСОБА_1 та запропоновано виконавчому апарату районної ради направити це рішення до голови Сумської обласної державної адміністрації для розгляду та прийняття відповідного рішення, а саме подання про звільнення ОСОБА_1 з займаної посади в порядку, встановленому чинним законодавством України.
38. З аналізу Закону № 586-XIV вбачається, що заступник голови місцевої державної адміністрацій, виконує обов`язки, визначені головою місцевої державної адміністрації і несе персональну відповідальність, у разі вчинення службового правопорушення перед головою місцевої державної адміністрації.
39. При цьому, діюче законодавство не наділяє орган місцевого самоврядування вирішувати питання на сесії ради щодо належного або неналежного виконання заступником голови місцевої державної адміністрацій своїх повноважень.
40. Питання відповідальності державного службовця за неналежне виконання ним своїх службових обов`язків врегульовані Законом № 889-VIII та Кодексом законів про працю України.
41. Зазначеними нормативно - правовими актами визначено, що підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків.
42. Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що надання оцінки виконанню заступником голови Липоводолинської районної адміністрації Сумської області ОСОБА_1 своїх обов`язків в державному органі, не є питанням місцевого значення, у розумінні статті 140 Конституції України, оскільки відсутні законодавчі підстави втручання органу місцевого самоврядування у двосторонні відносини між роботодавцем і найманим працівником.
43. Тому, рішення десятої сесії Липоводолинської районної ради Сумської області сьомого скликання про визнання на неналежному рівні роботу заступника голови Липоводолинської районної адміністрації Сумської області ОСОБА_1 , прийнято відповідачем поза межами повноважень органу місцевого самоврядування.
44. Крім того, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про порушення відповідачем процедури прийняття спірного рішення.
45. Так, відповідно до статті 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданні віднесено заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань.
46. Матеріалами справи встановлено, що в порядку пленарного засідання десятої сесії Липоводолинської районної ради Сумської області, 28 листопада 2016 року, не було включено питання заслуховування звіту заступника голови Липоводолинської районної адміністрації Сумської області ОСОБА_1. Також матеріали справи не містять доказів письмового звіту ОСОБА_1 .
47. Тобто, спірне рішення було прийнято відповідачем на пленарному засіданні сесії районної ради без включення питання звітування ОСОБА_1 та без заслуховування відповідного звіту ОСОБА_1 .
48. Посилання касатора на те, що позивачу надавалась можливість висловитись на пленарному засіданні з приводу виконаної ним роботи, Верховний Суд вважає необґрунтованими та зауважує, що звіт це письмове повідомлення особи про виконання певної роботи, тому особа, яка має звітувати, повинна підготувати письмовий доклад з питань, які включені до порядку денного пленарного засідання.
50. Аналізуючи вищенаведене, Верховний Суд доходить висновку, що спірне рішення було прийнято відповідачем поза межами його повноважень та з порушення процедури його прийняття, у зв`язку з чим, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про скасування рішення десятої сесії Липоводолинської районної ради Сумської області сьомого скликання від 28 листопада 2016 року.
51. Доводи касаційної скарги не спростовують висновків суду апеляційної інстанції і зводяться до переоцінки встановлених обставин справи.
52. З огляду на викладене, висновок суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідає нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
53. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
54. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Липоводолинської районної ради Сумської області залишити без задоволення.
2. Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2017 року у справі № 581/910/16-а залишити в силі.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді В. М. Бевзенко
Н. А. Данилевич
