ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 квітня 2017 р.
Справа № 581/910/16-а
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Мельнікової Л.В.
суддів - Бенедик А.П. , Донець Л.О.
за участю секретаря судового засідання Дорошенко Д.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Харкові справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Липоводолинського районного суду Сумської області від 27 лютого 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Липоводолинської районної ради Сумської області про визнання незаконним та скасування рішення сесії районної ради, -
В с т а н о в и л а:
22 грудня 2016 року позивач ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, яким просить визнати незаконним та скасувати рішення десятої сесії Липоводолинської районної ради Сумської області сьомого скликання від 28 листопада 2016 року «Про неналежне виконання обов'язків заступником голови Липоводолинської районної державної адміністрації Сумської області ОСОБА_1.».
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що розпорядженням голови Липоводолинської районної державної адміністрації Сумської області від 02 липня 2015 року його призначено на посаду заступника голови цієї адміністрації. Розпорядженням голови адміністрації від 31 березня 2015 року, із змінами, проведено розподіл обов'язків між головою, першим заступником, заступником голови і керівником апарату адміністрації. Рішенням Липоводолинської районної ради Сумської області від 28 листопада 2016 року його роботу на посаді заступника голови було визнано на неналежному рівні. Позивач вказує, що під час прийняття вказаного рішення відповідачем порушено вимоги п.п. 56-57 Регламенту Липоводолинської районної ради щодо строків винесення на розгляд сесії цього питання, процедура його розгляду, зокрема, депутати не заслухали звіт про його роботу, порушена процедура голосування. Позивач зазначає про безпідставність наданої депутатами оцінки його трудової діяльності, оскільки порушені питання не входять до кола його службових обов'язків. Вважає, що оскаржуване рішення завдало шкоди його діловій репутації, а допущені районною радою порушення під час його прийняття вказують на його незаконність і безпідставність.
Постановою Липоводолинського районного суду Сумської області від 27 лютого 2017 року у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 було відмовлено.
Судове рішення вмотивовано тим, що фактично були дотримані умови прискореного порядку підготовки питань до розгляду на сесії ради, обов'язку заслуховування радою звітів виконання заступником голови адміністрації своїх обов'язків перед прийняттям рішень стосовно вказаного посадовця норми Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції Закону, що була чинною на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 280/97-ВР) не містять, протокольним рішенням районна рада визначила необхідність таємного голосування по питанню неналежного виконання позивачем обов'язків заступника голови районної державної адміністрації, що вказує на законність результатів голосування зі спірного питання.
Не погоджуючись з судовим рішенням, в апеляційній скарзі позивач ОСОБА_1, посилаючись на неповне з'ясування судом першої інстанції обставин справи, на невідповідність висновків суду обставинам справи, на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати постанову Липоводолинського районного суду Сумської області від 27 лютого 2017 року та прийняти нове судове рішення, яким задовольнити його позовні вимоги у повному обсязі.
Скаржник зазначає, що судом першої інстанції не надана належна оцінка доказам та обставинам справи, які свідчать про порушення відповідачем вимог чинного законодавства, не враховані вимоги Закону № 280/97-ВР та Регламенту Липоводолинської районної ради щодо порядку винесення спірного питання, процедури його розгляду та визначення результатів голосування. Вважає, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, зокрема 159 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та відзначає, що оскільки ряду обставин справи судом надана неповна правова оцінка, то спір розглянуто з порушенням принципу всебічного, повного і об'єктивного розгляду в судовому процесі всіх обставин справи, а оскаржувана постанова є такою, що підлягає скасуванню.
Сторони, належним чином повідомлені про дату, час і місце апеляційного розгляду, до судового засідання не прибули. Фіксування судового засідання технічними засобами не відбувалось згідно положень ч. 1 ст. 41 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги щодо дотримання правильності застосування судом норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів, враховуючи межі апеляційної скарги, дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а судове рішення згідно з п. 4 ч. 1 ст. 202 КАС України підлягає скасуванню, виходячи з наступного.
Відповідно до Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 5).
В Основному Законі України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ч. 1 ст. 140).
Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України (пункти 4, 5 мотивувальної частини Рішення від 26 березня 2002 року № 6-рп/2002 у справі про охорону трудових прав депутатів місцевих рад).
Таким чином, органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ч. 1 ст. 144).
Частиною 6 ст. 118 Конституції України визначено, що місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.
Відносини місцевих державних адміністрацій з обласними і районними радами врегульовані Законами від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» та № 280/97-ВР.
Статтею 72 Закону № 280/97-ВР передбачено, що місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.
Згідно п. 28 та п. 29 ч. 1 ст. 43 Закону № 280/97-ВР до повноважень районних і обласних рад відносяться заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.
Судом встановлено, що розпорядженням голови Липоводолинської районної державної адміністрації Сумської області від 02 липня 2015 року № 64-К позивача ОСОБА_1 було призначено на посаду заступника голови Липоводолинської районної державної адміністрації (а.с. 9).
Розпорядженням голови Липоводолинської районної державної адміністрації Сумської області від 31 березня 2015 року № 125-ОД, із внесеними розпорядженням від 16 грудня 2015 року № 421-ОД змінами, затверджено розподіл обов'язків між головою, першим заступником ОСОБА_1, заступником голови і керівником апарату адміністрації (а.с. 10-15).
На підставі рішення Липоводолинської районної ради Сумської області від 23 грудня 2015 року та ст. 44 Закону № 280/97-ВР районною радою було делеговано повноваження Липоводолинській районній державній адміністрації Сумської області для здійснення певних повноважень місцевого самоврядування (а.с. 17-18).
Відповідно до вимог ч. 7 ст. 46 Закону № 280/97-ВР, сесія районної ради повинна бути скликана < > за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради.
Пунктом 56 Регламенту роботи Липоводолинської районної ради Сумської області, затвердженого рішенням районної ради від 23 грудня 2015 року, передбачено, що питання на розгляд сесії районної ради вносяться головою ради, постійними комісіями, депутатськими групами, фракціями, депутатами, головою районної державної адміністрації, заступниками та начальниками відділів і управлінь районної державної адміністрації.
Відповідно до вимог п. 57 Регламенту, прискорений порядок підготовки питань до розгляду на сесії ради допускається за згодою голови ради за письмовим обґрунтуванням автора(рів) щодо необхідності прийняття рішення в терміновому порядку за погодженням з головою (заступником голови) профільної комісії. Завізовані проекти рішень та довідкові матеріали у цьому випадку подаються не пізніше як за день до початку сесії.
24 листопада 2016 року ініціативна група депутатів (не менш як одна третина депутатів від загального складу) звернулась до голови Липоводолинської районної ради з пропозицією внести на розгляд сесії ради, зокрема, питання стосовно неналежного виконання заступником голови Липоводолинської районної державної адміністрації Сумської області ОСОБА_1 своїх обов'язків в частині делегованих повноважень органом місцевого самоврядування. До пропозиції було подано відповідний проект рішення із листком погодження до проекту рішення районної ради (а.с. 31, 60).
При цьому письмове обґрунтування щодо необхідності прийняття рішення в терміновому порядку в зверненні відсутнє.
На підставі розпорядження голови Липоводолинської районної ради Сумської області від 24 листопада 2016 року № 24 було скликано позачергову сесію ради на 28 листопада 2016 року з включенням до порядку денного порушеного депутатами питання, зокрема, - 2.2 Про неналежне виконання обов'язків заступником голови Липоводолинської районної державної адміністрації Сумської області ОСОБА_1 (а.с. 33). На час розгляду та вирішення справи судами першої та апеляційної інстанцій дане розпорядження є чинним, оскільки доказів зворотного сторонами у справі судам не надано.
Рішенням десятої сесії Липоводолинської районної ради Сумської області сьомого скликання від 28 листопада 2016 року, що прийняте в результаті таємного голосування, робота заступника голови Липоводолинської районної адміністрації Сумської області ОСОБА_1 визнана на неналежному рівні. Виконавчому комітету районної ради запропоновано направити це рішення до голови Сумської обласної державної адміністрації для розгляду та прийняття відповідного рішення, а саме подання про звільнення ОСОБА_1 з займаної посади в порядку, встановленому чинним законодавством України. Контроль за виконанням рішення покладений на постійну комісію районної ради з питань регламенту, депутатської етики, депутатських повноважень, законності, правопорядку та територіального устрою (а.с. 32).
Не погоджуючись з висновком суду першої інстанції щодо необґрунтованості позовних вимог позивача ОСОБА_1, колегія суддів зазначає, що оцінюючи правомірність рішення відповідача, суд повинен керуватися критеріями, закріпленими у ч. 3 ст. 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, яка повинна дотримуватися при реалізації власних дискреційних повноважень суб'єкти власних повноважень.
Згідно з ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Колегія суддів вважає, що рішення відповідача від 28 листопада 2016 року, правомірність якого оспорюється позивачем, і яким органом місцевого самоврядування встановлено, як юридичний факт, що позивач ОСОБА_1 виконує свої службові обов'язки на неналежному рівні, не відповідає критеріям, визначеним п. 1 ч. 3 ст. 2 КАС України, оскільки таке рішення прийнято не у межах повноважень органу місцевого самоврядування.
Колегія суддів зауважує, що безумовним правом депутатів є, у тому числі і право висловлювати свою суб'єктивну думку щодо діяльності того чи іншого державного службовця, який працює в межах первинної одиниці в системі адміністративно-територіального устрою України.
Відповідно до ч. 2 ст. 43 Закону № 280/97-ВР районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.
Разом з тим, колегія суддів зазначає, що юридична відповідальність державних службовців - це врегульовані нормами права відносини між державою, в особі її компетентних органів і посадових осіб, та державними службовцями, що виникають на підставі вчинених ними службових правопорушень і дістають вияв у застосуванні до винних осіб заходів державного примусу.
За порушення правових норм державні службовці несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну та кримінальну відповідальність.
Отже невиконання чи неналежне виконання службовцями своїх обов'язків передбачає, як наслідок, притягнення їх до встановленої Законом відповідальності.
Основним джерелом норм, які встановлюють відповідальність державного службовця є Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» та Кодекс Законів про працю України.
Так, ч. 1 ст. 69, ч. 1 ст. 71 Закону України «Про державну службу» визначено право і обов'язковість проведення по відношенню до державного службовця службового розслідування з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку.
Зазначені правові норми також визначають коло осіб, які мають повноваження проводити службове розслідування, тобто складати висновок про наявність або відсутність в діях державного службовця, зокрема, вини в скоєнні дисциплінарного проступку.
Частиною 1 ст. 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначено, що перший заступник та заступники голів місцевих державних адміністрацій виконують обов'язки, визначені головами відповідних державних адміністрацій, і несуть персональну відповідальність за стан справ на дорученій їм ділянці роботи.
Положеннями ст. 40 цього Закону установлено, що перші заступники та заступники голови, інші посадові особи місцевих державних адміністрацій здійснюють функції і повноваження відповідно до розподілу обов'язків, визначених головами місцевих державних адміністрацій, і несуть відповідальність за стан справ у дорученій сфері перед головою місцевої державної адміністрації, органами виконавчої влади вищого рівня.
Аналізуючи наведені норми права, колегія суддів дійшла висновку, що надання оцінки виконанню працівником своїх функцій в державному органі не є питанням місцевого значення у розумінні статті 140 Конституції України, оскільки відсутні законодавчі підстави втручання органу місцевого самоврядування у двосторонні відносини між роботодавцем і найманим працівником.
Також колегія суддів зазначає, що спосіб ухвалення рішень органами та посадовими особами місцевого самоврядування чітко визначений Законом № 280/97-ВР. Зокрема, у ст. 43 цього Закону наведено перелік питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях. До таких питань віднесено заслуховування звітів, зокрема, заступників голів місцевих державних адміністрацій.
Статтею 59 Закону № 280/97-ВР встановлено, що рішення ради приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Відповідно до ч. 3 ст. 59 Закону № 280/97-ВР, рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії.
Судом установлено, що в порядок денний пленарного засідання десятої сесії Липоводолинської районної ради Сумської області сьомого скликання (дата засідання - 28 листопада 2016 року) не було внесене питання заслуховування звіту заступника голови Липоводолинської районної місцевої адміністрації Сумської області ОСОБА_1
На пленарному засіданні десятої сесії Липоводолинської районної ради Сумської області сьомого скликання, що відбувалось 28 листопада 2016 року звіт заступника голови Липоводолинської районної місцевої адміністрації Сумської області ОСОБА_1 депутатами районної ради не заслуховувався, свідченням чого є протокол цього засідання (а.с. 61-63).
При цьому, згідно з ч. 3 ст. 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники структурних підрозділів місцевої державної адміністрації або їх представники мають право бути присутніми на засіданнях органів місцевого самоврядування та бути вислуханими з питань, що стосуються їх компетенції.
За правовим висновком Верховного Суду України, що висловлений у постанові від 02 квітня 2007 року по справі за адміністративним позовом Авакова А.Б. до Харківської обласної ради про визнання протиправним і скасування рішення другої сесії Харківської обласної ради п'ятого скликання від 03 червня 2006 року № 11-У «Про звіт голови обласної державної адміністрації про виконання програм соціального-економічного та культурного розвитку Харківської області, обласного бюджету і здійснення обласною державною адміністрацією делегованих їй обласною радою повноважень за період з 2005 року - 1 квартал 2006 року», - порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення, якщо допущено порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.
За наведених обставин, колегія суддів вважає, що висновок суду першої інстанції відносно того, що оскаржуване рішення може бути ухвалено відповідачем без обговорення на пленарному засіданні районної ради питання оцінки звіту заступника Липоводолинської районної державної адміністрації Сумської області ОСОБА_1 є помилковим.
Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Згідно п. 4 ч. 1 ст. 202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є, серед іншого, порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.
З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла висновку про обґрунтованість апеляційної скарги, необхідність скасування постанови Липоводолинського районного суду Сумської області від 27 лютого 2017 року з прийняттям нового судового рішення про задоволення адміністративного позову ОСОБА_1
Інші доводи і заперечення сторін на висновки колегії суддів не впливають.
Згідно ч. 1 ст. 87 КАС України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов'язаних з розглядом справи.
За приписами ч. 1 ст. 94 КАС України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.
З матеріалів справи убачається, що при зверненні до суду з цим позовом позивачем сплачений судовий збір у розмірі 551,20 грн. по квитанції № 0.0.674601404.1 від 21 грудня 2016 року (а.с. 1), судовий збір за подачу апеляційної скарги сплачений у розмірі 704,00 грн. по квитанції № 7 від 09 березня 2017 року (а.с. 134).
Вирішуючи питання розподілу судових витрат, враховуючи приписи ч. 1, ч. 6 ст. 94 КАС України, п.п. 1, 2 п. 3 ч. 2 ст. 4 Закону України від 08 липня 2011 року № 3674-VI «Про судовий збір», колегія суддів присуджує ОСОБА_1 здійснені ним документально підтверджені витрати у розмірі 1 157,52 грн. (551,20 грн. + 606,32 грн.) за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень - Липоводолинської районної ради Полтавської області.
Питання повернення надміру сплачених сум позивач не позбавлений можливості вирішити в порядку, встановленому Законом України «Про судовий збір».
На підставі наведеного, керуючись ст.ст. 7, 13, 41, 94, 184, 185, 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, п. 4 ч. 1 ст. 202, ст.ст. 205, 207, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
П О С Т А Н О В И Л А:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Липоводолинського районного суду Сумської області від 27 лютого 2017 року скасувати.
Адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнити.
Визнати незаконним і скасувати рішення десятої сесії Липоводолинської районної ради Сумської області сьомого скликання від 28 листопада 2016 року «Про неналежне виконання обов'язків заступником голови Липоводолинської районної державної адміністрації Сумської області ОСОБА_1».
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань з Липоводолинської районної ради Полтавської області на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 1 157 (одна тисяча сто п'ятдесят сім) грн 52 коп.
Постанова Харківського апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання постанови у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя
(підпис)
Мельнікова Л.В.
Судді
(підпис) (підпис)
Бенедик А.П. Донець Л.О.
Повний текст постанови виготовлений та підписаний 10 квітня 2017 року.
