ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Лященко Н. П., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2019 року у справі № 9901/805/18 (провадження № 11-1481заі18)
за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання дій протиправними, скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
Короткий виклад історії справи
У жовтні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з адміністративним позовом до ВРП, у якому просила:
- визнати протиправними дії ВРП щодо відмови у задоволенні її заяви про звільнення з посади судді Великобагачанського районного суду Полтавської області у відставку;
- скасувати рішення ВРП від 4 вересня 2018 року № 28089/0/15-18 «Про відмову у задоволенні заяви ОСОБА_1 про звільнення з посади судді Великобагачанського районного суду Полтавської області у відставку» (далі - рішення ВРП, оскаржуване рішення);
- зобов`язати ВРП розглянути заяву ОСОБА_1 від 7 серпня 2018 року про звільнення з посади судді Великобагачанського районного суду Полтавської області у відставку з урахуванням стажу, передбаченого статтею 137 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів», зі змінами, які набрали чинності 5 серпня 2018 року (далі - Закон № 1402-VIII).
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що з прийняттям Закону України від 7 червня 2018 року № 2447-VIII «Про Вищий антикорупційний суд» (далі - Закон № 2447-VIII), який набрав чинності 5 серпня 2018 року, й у зв`язку з прийняттям якого внесені зміни до статті 137 Закону № 1402-VII, вона має необхідний стаж роботи, який дає їй право на відставку. Однак ВРП оскаржуваним рішенням відмовила їй у задоволенні заяви про звільнення з посади судді Великобагачанського районного суду Полтавської області у відставку.
ОСОБА_1 вказувала, що оскаржувані дії та рішення відповідача є протиправними, оскільки порушують принцип рівності громадян перед законом, є дискримінаційними та такими, що порушують її права.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 22 листопада 2018 року в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив.
Рішення суду першої інстанції мотивоване правильністю висновків ВРП про відсутність у ОСОБА_1 необхідного стажу роботи на посаді судді для звільнення судді у відставку.
За висновками цього суду, оскільки на день обрання ОСОБА_1 суддею робота на посадах нотаріуса, адвоката, юриста районної державної адміністрації та секретаріату районної ради народних депутатів, про зарахування стажу якої просила позивачка, не визначалася як стаж, що дає право на відставку, то ВРП дійшла обґрунтованого висновку про відсутність у неї стажу, необхідного для звільнення у відставку.
Суд першої інстанції також дійшов висновку про наявність у ОСОБА_1 права на зарахування до стажу роботи на посаді судді, що дає право на відставку, додатково трьох років роботи у сфері права.
Такий висновок обґрунтовується тим, що відповідно до частини другої статті 137 Закону № 1402-VIII у редакції, чинній на час звернення ОСОБА_1 до ВРП із заявою про відставку, додатково до стажу роботи на посаді судді, що дає право на відставку, підлягав зарахуванню стаж (досвід) роботи (професійної діяльності), вимога щодо якого визначена законом та надає право на призначення на посаду судді, а частиною першою статті 7 Закону України від 15 грудня 1992 року № 2862-ХІІ «Про статус суддів», яка була чинною на час призначення ОСОБА_1 на посаду судді (далі - Закон № 2862-ХІІ), передбачено, що суддею міг бути громадянин України, який мав стаж роботи в галузі права не менш як три роки.
Водночас незарахування відповідачем зазначеного періоду не спростовує висновку ВРП про відсутність у ОСОБА_1 необхідного стажу роботи, що дає право на відставку судді.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції з підстав неправильного застосування судом норм матеріального права, ОСОБА_1 подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просила скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2019 року апеляційна скарга ОСОБА_1 залишена без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 листопада 2018 року - без зміни.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками суду першої інстанції і частину другу статті 137 Закону № 1402-VIII розтлумачила таким чином, що до стажу роботи на посаді судді також зараховується стаж (досвід) роботи (професійної діяльності) судді у сфері права, який вимагався законом як мінімальний для набуття таким суддею права для призначення на посаду судді на дату такого призначення.
На момент призначення ОСОБА_1 на посаду судді Закон № 2862-ХІІ не передбачав зарахування до стажу роботи на посаді судді стажу (досвіду) роботи (професійної діяльності) у сфері права, як і не передбачав цього Закон № 1402-VIII на дату набрання ним чинності.
За приписами пункту 2 частини першої статті 15 та частини першої статті 43 Закону № 2862-ХІІ на момент зайняття посади судді у ОСОБА_1 не могло бути законних очікувань на звільнення її з посади судді у відставку з огляду на фізичну неможливість відпрацювати на посаді судді 20 років з моменту зайняття посади (2002 рік) до досягнення нею 65-річного віку (2018 рік). Подальші зміни законодавства про статус судді також не створили у позивачки таких законних очікувань.
Законом України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя», який набрав чинності 5 січня 2017 року, пункт 34 розділу XII Закону № 1402-VIII доповнено абзацом четвертим про збереження для суддів, призначених чи обраних на посаду до набрання чинності цим Законом, визначення стажу роботи на посаді судді відповідно до законодавства, що діяло на день їх призначення (обрання).
Зазначена норма закону не призвела до погіршення правового становища ОСОБА_1
Законом № 2447-VIII, який набрав чинності 5 серпня 2018 року, внесено зміни до статті 137 Закону № 1402-VIII прозараховування до стажу роботи на посаді судді стажу (досвіду) роботи (професійної діяльності) у сфері права, вимога щодо якого визначена законом та надає право для призначення на посаду судді.
Ця норма закону привела до покращення правового становища ОСОБА_1 , оскільки дозволила зарахувати її стаж (досвід) роботи (професійної діяльності) у сфері права тривалістю, яка вимагалася законом для призначення на посаду судді станом на дату призначення на посаду судді.
За викладених обставин Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про зарахування до стажу роботи ОСОБА_1 на посаді судді також її стажу (досвіду) роботи (професійної діяльності) у сфері права, вимога щодо якого визначена частиною першою статті 7 Закону № 2862-ХІІ - тобто трьох років. На думку суддів, зазначене не свідчить про неправомірність оскаржуваного рішення з огляду на відсутність у ОСОБА_1 двадцяти років стражу роботи на посаді судді, необхідного для її звільнення у відставку.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції Україниоргани державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Водночас статтею 58 Конституції України передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року
№ 1-рп/99 положення частини першої статті 58 Конституції України про те, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи, треба розуміти так, що воно стосується людини і громадянина (фізичної особи).
Відповідно до частини четвертої статті 3 КАС у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII) закон, який встановлює нові обов`язки, скасовує чи звужує права, належні учасникам судового процесу, чи обмежує їх використання, не має зворотної дії в часі.
За таких обставин не можна погодитись із висновками як суду першої інстанції, так і більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, згідно з якими на підставі абзацу четвертого пункту 34 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII до стажу роботи ОСОБА_1 на посаді судді підлягає зарахуванню лиш три роки стажу (досвіду) роботи (професійної діяльності) у сфері права, які визначені відповідно до вимог частини першої статті 7 Закону № 2862-ХІІ, що були передбачені цим Законом як мінімальний стаж для набуття права для призначення на посаду судді на дату такого призначення.
Так, відповідно до довідки від 7 серпня 2018 року, виданої керівником апарату Великобагачанського районного суду Полтавської області, стаж роботи ОСОБА_1 складає 42 роки 5 місяців, зокрема, вона працювала:
- квітень 1976 року - серпень 1982 року - нотаріус Великобагачанської нотаріальної контори Полтавської області;
- вересень 1982 року - травень 1983 року - член Полтавської обласної колегії адвокатів з місцем роботи у юридичній консультації Великобагачанського району Полтавської області;
- травень 1983 року - серпень 1983 року - виконуюча обов`язки народного судді Великобагачанського районного народного суду Полтавської області;
- серпень 1983 року - березень 1993 року - член Полтавської обласної колегії адвокатів з місцем роботи у юридичній консультації Великобагачанського району Полтавської області;
- березень 1993 року - липень 1994 року - завідуюча юридичним відділом Великобагачанської районної державної адміністрації Полтавської області;
- липень 1994 року - грудень 1995 року - завідуюча юридичним відділом секретаріату Великобагачанської районної ради народних депутатів Полтавської області;
- січень 1996 року - листопад 2002 року - зайняття адвокатською діяльністю;
- листопад 2002 року - до цього часу - суддя, заступник голови Великобагачанського районного суду Полтавської області.
Велика Палата Верховного Суду, на нашу думку, дійшла правильного правового висновку щодо застосування до спірних відносин положень частини другої статті 137 Закону № 1402-VIII (у редакції Закону № 2447-VIII з набранням чинності 5 серпня 2018 року) про зараховування до стажу роботи на посаді судді також стажу (досвіду) роботи (професійної діяльності), вимога щодо якого визначена законом та надає право для призначення на посаду судді.
Натомість не можемо погодитися з висновками суду першої та апеляційної інстанцій у цій справі щодо зарахування ОСОБА_1 до стажу роботи на посаді судді, який дає право на відставку, саме три роки стажу роботи у галузі права, як було передбачено частиною першою статті 7 Закону № 2862-ХІІ, чинного на час призначення позивача на посаду судді.
Доповнення статті 137 Закону № 1402-VIII частиною другою вказаного вище змісту певною мірою покращило правове становище ОСОБА_1 , але суди першої та апеляційної інстанцій у цій справі не застосували принципу верховенства права, тому вважаємо, що ухвалене рішення про відмову в задоволенні позову порушує принцип рівності та є дискримінаційним для суддів.
Згідно зі статтею 8 Основного Закону в Україні визнається й діє принцип верховенства права.
Рівність усіх перед законом, що випливає зі статті 24 Конституції України, позначається на регулюванні всіх суспільних відносин. Дотримання цього принципу означає, зокрема, й заборону без розумного виправдання запроваджувати різницю в правах осіб, які належать до однієї й тієї самої категорії (заборону відмінного поводження з особами, які перебувають в однакових чи споріднених ситуаціях).
Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України.
Відповідно до частини першої статті 126 Конституції України незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією та законами України.
З приводу забезпечення гарантій незалежності суддів Конституційний Суд України сформував сталі правові позиції. Зокрема, у пункті 1.1 резолютивної частини Рішення від 1 грудня 2004 року № 19-рп/2004 зазначено: «Незалежність суддів є невід`ємною складовою їхнього статусу. Вона є конституційним принципом організації та функціонування судів, а також професійної діяльності суддів, які при здійсненні правосуддя підкоряються лише закону. Незалежність суддів забезпечується насамперед особливим порядком їх обрання або призначення на посаду та звільнення з посади;забороною будь-якого впливу на суддів; захистом їх професійних інтересів; особливим порядком притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності; забезпеченням державою особистої безпеки суддів та їхніх сімей; гарантуванням фінансування та належних умов для функціонування судів і діяльності суддів, їх правового і соціального захисту; забороною суддям належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, займатися за сумісництвом певними видами діяльності; притягненням до юридичної відповідальності винних осіб за неповагу до суддів і суду; суддівським самоврядуванням».
Також Конституційний Суд України вказав: «Особливий статус судді, гарантії його незалежності визначаються Конституцією України і законами, зокрема Законом України «Про статус суддів», що виключає в процесі його конкретизації та розвитку обмеження законодавчо встановлених гарантій статусу судді або зниження їх рівня. Будь-яке зниження рівня гарантій незалежності суддів суперечить конституційній вимозі неухильного забезпечення незалежного правосуддя і права громадян на захист прав і свобод незалежним судом» (абзац п`ятий пункту 8 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005).
Відповідно до частин першої та другої статті 24 Основного Закону України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Рівність усіх перед законом, що передбачено в частині першій статті 24 Конституції України, впливає на регулювання всіх суспільних відносин. Дотримання цього принципу означає, зокрема, й безпідставну заборону без розумного виправдання запроваджувати різницю в правах осіб, які належать до однієї й тієї самої категорії (заборону відмінного поводження з особами, які знаходяться в однакових чи споріднених ситуаціях).
Рівність та недопустимість дискримінації особи є не тільки конституційними принципами національної правової системи України, а й фундаментальними цінностями світового співтовариства, на чому наголошено в міжнародних правових актах з питань захисту прав і свобод людини і громадянина, зокрема, в Міжнародному пакті про громадянські й політичні права 1966 року (статті 14 і 26), Конвенції (стаття 14), Протоколі № 12 до Конвенції (стаття 1), ратифікованих Україною, та в Загальній декларації прав людини 1948 року (статті 1, 2 і 7).
Усі судді судової системи України мають єдиний правовий статус і є рівними перед законом. Зокрема, їх статус визначено розділом VIII Основного Закону України та Законом № 1402-VIII.
Відповідно до статті 69 Закону № 1402-VIII на посаду судді може бути призначений громадянин України, не молодший тридцяти та не старший шістдесяти п`яти років, який має вищу юридичну освіту і стаж професійної діяльності у сфері права щонайменше п`ять років, є компетентним, доброчесним та володіє державною мовою.
Зазначені положення Закону № 1402-VIII також покращують правове становище ОСОБА_1 , яка відповідала зазначеним вимогам і на час її призначення на посаду судді у 2002 році.
За викладених обставин положення частини другої статті 137 Закону № 1402-VIII, які набрали чинності 5 серпня 2018 року, стосовно зарахування до стажу роботи, що дає право на відставку, стажу (досвіду) роботи (професійної діяльності) у сфері права, який вимагається законом як мінімальний для набуття кандидатом права для призначення на посаду судді, повинні застосовуватися і щодо суддів, призначених/обраних на посади суддів до набрання чинності Законом № 1402-VIII.
При цьому, відповідно до вказаної норми Закону № 1402-VIII стаж (досвід) роботи (професійної діяльності) визначено частиною першою статті 69 цього Закону, якою встановлено, що на посаду судді може бути призначений громадянин України, який має, зокрема, стаж професійної діяльності у сфері права щонайменше п`ять років.
Крім того, необхідно було б врахувати і вимоги статті 13 Конвенції про те, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб правового захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. У рішенні від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об`єднаного Королівства» Європейський суд з прав людини вказав, що норма статті 13 Конвенції гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни. Сутність цієї статті зводиться до вимоги надати людині такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органу розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави - учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечать при цьому виконання своїх зобов`язань. Суд визнав, що вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачені національним законодавством (пункт 145 рішення).
Висновки
За викладених обставин вважаємо, що рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 листопада 2018 року необхідно було б скасувати та ухвалити нове, яким вимоги ОСОБА_1 задовольнити, рішення ВРП від 4 вересня 2018 року № 28089/0/15-18 скасувати та зобов`язати розглянути заяву ОСОБА_1 про звільнення її у відставку з посади судді Великобагачанського районного суду Полтавської області з урахуванням стажу, передбаченого статтею 137 Закону № 1402-VIIIзі змінами, які набрали чинності 5 серпня 2018 року.
Судді Великої Палати
Верховного Суду: О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук
Н. П. Лященко
О. М. Ситнік
