ПОСТАНОВА
Іменем України
03 липня 2019 року
Київ
справа №826/3969/16
провадження №К/9901/29762/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білак М. В., Данилевич Н. А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу № 826/3969/16
за позовом приватного підприємства юридична фірма «Імператив плюс» до Публічного акціонерного товариства «Центренерго», третя особа - Перший заступник генерального директора ПАТ «Центренерго», про визнання протиправною відмови у наданні публічної інформації та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою публічного акціонерного товариства «Центренерго» на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 липня 2017 року (суддя Вєкуа Н.Г.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року (судді Аліменко В.О., Безименна Н.В., Кучма А.Ю.),
І. Суть спору
1. У березні 2016 року приватне підприємство Юридична фірма «Імператив плюс» (далі - ПП ЮФ «Імператив плюс») звернулося до суду з адміністративним позовом до публічного акціонерного товариства «Центренерго», в якому просило:
1.1 визнати протиправною викладену у листі від 02 лютого 2016 року за № 22-06/3-399 відмову ПАТ «Центренерго» у наданні ПП ЮФ «Імператив Плюс» на запит від 22 січня 2016 року № 491, належним чином завіреної копії паспорту потенційно небезпечного об`єкту оформленого за формою ІНС відповідно до вимог «Положення про паспортизацію потенційно небезпечних об`єктів» затвердженого наказом МНС України 18 грудня 2000 року № 388 (у редакції наказу МНС України від 16 серпня 2005 року № 140), за результатами ідентифікації потенційно небезпечного об`єкта Трипільської ТЕС;
1.2 зобов`язати ПАТ «Центренерго» надати на запит ПП ЮФ «Імператив плюс» від 22 січня 2016 року № 491 належним чином завірену копію паспорта потенційно небезпечного об`єкта, оформленого за формою ІНС відповідно до вимог «Положення про паспортизацію потенційно небезпечних об`єктів», затвердженого наказом МНС України від 18 грудня 2000 року № 388 (у редакції наказу МНС України від 16 серпня 2005 року № 140), за результатами ідентифікації потенційно небезпечного об`єкта.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначив, що діяльність Трипільської ТЕС порушує права громадян населеного пункту с. Українка на безпечне для життя і здоров`я довкілля, позаяк супроводжується постійними викидами в атмосферу забруднюючих речовин. Трипільська ТЕС як теплова електростанція належить до потенційно небезпечних об`єктів і для належного захисту прав громадян позивач звернувся із письмовим запитом щодо паспортизації потенційно небезпечного об`єкта. Позивач вважає, що відповідь, яку надав відповідач, є беззмістовною і свідчить про небажання надати запитувану інформацію.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ПП ЮФ «Імператив плюс» на звернення громадян с. Українка та довколишніх населених пунктів Обухівського району, Київської області (приблизно 500 громадян) збирає інформацію, пов`язану з впливом діяльності Трипільської ТЕС, яка входить до структури ПАТ «Центренерго», на довкілля.
4. 28 жовтня 2015 року позивач звернувся до Державної екологічної інспекції України із запитом № 541, в якому просив надати копії документів перевірок дотримання природоохоронного законодавства Трипільською ТЕС та документів, які засвідчують вжиття Інспекцією заходів реагування за виявленими порушеннями, а також інформацію про отримання Трипільською ТЕС спецдозволів.
5. Листом від 06 листопада 2015 року № 2/2-10/138Із, 142Із за підписом голови Державної екологічної інспекції України Заїки А.М. позивачу надали загальну інформацію щодо проведення Інспекцією перевірок та вжиття відповідних заходів реагування. Надати копії матеріалів перевірок та відповідних актів реагування заявнику відмовили, оскільки така інформація є конфіденційною відповідно до Переліку класифікації інформації, що є власністю держави у Державної екологічної інспекції України, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 05 червня 2015 року № 39.
6. Не отримавши повної інформації, позивач повторно звернувся до Інспекції із запитом від 14 грудня 2015 року № 455, в якому просив надати згадані копії документів.
7. Листом від 23 грудня 2015 року № 2/2-10/168Із за підписом голови Державної екологічної інспекції України позивачу повторно повідомили, що запитувана інформація є конфіденційною. Крім того позивачу повідомили, що ПАТ «Центренерго», відокремленим підрозділом якого є Трипільська ТЕС, входить до Переліку об`єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2015 року № 83.
8. 12 січня 2016 року ПП ЮФ «Імператив плюс» подали звернення № 478 до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини стосовно порушення Державною екологічною інспекцією України вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».
9. 16 лютого 2016 року від Представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини надійшла відповідь № 11/14-258406.16-1/10-30, у якій Державну екологічну інспекцію України просять повторно розглянути запити позивача від 28 жовтня 2015 року № 541 та від 14 грудня 2015 року № 455 і надати ПП ЮФ «Імператив плюс» запитувану інформацію (документи).
10. Відповідно до листа Держсанепідемслужби від 05 листопада 2015 року №2244 Трипільська ТЕС, відповідно до санітарної класифікації, належить до об`єктів першого класу із санітарно-захисною зоною 1000 м, але в межах цієї санітарно-захисної зони розташовано більше 250 будинків приватного сектора с. Стара Українка Обухівського району, Київської області. Викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря від Трипільської ТЕС складають 82,8 % усіх викидів промисловими підприємствами Київської області. При цьому в атмосферне повітря викидається 37 найменувань забруднюючих речовин, сумарні викиди яких склали 76918,6 тонн, з яких забруднюючі речовин I класу небезпеки - свинець та його сполуки - 3,74 т/рік, хром та його сполуки - 3,44 т/рік, II класу небезпеки - діоксин азоту - 11588,97 т/рік, нікель та його сполуки - 2,58 т/рік, фтор та його сполуки - 0,048 т/рік, III класу небезпеки - сірки діоксан - 44000,49 т/рік, суспендовані тверді частки (зола, сажа, пилі) - 20651,31 т/рік. Також у листі зазначено, що кількість складових зоошлаків Трипільської ТЕС станом на 01 січня 2014 року складає 26505350,00 тонн.
11. Згідно з листом Центральної геофізичної лабораторії №17.10/107 від 22 січня 2016 року вода Канівського водосховища в районі Українки забруднена сполуками важких металів, сполуками азоту, фенолами. Перевищення гранично допустимих концентрацій (ГДК) відмічено за сполуками міді, цинку, мангану, хрому шестивалентного, сполуками азоту та фенолами. Середні межі коливань складали за сполукам міді 2-8 ГДК, хрому шестивалентного 4-6 ГДК, сполуками цинку 1-3 ГДК, мангану 0,8-4,8 ГДК. Вміст азоту нітратного був у межах 1-3,8 ГДК, азоту амонійного 0,3-2,4 ГДК, фенолів від 0 до 3 ГДК. Концентрація сполук заліза загального були у межах 0,4 1,5 ГДК.
12. Для забезпечення належного захисту прав громадян, які звернулися за правовою допомогою та зібрання доказів, ПП ЮФ «Імператив плюс» 22 січня 2016 року відповідно до Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) звернулося до ПАТ «Центренерго» із письмовим запитом № 491 з обґрунтованим проханням повідомити про паспортизацію потенційно небезпечного об`єкта Трипільської ТЕС та надати копію Паспорта потенційно небезпечного об`єкта, якщо такий є.
13. 02 лютого 2016 року від ПАТ «Центренерго» надійшов лист № 22-06/3-399, у якому зазначено, що ПАТ «Центренерго» здійснює свою господарську діяльність відповідно до чинного законодавства України та паспорт потенційно небезпечного об`єкта є в наявності. Він оформлений за формою ІНС відповідно до вимог «Положення про паспортизацію потенційно небезпечних об`єктів», затвердженого наказом МНС України від 18 грудня 2000 року № 388 (у редакції наказу МНС України від 16 серпня 2005 року № 140), за результатами ідентифікації потенційно небезпечного об`єкта Трипільська ТЕС. У наданні завіреної копії паспорту ПАТ «Центренерго» відмовило.
14. Відмова у наданні копії паспорта потенційно небезпечного об`єкта (Трипільської ТЕС) мотивована тим, що за змістом частини першої статті 1 Закону № 2939-VI заявнику надається доступ безпосередньо до інформації, а не до носіїв, зокрема належним чином завірених копій документів.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
12. Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 13 липня 2017 року позов задовольнив.
12.1 Визнав протиправною викладену у листі від 02 лютого 2016 року за № 22-06/3-399 відмову ПАТ «Центренерго» у наданні ПП ЮФ «Імператив Плюс» на запит від 22 січня 2016 року № 491 належним чином завіреної копії паспорта потенційно небезпечного об`єкта, оформленого за формою ІНС відповідно до вимог «Положення про паспортизацію потенційно небезпечних об`єктів» затвердженого наказом МНС України 18 грудня 2000 року № 388 (у редакції наказу МНС України від 16 серпня 2005 року № 140), за результатами ідентифікації потенційно небезпечного об`єкта Трипільської ТЕС.
12.2 Зобов`язав ПАТ «Центренерго» надати на запит ПП ЮФ «Імператив плюс» від 22 січня 2016 року № 491 належним чином завірену копію паспорта потенційно небезпечного об`єкта, оформленого за формою ІНС відповідно до вимог «Положення про паспортизацію потенційно небезпечних об`єктів», затвердженого наказом МНС України від 18 грудня 2000 року № 388 (у редакції наказу МНС України від 16 серпня 2005 року № 140), за результатами ідентифікації потенційно небезпечного об`єкта.
13. Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 17 жовтня 2017 року залишив постанову суду першої інстанції без змін.
14. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що паспорт потенційно небезпечного об`єкта є джерелом запитуваної інформації, а саме: екологічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес, тому ПАТ «Центренерго» як розпорядник зазначеної інформації зобов`язаний її надати за запитом позивача. Суд апеляційної інстанції з таким висновком погодився. З посиланням на статті 1, 13, 14, 15, 19, 20 Закону № 2939-VI, частини третю, сьому статті 1 Закону України від 18 січня 2001 року № 2245-ІІІ «Про об`єкти підвищеної небезпеки» (далі - Закон № 2245-ІІІ), з урахуванням норм Класифікатора потенційно небезпечних об`єктів, розробленого Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофі (код 320; підкод 323), Положення про паспортизацію потенційно небезпечних об`єктів, затверджене наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (1) від 18 грудня 2000 року № 338 (далі - Положення № 338) апеляційний суд зазначив, що лист від 01 лютого 2016 року № 22-06/3-399 ПАТ «Центренерго» підтверджує, що запитувані документи (паспорт потенційно небезпечного об`єкта - Трипільської ТЕС) в нього є, однак відмовляється його надати з огляду на те, що така інформація не є публічною.
15. Суд апеляційної інстанції зазначив, що інформація, зазначена в паспорті потенційно небезпечного об`єкта містить дані щодо основної продукції, сировини, допоміжних матеріалів, їх небезпечності, токсичності, інформацію про небезпечні технологічні процеси, інформацію щодо технологічних викидів шкідливих речовин, відходів виробництва, характеристику основних джерел небезпеки підприємства, склади небезпечних речовин. Усе це в сукупності є джерелами та факторами, які впливають або можуть вплинути на стан навколишнього природного середовища та здоров`я людей, а отже є екологічною інформацією (інформацією про стан довкілля).
16. Апеляційний суд констатував, що запитувана інформація становить суспільний інтерес, оскільки в межах санітарно-захисної зони Трипільської ТЕС (1000 м) розташовано більше 250 будинків приватного сектору с. Стара Українка, жителі якого і звернулися за правовою допомогою задля збору інформації, пов`язаної зі впливом на довкілля діяльності Трипільської ТЕС. Тож відмова ПАТ «Центренерго» у наданні ПП ЮФ «Імператив Плюс» належним чином завіреної копії паспорта потенційно небезпечного об`єкта є протиправною та такою, що суперечить вимогам Закону № 2939-VI. Паспорт потенційно небезпечного об`єкта є джерелом запитуваної інформації, а саме екологічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес, тому ПАТ «Центренерго» як розпорядник зазначеної інформації зобов`язаний її надати.
IV. Касаційне оскарження
17. У касаційній скарзі ПАТ «Центренерго», посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову.
18. Обґрунтовуючи касаційну скаргу її автор зазначив, що ПАТ «Центренерго» може бути розпорядником інформації щодо використання бюджетних коштів та умов транспортування теплової енергії і цін на ці послуги (тобто щодо статутної діяльності). З посиланням на статтю 25 Закону України від 25 червня 1991 року №1264-ХІІ «Про охорону навколишнього природного середовища» відповідач твердить, що паспорт потенційно небезпечного об`єкта є розпорядчим документом, а не носієм інформації про навколишнє середовище та/чи джерелом екологічної інформації.
V. Релевантні джерела права та акти їх застосування
19. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
20. Згідно з частинами першою, другою статті 19 Закону № 2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
21. Відповідно до частини другої статті 13 Закону № 2939-VI до розпорядників інформації, зобов`язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб`єкти господарювання, які володіють: 1) інформацією про стан довкілля; 2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту; 3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров`ю та безпеці громадян; 4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).
22. Відповідно до частини третьої статті 13 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII) інформація про стан довкілля (екологічна інформація) - відомості та/або дані про: стан складових довкілля та його компоненти, включаючи генетично модифіковані організми, та взаємодію між цими складовими; фактори, що впливають або можуть впливати на складові довкілля (речовини, енергія, шум і випромінювання, а також діяльність або заходи, включаючи адміністративні, угоди в галузі навколишнього природного середовища, політику, законодавство, плани і програми); стан здоров`я та безпеки людей, умови життя людей, стан об`єктів культури і споруд тією мірою, якою на них впливає або може вплинути стан складових довкілля; інші відомості та/або дані.
23. За частиною третьою статті 13 Закону №2657-XII інформація про стан довкілля, крім інформації про місце розташування військових об`єктів, не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом.
24. Згідно з частиною другою статті 20 Закону № 2939-VI у разі якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту.
25. За частиною п`ятою статі 15 Закону № 2245-ІІІ юридична або фізична особа має право, в установленому законом порядку, самостійно збирати інформацію про стан безпеки об`єктів підвищеної небезпеки і надавати її органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, засобам масової інформації та іншим заінтересованим особам, у разі якщо їм відомо або є підстави вважати, що така інформація містить відомості щодо правопорушень, які мають місце на об`єктах підвищеної небезпеки і становлять загрозу для людей та довкілля.
26. Відповідно до частин третьої, сьомої статті 1 Закону № 2245-ІІІ об`єкт підвищеної небезпеки - об`єкт, на якому використовуються, виготовляються, переробляються, зберігаються або транспортуються одна або кілька небезпечних речовин чи категорій речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені порогові маси, а також інші об`єкти як такі, що відповідно до закону є реальною загрозою виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру; потенційно небезпечний об`єкт - об`єкт, на якому можуть використовуватися або виготовляються, переробляються, зберігаються чи транспортуються небезпечні речовини, біологічні препарати, а також інші об`єкти, що за певних обставин можуть створити реальну загрозу виникнення аварії;
27. За змістом пункту 2 Положення № 338 паспортизація потенційно небезпечного об`єкта - процедура підготовки і надання паспорта потенційно небезпечного об`єкта; Державний реєстр потенційно небезпечних об`єктів - автоматизована інформаційно-довідкова система обліку та обробки інформації щодо потенційно небезпечних об`єктів; паспорт потенційно небезпечного об`єкта - документ визначеної форми, який містить структуровані дані про окремий потенційно небезпечний об`єкт; об`єкт господарської діяльності - виробництва, цехи, споруди і будови, які використовуються юридичною особою або фізичною особою - підприємцем для виробничої, науково-дослідницької, комерційної або іншої діяльності; відповідальні особи ПНО - юридичні або фізичні особи, які є власниками ПНО або за якими ці об`єкти закріплені на правах повного господарського відання або оперативного управління чи перебувають у їх володінні та користуванні.
28. Відповідно до пунктами 17-19 Положення відповідальна особа ПНО у тридцятиденний термін після отримання акта (розпорядчого документа) територіального органу державного нагляду у сфері ЦЗ або відповідального центрального органу державного нагляду у сфері про ведення паспортизації ПНО подає до місцевого органу державного нагляду у сфері ЦЗ оформлений паспорт потенційно небезпечного об`єкта на машинному та паперовому носіях. Копія паспорта потенційно небезпечного об`єкта залучається до наглядової справи НПО.
29. Форма паспорта потенційно небезпечного об`єкта повинна відповідати виду господарської діяльності окремого об`єкта (1НС - підприємство, 2НС - вугільна шахта, 3НС - гідротехнічний об`єкт, 4НС - кар`єр, 5НС - автозаправна станція, 6НС - сухопутний тунель, 7НС - міст, віадук, шляхопровід, 8НС - залізнична станція, 9НС - магістральний трубопровід, 9аНС - відгалуження від магістрального трубопроводу).
30. Форми паспортів потенційно небезпечних об`єктів розміщуються на офіційному сайті МНС України.
31. Паспорт потенційно небезпечного об`єкта заповнюється державною мовою з обов`язковою вказівкою повної офіційної і скороченої назв об`єкта, з додержанням вимог щодо чіткості заповнення та однозначного тлумачення наведеної інформації.
32. Заповнений у повному обсязі (усі графи) паспорт потенційно небезпечного об`єкта має бути завірений підписом керівника та печаткою.
VI. Позиція Верховного Суду
33. Спір у цій справі виник через те, що відповідач відмовився надати на публічний запит копію паспорта потенційно небезпечного об`єкта - Трипільської ТЕС. Те, що цей об`єкт належить до потенційно небезпечних, його діяльність впливає на навколишнє середовище, а також те, що ПАТ «Центренерго» володіє запитуваною інформацією та документом, який цікавить запитувача, суди констатували і з цього приводу спору нема.
34. Аналізуючи наведене правове регулювання у зіставленні з обставинами цієї справи колегія суддів дійшла висновку, що запитувана позивачем інформація стосується стану довкілля і становить суспільний інтерес. Позаяк ПАТ «Центренерго» володіє паспортом потенційно небезпечного об`єкта, відповідно й інформацією, яку містить цей документ, то як розпорядник цієї інформації повинен її надати.
35. Водночас треба зауважити, що якщо існують чи існували обмеження у доступі до запитуваної інформації, яку містить паспорт потенційно небезпечного об`єкта (усієї чи певного її обсягу), розпорядник, з дотриманням вимог частини другої статті 6 Закону № 2939-VI, мав би мотивовано пояснити в чому вони полягають, чим обумовлені, яка саме інформація не може бути надана. Якщо таких обмежень немає, розпорядник зобов`язаний надати запитувану інформацію в повному обсязі.
36. Судячи зі встановлених обставин цієї справи, відмова відповідача у наданні запитуваної інформації (паспорта потенційно небезпечного об`єкта) не була обґрунтованою. Понад те, якщо зважити, що така інформація стосується діяльності підприємства, яке негативно впливає на довкілля, відповідач як розпорядник не може ухилятися від її надання, покликаючись на свою статутну діяльність, якою, на його думку, обмежується обсяг його підзвітності/публічності як розпорядника інформації.
37. Переглянувши оскаржені рішення судів попередніх інстанцій в межах своїх повноважень та доводів касаційної скарги колегія суддів вважає, що за встановлених обставин справи і правового регулювання спірних відносин вони відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржених судових рішень відсутні.
38. Доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій та обставин справи не спростовують.
39. З урахуванням вимог статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України касаційну скаргу треба залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
40. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу публічного акціонерного товариства «Центренерго» залишити без задоволення.
2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 липня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року в цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді М. В. Білак
Н. А. Данилевич
