ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 червня 2019 року
м. Київ
Справа № 749/942/18
Провадження № 14-189 цс 19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Ткачука О. С.,
суддів: Антонюк Н.О., Анцупової Т.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Власова Ю.Л., Гриціва М.І., Гудими Д.А., Єленіної Ж.М., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Пророка В.В., Рогач Л.І., Ситнік О.М., Яновської О.Г.,
розглянула у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_2 до Сновської міської ради Сновського району Чернігівської області про визнання рішення протиправним та його скасування за касаційною скаргою ОСОБА_2 на ухвалу Щорського районного суду Чернігівської області від 30 серпня 2018 року, постановлену суддею Шаповал З.О., та постанову Чернігівського апеляційного суду від 19 жовтня 2018 року, ухвалену в складі суддів Шарапової О.Л., Бечка Є.М., Єфстафієва О.К.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2018 року ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом до Сновської міської ради Сновського району Чернігівської області, в якому просила визнати
протиправним та скасувати рішення двадцятої сесії VII скликання Сновської міської ради Сновського району Чернігівської області від 23 квітня 2018 року № 31-20/VII про відмову в погодженні при наданні дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Щорського районного суду Чернігівської області від 30 серпня 2018 року, залишеною без змін постановою Чернігівського апеляційного суду від 19 жовтня 2018 року, відмовлено у відкритті провадження у справі.
3. Судові рішення мотивовані тим, що відмова в погодженні на надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок не свідчить про наявність спору про право цивільне. Тому районний суд указав, що позов ОСОБА_2 перебуває за межами спору про право цивільне і має публічно-правовий характер, що, в свою чергу, свідчить про підвідомчість цього спору адміністративному суду.
Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог
4. У касаційній скарзі, поданій у листопаді 2018 року до Верховного Суду, ОСОБА_2 , посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить скасувати оскаржені судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Аргументи учасників справи
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
5. Касаційна скарга мотивована, зокрема, тим, що спір між сторонами є приватно-правовим, оскільки виник з приводу оскарження відмови у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивача. Відтак цей спір, на думку скаржника, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Позиція інших учасників справи
6. Сновська міська рада Сновського району Чернігівської області подала відзив на касаційну скаргу, в якому просила залишити касаційну скаргу ОСОБА_2 без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, посилаючись на дотримання судами попередніх інстанцій норм процесуального права.
Рух справи в суді касаційної інстанції
7. 14 грудня 2018 року Верховний Суд своєю ухвалою відкрив касаційне
провадження у справі за позовом ОСОБА_2 до Сновської міської ради Сновського району Чернігівської області про визнання рішення протиправним та його скасування.
8. 6 березня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду своєю ухвалою призначив зазначену справу до судового розгляду.
9. 20 березня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду відповідно до ч. 6 ст. 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
10. Відповідно до ч. 6 ст. 403 ЦПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
11. Ураховуючи те, що ОСОБА_2 оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.
Позиція Верховного Суду
12. Велика Палата Верховного Суду, заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, вважає, що касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення.
13. Частиною 2 ст. 389 ЦПК України встановлено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
14. Судами встановлено, що рішенням двадцятої сесії VII скликання Сновської міської ради Сновського району Чернігівської області від 23 квітня 2018 року відмовлено, в тому числі й ОСОБА_2 , у погодженні при наданні дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок за межами населеного пункту с. Рогізки Сновського району Чернігівської області орієнтовною площею 2 га у власність.
15. Пунктом 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
16. Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.
17. Відповідно до положень ч. 1 ст. 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
18. Разом із тим згідно з ч. 1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
19. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України).
20. З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
21. Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
22. При визначенні предметної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
23. За змістом положень ст. 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або в користування
із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
24. Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або в користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
25. Відповідно до ч. 3 ст. 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
26. Згідно з ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
27. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови в наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (абз. 1 ч. 7 ст. 118 ЗК України).
28. У разі якщо в місячний строк з дня реєстрації клопотання відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити
розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки (абз. 3 ч. 7 ст. 118 ЗК України).
29. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому ст. 1861 ЗК України (ч. 8 ст. 118 цього Кодексу).
30. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом- після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність (ч. 9 ст. 118 ЗК України).
31. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку (ч. 10, 11 ст. 118 ЗК України).
32. Системний аналіз наведених норм свідчить про те, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст. 16 Цивільного кодексу України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.
33. Якщо ж особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
34. Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває або позбувається речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
35. Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 21 березня 2018 року у справі № 526/233/16-ц, від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/16, від 13 червня 2018 року у справі № 307/2765/15-ц, від 22 серпня 2018 року у справі № 539/3192/16-ц, від 28 листопада 2018 року № 463/1865/17, від 06 лютого 2019 року № 488/3005/17-ц, від 15 травня 2019 року № 729/608/17, від 15 травня 2019 року № 352/1414/15-ц.
36. У справі, яка розглядається, позивачка звернулася до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, який не було реалізовано в порядку, передбаченому ч. 6, абз. 1 ч. 7 ст. 118 ЗК України.
37. З аналізу наведених норм убачається, що Сновська міська рада Сновського району Чернігівської області під час прийняття рішення про відмову в наданні дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки здійснювала владні управлінські функції, оскільки в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
38. З огляду на положення зазначених норм права суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що цей спір має розглядатися саме в порядку адміністративного судочинства.
Щодо суті касаційної скарги
39. Згідно із ч. 1 ст. 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
40. Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій постановлено з додержанням норм процесуального права, а тому відповідно до ч. 1 ст. 410 ЦПК України ці рішення необхідно залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення, оскільки наведені в касаційній скарзі доводи висновків суду не спростовують.
Щодо судових витрат
41. Частиною 13 ст. 141 ЦПК України передбачено: якщо суд апеляційної чи
касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
42. Оскільки у цій справі оскаржувані судові рішення підлягають залишенню без змін, Верховний Суд не здійснює розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 402-404, 409, 410, 416 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.
Ухвалу Щорського районного суду Чернігівської області від 30 серпня 2018 рокута постанову Чернігівського апеляційного суду від 19 жовтня 2018 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О.С. Ткачук
Судді: Н.О. Антонюк О.Р. Кібенко
Т.О. Анцупова В.С Князєв
С.В. Бакуліна Л.М. Лобойко
В.В. Британчук Н.П. Лященко
Ю. Л. Власов О.Б. Прокопенко
М. І. Гриців В.В Пророк
Д.А. Гудима Л.І. Рогач
Ж.М. Єленіна О.М. Ситнік
О.С. Золотніков О.Г. Яновська
