П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Справа № 0640/4292/18
Головуючий у 1-й інстанції: Попова О.Г.
Суддя-доповідач: Драчук Т. О.
24 квітня 2019 року
м . Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Драчук Т. О.
суддів: Полотнянка Ю.П. Загороднюка А.Г.
за участю:
секретаря судового засідання: Зозуля К.Т.,
прокурора : Іжаківської В.О.,
представника відповідача: Лагоди О.А.,
представника відповідача: Сечіна Р.С.,
представника третьої особи: Товянської І.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма "Лисс" на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року у справі за адміністративним позовом заступника прокурора Житомирської області до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи: державне підприємство "Словечанське лісове господарство", товариство з обмеженою відповідальністю "Фірма "Лисс" про визнання протиправними та скасування протоколу і рішення,
В С Т А Н О В И В :
в серпні 2018 року позивач заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи: державне підприємство "Словечанське лісове господарство", товариство з обмеженою відповідальністю "Фірма "Лисс" про визнання протиправним та скасування протоколу №4238 від 26.12.2017 засідання колегії Державної комісії по запасах корисних копалин.
Також, позивач просив визнати протиправним та скасувати рішення 17 сесії Житомирської обласної ради VII скликання №1191 від 26.07.2018 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 24.07.2018 №14121/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Фірма "Лисс".
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 11.02.2019 позов задоволено.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням відповідачі та третя особа подали апеляційні скарги, в яких просили скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову.
Апеляційні скарги відповідачі та третя особа обґрунтовують тим, що рішення суду першої інстанції постановлене з порушенням норм матеріального та процесуального права. Разом з тим, апелянти зазначили, що судом першої інстанції не в повній мірі надано оцінку матеріалам справи та доводам сторін.
Прокурор в судовому засіданні заперечив щодо доводів апеляційних скарг в повному обсязі та просив їх залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Представник відповідача (Державної комісії України по запасах корисних копалин) в судовому засіданні підтримав доводи апеляційних скарг в повному обсязі та просив її задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати.
Представник відповідача (Житомирської обласної ради) в судовому засіданні підтримав доводи апеляційних скарг в повному обсязі та просив її задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати.
Представник ТОВ "Фірма "Лисс" в судовому засіданні підтримав доводи апеляційних скарг в повному обсязі та просив її задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати.
Представник державного підприємства "Словечанське лісове господарство" в судове засідання не з'явився, належного представника не направив, хоча був належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи.
Заслухавши, суддю-доповідача, прокурора та представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги слід задовольнити, рішення суду першої інстанції - скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити, виходячи з наступного.
Як встановлено судом першої інстанції, підтверджується матеріалами справи, за результатами розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки запасів родовища торфу "Гвоздь", поданих товариством з обмеженою відповідальністю "Фірма "Лисс", оформлено протокол засідання колегії Державної комісії по запасам корисних копалин №4238 від 26 грудня 2017 року (том І, а.с.141-155).
14 липня 2018 року товариство з обмеженою відповідальністю "Фірма "Лисс" звернулось до Державної служби геології та надр України із заявою №18/24/06 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі підпункту 1 пункту 8 Постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 (том І, а.с.131-132). Додатками до вказаної заяви, зокрема, зазначено протокол засідання колегії Державної комісії по запасам корисних копалин №4238 від 26 грудня 2017 року.
Державна служба геології та надр України листом вих. №14121/03/12 від 24 липня 2018 року направила наведені документи, подані ТОВ "Фірма "Лисс" (заяву №18/24/06 від 14 липня 2018 року з додатками), до Житомирської обласної ради для погодження надання товариству спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування торфу родовища "Гвоздь", що знаходиться в Овруцькому та Лугинському районах Житомирської області (том І, а.с.130).
Рішенням сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України №14121/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Фірма Лисс" від 26 липня 2018 року №1191 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Фірма Лисс" з метою видобування торфу родовища "Гвоздь" площею 2464,0 га, що знаходиться в Овруцькому, Олевському та Лугинському районах Житомирської області (том І, а.с.165).
Наголошуючи, що протокол засідання колегії Державної комісії по запасам корисних копалин №4238 від 26 грудня 2017 року та рішення сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України №14121/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Фірма Лисс" від 26 липня 2018 року №1191 прийняті з порушенням вимог природоохоронного законодавства, заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся із вказаним позовом до суду.
Крім того, судом першої інстанції зазначено, що зі змісту протоколу №4238 від 26 грудня 2017 року ТОВ "Фірма "Лисс" на розгляд до Державної комісії України по запасах корисних копалин подано матеріали геолого-економічної оцінки родовища торфу "Гвоздь" в Овруцькому районі Житомирської області - звіт ФОП "ОСОБА_5." про геологічне вивчення надр: "Геолого-економічна оцінка родовища торфу "Гвоздь" в Овруцькому районі Житомирської області" та інші документи (пункт 1 спірного протоколу, том І, а.с.142-143).
Водночас, у відповідності до документів, отриманих Державною комісією України по запасах корисних копалин та оскаржуваного протоколу засідання колегії Державної комісії по запасам корисних копалин №4238 від 26 грудня 2017 року, ТОВ "Фірма "Лисс" станом на момент розгляду вищезазначених матеріалів (грудень 2017 року) не володіло спеціальним дозволом на користування надрами родовища "Гвоздь" в Овруцькому районі Житомирської області.
Вказані обставини також підтверджуються реєстром спеціальних дозволів на користування надрами, розміщеному на офіційному веб-сайті ДНВП "Геоінформ України", де датою отримання ТОВ "Фірма "Лисс" спеціального дозволу на користування надрами родовища "Гвоздь" зазначено 04 жовтня 2018 року.
Суд першої інстанції звертає увагу, що отримання ТОВ "Фірма "Лисс" спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин родовища "Гвоздь", можливе лише за умови проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин в порядку, та за умовами, що визначені Положенням №865.
Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції виходив з того, що порушення вимог природоохоронного законодавства, Кодексу України про надра, Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, Державною комісією України по запасах корисних копалин протиправно прийнято на розгляд матеріали геолого-економічної оцінки родовища "Гвоздь", оскільки ТОВ "Фірма "Лисс", станом на час подання таких матеріалів, не володіло чинним спеціальним дозволом на користування надрами.
Посилання Державної комісії України по запасах корисних копалин та ТОВ "Фірма "Лисс" на обов'язок приймати до розгляду матеріали геолого-економічної оцінки у зв'язку із наявністю реєстрації робіт у відповідності до Порядку державної реєстрації робіт і досліджень, пов'язаних із геологічним вивченням надр від 14 червня 2013 року № 263 є необґрунтованим, оскільки не спростовує факту необхідності володіння товариством спеціальним дозволом на користування надрами під час подання матеріалів ГЕО у відповідності із вимогами Положення №865 з метою проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.
Враховуючи вищевикладене, суд зазначає, що Державною комісією України по запасах корисних копалин незаконно розглянуто подані ТОВ "Фірма "Лисс" матеріали геолого-економічної оцінки і протиправно складено протокол засідання колегії Державної комісії по запасам корисних копалин №4238 від 26 грудня 2017 року.
Оскаржуване рішення Житомирської обласної ради від 26 липня 2018 року №1191 прийняте відповідачем на підставі протоколу засідання колегії Державної комісії по запасам корисних копалин №4238 від 26 грудня 2017 року, протиправність якого було встановлено судом, а тому воно також підлягає скасуванню.
Колегія суддів не погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції, з огляду на таке.
Відповідно до ч.1 ст.308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Згідно з ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Як передбачено ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч.1 ст.5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Згідно з вимогами ч.1 ст.6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Відповідно до ч.1 ст.14 Кодексу України про надра, надра надаються у користування для, зокрема, геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.
Згідно з ч.1 ст.19 даного Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
Як передбачено ч.1 ст.20 Кодексу України про надра для геологічного вивчення, в тому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються у користування без надання гірничого відводу після одержання спеціального дозволу на геологічне вивчення надр (ч. 1 ст. 20 Кодексу України про надра).
Відповідно до ч. 4 ст. 45 Кодексу України про надра, запаси корисних копалин розвіданих родовищ, а також запаси корисних копалин, додатково розвіданих у процесі розробки родовищ, підлягають експертизі та оцінюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 28 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінет Міністрів України № 865 від 22.12.1994 визначено, що надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин та акта про надання гірничого відводу здійснюється після державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.
Надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулює Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615.
Згідно з п.2 Порядку № 615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
Як передбачено абз.3 п.5 Порядку №615 визначено, що дозволи надаються на такий вид користування надрами як геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.
Відповідно до пп.8 п.8 Порядку № 615 без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення або видобування корисних копалин, якщо відповідно до законодавства заявник є власником цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл, або такий майновий комплекс надано надрокористувачу в оренду (концесію). У разі перебування цілісних майнових комплексів в оренді (концесії) строк дії дозволу не може перевищувати строку оренди (концесії) таких комплексів (з урахуванням строку дії дозволу, визначеного пунктом 7 цього Порядку).
Вказаним порядком також передбачено, що для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1. У заяві зазначаються назва і місцезнаходження ділянки надр, вид корисних копалин, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган державної податкової служби і мають відмітку у паспорті), номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти, а також підстава надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.
Згідно з абз.23 п.8 Порядку № 615 документи, що не відповідають вимогам цього Порядку, повертаються заявникові.
Відповідно до абз.24 п.8 Порядку № 615 рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 60 днів (для вугільних шахт, які відповідно до законодавства вважаються малими, - протягом 30 днів) після надходження заяви разом із зазначеними документами у повному обсязі.
Крім того, п.5 Порядку № 865 передбачено, що залежно від ступені підготовленості до промислового освоєння запасів корисних копалин державна експертиза може завершуватися або затвердженням запасів корисних копалин розвіданих родовищ, або апробацією балансових запасів основної корисної копалини (незмінених вивітрюванням гранітів) та спільно залягаючої корисної копалини (зачеплених вивітрюванням гранітів) придатних для видобування.
Згідно з п.7 Порядку № 865 державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться на підставі звітів, які містять в собі матеріали з геологічного вивчення родовищ корисних копалин, підрахунок їх запасів та техніко-економічне обґрунтування промислового значення.
Згідно з п.16, 17 вказаного вище Порядку, матеріали геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин подаються до ДУЧ користувачами надр або уповноваженими ними особами.
Після одержання матеріалів геолого-економічної оцінки родовищ корисних копалин ДКЗ України укладає договори з користувачами надр або з уповноваженими ними особами на проведення робіт з експертизи та оцінки запасів корисних копалин і виконує їх в обумовлений у договорі термін.
Згідно ст. 14 Кодексу України про надра, видобування корисних копалин є одним із видів користування надрами.
Відповідно до ч.1 ст.19 Кодексу України «Про надра» надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування Ділянкою надр, що свідчить про те, що юридична особа або фізична особа є Надрокориетувачем з моменту надання їй спеціального дозволу на користування надрами і до моменту закінчення терміну дії або припинення такого дозволу.
Аналогічного висновку дійшов Вищий адміністративний суд України у своїй постанові від 10.08.2017 у справі № К/800/17654/15 (821/4521/14), в якій зазначив, що юридична особа або фізична особа є надрокористувачем з моменту надання їй спеціального дозволу на користування надрами і до моменту закінчення терміну дії або припинення такого дозволу.
Як встановлено з матеріалів справи, ТОВ "Фірма "Лисс" на розгляд до Державної комісії України по запасах корисних копалин подано матеріали геолого-економічної оцінки (звіт ФОП "ОСОБА_5."), технічне завдання на виконання геолого-економічної оцінки торфу родовища та інші документи (п.1 спірного протоколу).
Поряд з цим, як вбачається з документів, отриманих ДКЗ України та самого оскаржуваного протоколу ДКЗ № 4238 від 26.12.2017, ТОВ "Фірма "Лисс" станом на момент розгляду вищезазначених матеріалів не володіла спеціальним дозволом на користування надрами.
Вказані обставини підтверджуються заявою ТОВ "Фірма "Лисс" на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону від 14.07.2018 №18/24/06 та витягом з офіційного веб-сайту ДНВП "Геоінформ України", відповідно якого вбачається, що у ТОВ "Фірма "Лисс" спеціальний дозвіл на користування надрами "Родовище - Гвоздь, Частина ділянки-№1, Частина ділянки-№2" №6286 був отриманий лише 04.10.2018.
Колегія суддів також зауважує, що статтею 13 Кодексу України "Про надра", визначено виключний перелік того, хто може бути надрокористувачами, однак не усі особи вказані в даній нормі є надрокористувачами автоматично.
Згідно з абз.1 п.8 Порядку №615 без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку (редакція з 01.01.2019).
В редакції дійсній на момент прийняття оскаржуваного протоколу абз.1 п.8 Порядку №615 передбачав, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.
Крім того, як вірно зазначив представник відповідача ДКЗ у силу вимог порядку реєстрації РДГВН, Порядку №615 та Кодексу України про надра не мала підстав для відмови ТОВ "Фірма "Лисс" у прийнятті до розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки і проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, оскільки роботи були зареєстровані Держгеонадра, а товариство прирівнювалось до користувача надр.
Враховуючи зазначене, колегія суддів вважає, що висновки суду першої інстанції є помилковими.
Щодо рішення 17 сесії Житомирської обласної ради VII скликання №1191 від 26.07.2018 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 24.07.2018 №14121/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Фірма "Лисс", колегія суддів зазначає наступне.
Статтею 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії ради.
Статтею 55 Регламенту роботи обласної ради VII скликання визначено, що рішення приймаються на пленарному засіданні, після їх обговорення. Рішення можуть прийматись без обговорення на пленарному засіданні, якщо жоден з депутатів не наполягає на цьому.
Процедура постановлення рішення на голосування визначений статтями 46-51 Регламенту.
Отже, як встановлено судом сесія Житомирської обласної ради була повноважною для прийняття рішень, а тому рішення сесії є правомірним.
Також, колегія суддів вважає, помилковим висновком суду першої інстанції, щодо відсутності підстав для виконання вимог Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» при прийнятті оспорюваного рішення Житомирської обласної ради.
Так, згідно преамбули Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», цей Закон встановлює правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може маги значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до п.1,3 ч.1 ст.1 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» визначені основні поняття, що застосовуються у даному нормативно-правовому акті.
Зокрема, вплив на довкілля - будь-які наслідки планованої діяльності для довкілля, в тому числі наслідки для безпечності життєдіяльності людей та їхнього здоров'я, флори, фауни, біорізноманіття, ґрунту, повітря, води, клімату, ландшафту, природних територій та об'єктів, історичних пам'яток та інших матеріальних об'єктів чи для сукупності цих факторів, а також наслідки для об'єктів культурної спадщини чи соціально-економічних умов, які є результатом зміни цих факторів.
Планована діяльність - планована господарська діяльність, що включає будівництво, реконструкцію, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідацію (демонтаж) об'єктів, інше втручання в природне середовище.
Згідно з ст.3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» здійснення оцінки впливу на довкілля є обов'язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої Діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті. Гака планована діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності.
Згідно з п.3 ч.3 ст.3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» видобування корисних копалин, крім корисних копалин місцевого значення, які видобуваються землевласниками чи в землекористувачами в межах наданих їм земельних ділянок з відповідним цільовим використанням, відносяться до другої категорії видів планової діяльності та об'єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля та підлягають відповідній оцінці.
Відповідно до п.4, 6 ст.3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» забороняється розпочинати провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті (видобування корисних копалин), без оцінки впливу на довкілля та отримання рішення про провадження планованої діяльності. Також, забороняється провадження господарської діяльності, експлуатація об'єктів, інші втручання в природне середовище і ландшафти, у тому числі видобування корисних копалин, використання техногенних родовищ корисних копалин, якщо не забезпечено в повному обсязі додержання екологічних умов, передбачених у висновку з оцінки впливу на довкілля, рішенні про провадження планованої діяльності та проектах будівництва, розширення, перепрофілювання, ліквідації (демонтажу) об'єктів, інших втручань у природне середовище і ландшафти, у тому числі видобування корисних копалин, використання техногенних родовищ корисних копалин, а також змін у цій діяльності або подовження строків її провадження.
Відповідно до ст.9 Закону, уповноважений територіальний орган (управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації) видає висновок з оцінки впливу на довкілля, яким виходячи з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності, зокрема величини та масштабів такого впливу (площа території та чисельність населення, які можуть зазнати впливу), характеру (у тому числі - транскордонного), інтенсивності і складності, ймовірності, очікуваного початку, тривалості, частоти і невідворотності впливу (включаючи прямий і будь-який опосередкований, побічний, кумулятивний, транскордонний, короткостроковий, середньостроковий та довгостроковий, постійний і тимчасовий, позитивний і негативний впливи), передбачених заходів, спрямованих на запобігання, відвернення, уникнення, зменшення, усунення впливу на довкілля, визначає допустимість чи обґрунтовує недопустимість провадження планованої діяльності та визначає екологічні умови її провадження.
Висновок з оцінки впливу на довкілля є обов'язковим для виконання. Екологічні умови провадження планованої діяльності, зазначені у частині п'ятій цієї статті, є обов'язковими. Висновок з оцінки впливу на довкілля враховується при прийнятті рішення про провадження планованої діяльності та може бути підставою для відмови у видачі рішення про провадження планованої діяльності.
Стаття 1 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» передбачає обов'язкові умови врахування результатів оцінки впливу на довкілля у рішенні про провадження планованої діяльності
Так, звіт з оцінки впливу на довкілля, звіт про громадське обговорення та висновок з оцінки впливу на довкілля подаються суб'єктом господарювання для отримання рішення органу державної влади або органу місцевого самоврядування про провадження планової діяльності, і приймається у формі документа дозвільного характеру або іншого акту органу державної влади чи органу місцевого самоврядування у порядку, встановленому законодавством для відповідних рішень.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, приймаючи рішення про провадження планованої діяльності, зобов'язані врахувати висновок з оцінки впливу на довкілля. У рішенні про провадження планованої діяльності зазначається, що екологічні умови провадження планованої діяльності визначені у висновку з оцінки впливу на довкілля. За рішенням органу державної влади або органу місцевого самоврядування рішення про провадження планованої діяльності може включати екологічні умови провадження планованої діяльності, зазначені у частині п'ятій статті 9 цього Закону.
Із системного аналізу викладених вище норм вбачається, що рішеннями про провадження планової діяльності з видобутку корисних копалин є як спеціальний дозвіл на користування надрами, який надає право на їх видобуток і породжує для суб'єкта господарювання права та обов'язки, визначені Кодексом України про надра, іншим природоохоронним законодавством так і рішення, що передують отриманню спеціального дозволу та прийняття яких, є обов'язковою умовою для його отримання. Відповідні рішення, в тих чи інших формах приймає орган місцевого самоврядування (рішення) та Мінприроди України (накази Міністра та рішення комісії).
Відтак, оцінка впливу на довкілля повинна бути проведена до прийняття рішеннями про видачу спеціального дозволу на користування надрами та передувати наданню погоджень органом місцевого самоврядування та Мінприроди України, з метою чіткого визначення вказаними органами можливості видобутку корисних копалин суб'єктом господарювання і відсутності неприйнятного впливу на довкілля внаслідок такого видобутку під час надання вказаних погоджень.
Водночас, як вимагається Порядком №615, видача спеціального дозволу в обов'язковому порядку погоджується з обласними радами, у вказаному випадку Житомирською обласною радою, як органом місцевого самоврядування, який представляє всю територіальну громаду області і від її імен, погоджує або відмовляє в погодженні передачі надр регіону у користування.
Суд зауважує, що законодавством не встановлено чіткі критерії якими повинні керуватись обласні ради при наданні погоджень або відмову у погодженні щодо видачі спеціальних дозволів.
Однак, аналізуючи приписи ст.ст. 2,4,10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вбачається, що обласні ради, це перш за все орган місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ міст у межах повноважень , визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільським, селищним, міським радам. Їх діяльність базується на принципах :народовладдя, законності, гласності, колегіальності, поєднання місцевих і державних інтересів; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб, тощо.
Відповідно до положень ст.1 Закону України " Про основи національної безпеки України" національна безпека - захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам у різних сферах, у тому числі, у сфері використання надр, земельних та водних ресурсів, корисних копалин, захисту екології і навколишнього природного середовища.
У відповідності до ст.4 наведеного Закону визначений перелік суб'єктів забезпечення національної безпеки, серед яких вказані органи місцевого самоврядування.
Згідно ст. 6 Закону України «Про основи національної безпеки України» пріоритетами національних інтересів України, які Житомирська обласна рада, як відповідний суб'єкт повинна забезпечувати, є серед іншого - забезпечення екологічно та техногенно безпечних умов життєдіяльності громадян і суспільства, збереження навколишнього природного середовища та раціональне використання природних ресурсів.
Враховуючи зазначене, колегія суддів зазначає, що приймаючи рішення про погодження або відмову у погодженні, обласна рада, як колегіальний орган та суб'єкт забезпечення національної безпеки, керуючись загальними приписами Конституції України та законами України, повинна оцінити можливий негативний вплив видобутку корисних копалин, в тому чи іншому місці, на довкілля.
Оцінку такого впливу можливо провести лише в порядку та за умов, визначених Законом України «Про оцінку впливу на довкілля» шляхом складання відповідного висновку.
Враховуючи зазначене колегія судді приходить до висновку, що з вказаних норм та матеріалів справи вбачається, що загроза навколишньому середовищу, життєдіяльності громадян і суспільства відсутня.
Крім того, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що згідно з п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У справі, що розглядається, прокурор звернувся до суду з позовною заявою на підставі статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, посилаючись на те, що відсутній орган, до повноважень якого належить контроль за законністю рішень місцевих, зокрема обласних рад, у сфері надрокористування та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування протиправних рішень, що дає право прокурору самостійно звернутись з позовом на захист інтересів держави.
Статтею 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до ч.3 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Як передбачає ч.4 ст.53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.
Відповідно до ч.5 ст.53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Норма п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.
За приписами ч.3 ст.23 ЗУ «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Таким чином, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
Як зазначив Конституційний Суд України в Рішенні № 18-рп/2004 від 1 грудня 2004 року, поняття" охоронюваний законом інтерес", що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України в логічно-значеннєвому зв'язку з поняттям "права", слід розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як обумовлений загальним змістом об'єктивного та прямо не опосередкованого в суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, який є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, що не суперечать Конституції та законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим принципам.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Положення ч.3, 4 ст.53 КАС України у взаємозв'язку з ч.3 ст.23 ЗУ "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах (в тому числі касаційне оскарження судових рішень) стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.
Отже, згідно з ч.3 ст.23 ЗУ "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Колегія суддів звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Відповідно до ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Положення ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб'єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.
Відповідно до ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Захист інтересів держави при наданні надр у користування здійснюється уповноваженими органами.
Згідно з ч.1 ст.62 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» державний контроль за додержанням режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, його органами на місцях та іншими спеціально уповноваженими державними органами.
Згідно з п. 3 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 №32, забезпечення формування державної політики у сфері охорони та використання природно-заповідного фонду, відтворення і охорони природних ресурсів, є основним завданням Міністерства екології та природних ресурсів.
Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).
Пункт 3 ч.1 ст.131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).
Так, у справі, що розглядається, прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду та в чому полягає інтерес держави.
Аналогічна позиція була висловлена Верховним Судом в постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 та від 10 травня 2018 року у справі № 918/323/17, ухвалах від 07 травня 2018 року у справі № 910/18283/17 та від 16 травня 2018 року у справі № 826/13768/16.
Разом з тим, посилання на порушення прав державного підприємства "Словечанське лісове господарство" та державного підприємства "Житомирторф" не знаходять свого підтвердження, оскільки дані підприємства не позбавленні права звернутись до суду самостійно щодо захисту своїх прав.
З урахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції прийшов до висновку, що підстави для звернення прокурора до суду з даним позовом відсутні.
У відповідності з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно з ч.1 ст.317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Зважаючи на обставини, що мають значення для справи, які суд першої інстанції не врахував, рішення суду першої інстанції є незаконним та необґрунтованим, що призвело до неправильного вирішення справи, тому рішення суду першої інстанції належить скасувати і ухвалити нове рішення.
В частині розподілу судових витрат колегія суддів зазначає наступне.
Враховуючи, що суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції та згідно з п.6 ст.139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Відповідно до п.11 ст.139 КАС України судові витрати третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, стягуються на її користь зі сторони, визначеної відповідно до вимог цієї статті, залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги.
Третя особа, ТОВ "Фірма "Лисс" сплатила судовий збір за подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції згідно квитанції №0.0.1292215025.1 від 13.03.2019 (т.3 а.с.66) на суму 2 761 грн. 50 коп., у зв'язку з цим слід стягнути з прокуратури Житомирської області за рахунок їхніх бюджетних асигнувань на користь ТОВ "Фірма "Лисс" судовий збір в розмірі 2 761 грн. 50 коп.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
апеляційні скарги Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма "Лисс" задовольнити повністю.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року скасувати.
Винести нову постанову, якою у позові заступника прокурора Житомирської області, відмовити.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань прокуратури Житомирської області (м.Житомир, вул.Святослава Ріхтера, 11) на користь товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма "Лисс" (ЄДРПОУ 36402874, Житомирська область, м.Бердичів, вул. Б.Хмельницького, 3А, кв.65) судовий збір в сумі 2 761 грн. 50 коп.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття. Порядок касаційного оскарження передбачений ст.ст.328, 329 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 02 травня 2019 року.
Головуючий
Драчук Т. О.
Судді
Полотнянко Ю.П. Загороднюк А.Г.
