ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду
Ситнік О. М.
30 січня 2019 року
м. Київ
у справі № 818/1526/18 (провадження № 11-1263апп18) за позовом ОСОБА_2 до начальника Лебединського відділення поліції Головного управління Національної поліції України в Сумській області (далі - Лебединське ВП) Цурікова Олега Миколайовича про визнання бездіяльності неправомірною та зобов'язання вчинити дії за касаційною скаргою ОСОБА_2 на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2018 року (судя ШевченкоІ. Г.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року (судді Бершов Г. Є., Ральченко І. М., Катунов В. В.).
За наслідками розгляду 30 січня 2019 року Великою Палатою Верховного Суду вказаної справи касаційну скаргу ОСОБА_2 задоволено частково. Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року в частині відмови у відкритті провадження у справі щодо позовної вимоги про визнання неправомірною бездіяльності заступника начальника ЛебединськогоВП ХоботаМ.В., яка виразилася в ненаданні відповіді на питання, зазначені у пунктах 2 і 3 заяви ОСОБА_2 від 10 вересня 2017 року № 431 та невиконанні вимоги, викладеної у пункті 3 вказаної заяви, а також щодо позовної вимоги про зобов'язання начальника Лебединського ВП надати відповідь на питання 2 зазначеної заяви - змінено, викладено їх мотивувальні частини в редакції цієї постанови. В іншій частині судові рішення в зазначеній частині позовних вимог - залишено без змін.Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року в частині відмови у відкритті провадження у справі щодо позовної вимоги про визнання неправомірною бездіяльності заступника начальника ЛебединськогоВП ХоботаМ.В., яка виразилася в ненаданні відповіді на питання, зазначені у пунктах 4 і 5 заяви ОСОБА_2 від 10 вересня 2017 року № 431 та невиконанні вимоги, викладеної у пункті 5 вказаної заяви, а також щодо позовної вимоги про зобов'язання начальника ЛебединськогоВП надати відповідь на питання 4 зазначеної заяви - скасовано, а справу в цій частині позовних вимог направлено для продовження розгляду до Сумського окружного адміністративного суду.
Велика Палата Верховного Суду при розгляді вказаної справи зробила такі висновки:
1. суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, загалом зробив правильний висновок, що спір у частині позовних вимог про визнання неправомірною бездіяльності відповідача щодо ненадання відповіді на питання пунктів 2 і 3, невиконання вимог викладених у пункті 3 заяви ОСОБА_2 від 10 вересня 2017 року № 431 та зобов'язання відповідача надати відповідь на питання 2 зазначеної заяви, не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
2. водночас висновок судів про те, що ці вимоги можуть бути предметом розгляду судом у порядку, визначеному кримінальним процесуальним законодавством, є помилковим, оскільки у цій справі поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» щодо вказаних ОСОБА_2 вимог слід тлумачити як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому зазначені вище вимоги не можуть бути вирішені в жодній юрисдикції. Висновки судів, що вимоги позивача в цій частині можуть бути розглянуті в порядку Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) є помилковими.
3. викладені в оскаржуваних судових рішеннях першої та апеляційної інстанцій висновки про непоширення юрисдикції адміністративного суду на позовні вимоги в частині визнання неправомірною бездіяльності заступника начальника Лебединського ВП, яка виразилася у ненаданні відповіді на питання, зазначені у пунктах 4 і 5 заяви ОСОБА_2 від 10 вересня 2017 року № 431 та невиконанні вимоги, викладеної у пункті 5 вказаної заяви, а також щодо позовної вимоги про зобов'язання начальника Лебединського ВП надати відповідь на питання 4 зазначеної заяви, ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального та процесуального права.
Із висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуюся та висловлюю окрему думку з огляду на таке.
У квітні 2018 року ОСОБА_2 звернувся доСумського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просив:
1) визнати неправомірною бездіяльність заступника начальника Лебединського ВП ХоботаМ.В., що полягає у ненаданні відповіді на питання 2, 3, 4, 5 його заяви від 10 вересня 2017 року № 431 та невиконанні законних вимог, викладених у пунктах 3, 5 цієї заяви;
2) зобов'язати відповідача надати відповідь на питання 2, 4 заяви від 10 вересня 2017 року № 431.
На обґрунтування своїх вимог ОСОБА_2 зазначив, що 10 вересня 2017 року звернувся до начальника Лебединського ВП із заявою № 431, однак відповідач неналежним чином розглянув подану ним заяву та не надав відповіді на всі поставлені в ній питання, а саме проігнорував вимоги пунктів 2-5 цієї заяви, чим обмежив його право на отримання інформації, передбачене Конституцією України та Законом України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян».
Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2018 року, залишено без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Позивачу роз'яснено, що спірні правовідносини стосуються окремих питань діяльності Лебединського ВП, які регламентовані нормами КПК України, тому юрисдикція адміністративного суду не поширюється на ці правовідносини.
Суди встановили, що 10 вересня 2017 року ОСОБА_2 звернувся до начальника Лебединського ВП ЦуріковаО.М. із заявою № 431, у якій заявляв вимоги:
1) внести до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) відомості про кримінальне правопорушення, передбачене статтею 366 Кримінального кодексу України (далі - КК) - службове підроблення;
2) якщо слідчий або інші працівники Лебединського ВП писатимуть рапорти чи висновки, в яких стверджуватимуть про відсутність у заяві ознак кримінального правопорушення, просив детально мотивувати рішення, назвати докази і повідомити обставини, на підставі яких працівники поліції дійшли такого висновку, вказати статтю закону, яка дає право слідчому робити такі висновки без проведення слідчих дій у досудовому розслідуванні, та назвати докази і зазначити обставини, на підставі яких слідчий дійшов такого висновку та спростував факти, викладені в заяві, та описати процес здійснення слідчим оцінки обґрунтованості заяви з повідомленнями про кримінальне правопорушення;
3) до внесення відомостей у ЄРДР просив заборонити проводити будь-які інші дії, пов'язані з його зверненням, у тому числі робити перевірки, збирати докази чи опитувати осіб;
4) якщо до внесення зазначених відомостей у ЄРДР буде проведено будь-яку перевірку з цього приводу, просив назвати осіб, які ініціювали та виконали цю перевірку, а також вказати закони, якими вони керувались під час перевірки;
5) якщо Лебединське ВП буде проводити перевірку без внесення відомостей до ЄРДР, просив залучити заявника до цієї перевірки.
За результатом розгляду цієї заяви Лебединське ВП листом від 22 вересня 2017 року № К-164/13159 повідомило ОСОБА_2, що за його зверненням від 11 вересня 2017 року з приводу фіктивної роботи громадянина ОСОБА_7 у дитячому садочку «Зірочка» Будильської сільської ради Лебединського району Сумської області проведено перевірку. Подальшу перевірку припинено у зв'язку з відсутністю ознак кримінального чи адміністративного правопорушення.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства, якими є цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016року № 1402-VIII«Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
ОСОБА_2 оскаржив у суді бездіяльність начальника Лебединського ВП Цурікова О.М. з приводу ненадання останнім відповіді на його заяву, що стосувалася внесення відомостей до ЄРДР, яку вважав неправомірною, та просив зобов'язати вчинити дії.
За частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно із частиною першою статті 5 цього Кодексу кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у передбачені цією нормою способи.
За визначеннями пунктів 1, 2, 7 частини першої статті 4 КАС України:
адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;
публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку з порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи;
суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Відповідно до частини першої статті 1 КПК України порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України.
Завданням кримінального судочинства є охорона прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, які беруть у ньому участь, а також швидке і повне розкриття злочинів, викриття винних та забезпечення правильного застосування закону з тим, щоб кожний, хто вчинив злочин, був притягнутий до відповідальності і жоден невинний не був покараний (стаття 2 КПК України).
Згідно з частиною першою статті 214 КПК України слідчий, прокурор невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення або після самостійного виявлення ним з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, зобов'язаний внести відповідні відомості до ЄРДР, розпочати розслідування та через 24 години з моменту внесення таких відомостей надати заявнику витяг з ЄРДР. Слідчий, який здійснюватиме досудове розслідування, визначається керівником органу досудового розслідування.
Слідчий, прокурор, інша службова особа, уповноважена на прийняття та реєстрацію заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, зобов'язані прийняти та зареєструвати таку заяву чи повідомлення. Відмова у прийнятті та реєстрації заяви чи повідомлення про кримінальні правопорушення не допускається (частина четверта статті 214 КПК України).
Згідно з частиною першою статті 24 КПК України кожному гарантується право на оскарження процесуальних рішень, дій чи бездіяльності суду, слідчого судді, прокурора, слідчого в порядку, передбаченому КПК України.
Порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування визначено у параграфі 1 глави 26 КПК України.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 303 КПК України передбачено право оскарження під час досудового провадження рішення, дії чи бездіяльності слідчого, прокурора, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення, ? заявником, потерпілим, його представником чи законним представником, іншою особою, права чи законні інтереси якої обмежуються під час досудового розслідування.
Частиною першою статті 304 КПК України передбачено, що скарги на рішення, дії чи бездіяльність слідчого чи прокурора, передбачені частиною першою статті 303 цього Кодексу, можуть бути подані особою протягом десяти днів з моменту прийняття рішення, вчинення дії або бездіяльності. Якщо рішення слідчого чи прокурора оформлюється постановою, строк подання скарги починається з дня отримання особою її копії.
Згідно з частиною першою статті 306 КПК України скарги на рішення, дії чи бездіяльність слідчого чи прокурора розглядаються слідчим суддею місцевого суду згідно з правилами судового розгляду, передбаченими статтями 318-380 цього Кодексу, з урахуванням положень цієї глави.
Отже, у чинному КПК України законодавцем чітко врегульовано можливість і порядок оскарження дій щодо невнесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення.
Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що оскарження ОСОБА_2 бездіяльності начальника Лебединського ВП та зобов'язання його вчинити дії слід тлумачити як спір, який не підлягає розгляду не тільки в порядку адміністративного судочинства, а й які взагалі не підлягає судовому розгляду в жодній юрисдикції.
При цьому у судовому рішенні не наведено жодного іншого способу захисту ОСОБА_2 свого невизнаного, порушеного чи оспореного права.
У статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яку ратифіковано Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, і яка для України набрала чинності 11 вересня 1997 року (далі - Конвенція), закріплено принцип доступу до правосуддя.
Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) розуміється здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Під правоздатністю пред'являти позови, вимагати відшкодування шкоди й домагатися рішення суду розуміється право подання позову у суд, який наділений повноваженнями розглядати питання фактів й права, що стосуються конкретного спору, з метою постановлення рішення, що матиме обов'язкову силу (рішення ЄСПЛ від 23 червня 1981 року у справі «ЛеКонт, Ван Левен і Де Мейєр проти Бельгії», заяви № № 6878/75, 7238/75).
ЄСПЛ у своїх рішеннях, здійснюючи тлумачення положень Конвенції, указав, що право на доступ до правосуддя не має абсолютного характеру та може бути обмежене: держави мають право установлювати обмеження на потенційних учасників судових розглядів, але ці обмеження повинні переслідувати законну мету, бути співмірними й не настільки великими, щоб спотворити саму сутність права (рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашінгдейн проти Великої Британії).
У рішенні від 28 лютого 2008 року у справі «Церква села Сосулівка проти України» (заява № 37878/02) ЄСПЛ зазначив, що заявник мав доступ до судів різної юрисдикції, проте жодний з них не розглянув по суті його скарги, оскільки суди вважали, що вони не мають юрисдикції розглядати такі питання, незважаючи на те, що процедурні вимоги прийнятності було дотримано. У цьому випадку ЄСПЛ дійшов висновку, що така відмова прирівнюється до відмови у здійсненні правосуддя, що порушує саму суть права заявника на доступ до суду, яке гарантується пунктом 1 статті 6 Конвенції.
У рішенні від 22 грудня 2009 року у справі «Безімянная проти Росії» (заява № 21851/03) ЄСПЛ констатував порушення «самої суті права заявника на доступ до суду», а отже, порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, яка є частиною національного законодавства України, вказавши, що «заявниця опинилася у замкнутому колі, у ситуації, коли внутрішньодержавні суди вказували один на одного і відмовлялись розглядати її справу, зважаючи на нібито обмеження своїх судових повноважень. Внутрішньодержавні суди фактично залишили заявницю у судовому вакуумі без будь-якої вини з її сторони».
Щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення від 04 грудня 1995 року у справі «Белле проти Франції»).
Висновок про неможливість оскарження дій за заявою про внесення відомостей до ЄРДР обмежує право ОСОБА_2 захищати відповідно до статті 124 Конституції України свої порушені, невизнані та оспорені права, визначати межі заявлених вимог та способи захисту прав.
Винятковою компетенцією суду є правосуддя, тобто здійснювана в передбаченому законом процесуальному порядку правозастосовна діяльність суду з розгляду справ.
Суд зобов'язаний розглядати справу в межах заявлених вимог, а закриття провадження у справі через необґрунтованість фактично є відмовою в судовому захисті та порушенням принципу доступу до правосуддя.
Разом з тим ОСОБА_2 просив надати відповідь про дії працівників Лебединського ВП щодо його заяви. Тобто у даному випадку ОСОБА_2 реалізував своє право на звернення відповідно до Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» бути проінформованим щодо розгляду його звернення. Однак, закриваючи і у цій частині позовних вимог провадження у справі суди не врахували, що вказані правовідносини не врегульовані нормами КПК України, а мають бути розглянуті у порядку КАС України.
Вважаю, що касаційну скаргу ОСОБА_2 необхідно було залишити без задоволення, а ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року - без змін, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій зробили обґрунтований висновок, що заявлені ОСОБА_2 вимоги підлягають розгляду за нормами КПК України. Крім того, частина вимог, пов'язаних з реалізацією права на звернення, має бути розглянута за правилами КАС України.
Суддя О. М. Ситнік
