ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
24 травня 2016 року м. Київ К/800/8671/16
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого Донця О.Є.,
суддів: Мороза В.Ф.,
Чалого С.Я.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства культури України на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 17.11.2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23.02.2016 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «АЛЬ-КАРІМ» до Міністерства культури України про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії,
в с т а н о в и л а:
У травні 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю «АЛЬ-КАРІМ» звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства культури України про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 17.11.2015 року позовні вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю «АЛЬ-КАРІМ» було задоволено. Визнано протиправними дії Міністерства культури України про скасування погодження історично-містобудівного обґрунтування щодо можливості будівництва житлового комплексу від 05.09.2013 року № 278/10/61-13 та зобов'язання призупинити проведення будівельних робіт за адресою: м. Одеса, вул. Асташкіна, 29 до вирішення та врегулювання спірних питань.
Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 23.02.2016 року апеляційну скаргу Міністерства культури України було залишено без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 17.11.2015 року - без змін.
У касаційній скарзі Міністерства культури України, не погоджуючись з даними рішеннями, посилаючись на допущені судами порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 17.11.2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23.02.2016 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити Товариству з обмеженою відповідальністю «АЛЬ-КАРІМ» у задоволенні позовних вимог.
Заслухавши доповідь судді - доповідача, колегія суддів вважає, що касаційна скарга Міністерства культури України задоволенню не підлягає, оскільки рішення судів першої та апеляційної інстанцій постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права, правова оцінка обставинам у справі дана вірно, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими і не надають підстав, які передбачені статтями 225 - 229 Кодексу адміністративного судочинства України для зміни чи скасування судових рішень.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю «АЛЬ-КАРІМ» є замовником будівництва житлового комплексу із вбудовано-прибудованими торговельно-адміністративними, спортивно-оздоровчими приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Асташкіна, 29 у Приморському районі м. Одеси. З метою здійснення будівництва Товариство з обмеженою відповідальністю «АЛЬ-КАРІМ» 05.09.2013 року отримало в Міністерстві культури України погодження історико-містобудівного обґрунтування на будівництво в межах історичного ареалу № 2784/10/61-13 для врахування при розробленні проектної документації, що підтверджується листом Міністерства культури України за підписом директору Департаменту культурної спадщини та культурних цінностей. 09.01.2014 року Товариством з обмеженою відповідальністю «АЛЬ-КАРІМ» було отримано від Управління архітектури і містобудування Одеської міської ради містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки за адресою: м. Одеса, вул. Асташкіна, 29. 03.06.2014 року Товариством з обмеженою відповідальністю «АЛЬ-КАРІМ» було отримано дозвіл Державної архітектурно-будівельної інспекції на виконання будівельних робіт за адресою: м. Одеса, вул. Асташкіна згідно проектної документації, розробленої Товариством з обмеженою відповідальністю «Аланур Білдінг» та затвердженої наказом замовника від 23.05.2014 року № 4/23-05-14.
Міністерство культури України листом від 27.03.2016 року № 970/10-2/13-15 повідомило Товариство з обмеженою відповідальністю «АЛЬ-КАРІМ» про скасування погодження від 05.09.2013 року № 278/10/61-13 історико-містобудівного обґрунтування будівництва по вулиці Асташкіна, 29 у м. Одесі і призупинення будівництва до вирішення та врегулювання спірних питань.
25.05.2015 року Управлінням охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації Товариству з обмеженою відповідальністю «АЛЬ-КАРІМ» було винесено припис № 05-02/386 про зобов'язання позивача припинити проведення будівельних та земляних робіт, за адресою: м. Одеса, вул. Асташкіна, 29.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини».
Відповідно до частин 2 статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.
Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 року № 318 затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць.
Пунктом 8 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць встановлено, що опрацюванню проектної документації на будівництво, реконструкцію будівель і споруд у межах історичних ареалів повинно передувати розроблення історико-містобудівних обґрунтувань.
Згідно із статтею 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини», державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать, зокрема, центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Положенням про Міністерство культури України, затвердженим указом Президента України від 06.04.2011 року № 388/2011 передбачено, що Міністерство культури України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінкультури України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади щодо формування державної політики у сфері кінематографії, формування та забезпечення реалізації державної політики у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин України.
Пунктами 14, 17, 18 статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить:
- погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини;
- надання дозволів на проведення робіт на пам'ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць;
- видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам'яток національного значення, припинення робіт на цих пам'ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них.
Підпунктом 65 пункту 4 Положення про Міністерство культури України, передбачено, що Міністерство культури України відповідно до покладених на нього завдань, у межах повноважень погоджує програми та проекти містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт у межах території, на якій розташовані пам'ятки національного значення, та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програми та проекти, в результаті реалізації яких може змінитися стан об'єктів культурної спадщини.
Наказом Міністерства культури України від 17.02.2012 року № 122 затверджено Методичні рекомендації щодо розроблення історико-містобудівних обґрунтувань з метою впорядкування та аргументованого вирішення питань будівництва, реконструкції будівель і споруд у межах історичних ареалів населених місць України.
Згідно із пунктами 2, 3, 4 Методичних рекомендацій щодо розроблення історико-містобудівних обґрунтувань з метою впорядкування та аргументованого вирішення питань будівництва, реконструкції будівель і споруд у межах історичних ареалів населених місць України історико-містобудівні обґрунтування розробляються відповідно до пункту 8 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 року № 318.
Історико-містобудівне обґрунтування - це науково-проектна документація, яка визначає наукову концепцію врахування пам'яток, об'єктів культурної спадщини, традиційного характеру середовища як містоформуючих чинників при проектуванні будівель і споруд.
Історико-містобудівне обґрунтування повинне визначати принципову можливість будівництва, реконструкції будівель і споруд на відповідній земельній ділянці, а також граничні параметри цих будівель і споруд.
Відповідно до пунктів 9, 10, 11 Методичних рекомендацій щодо розроблення історико-містобудівних обґрунтувань з метою впорядкування та аргументованого вирішення питань будівництва, реконструкції будівель і споруд у межах історичних ареалів населених місць України, для розроблення історико-містобудівного обґрунтування замовник надає організації-виконавцю історико-містобудівного обґрунтування всю необхідну вихідну та дозвільну документацію, графічні матеріали, а також, у разі наявності, передпроектні пропозиції. Організація-виконавець готує відповідні графічні та текстові матеріали, бере у встановленому порядку участь у їх розгляді та погодженні.
Розроблене історико-містобудівне обґрунтування замовник подає на погодження до Міністерства культури України або до іншого органу охорони культурної спадщини у разі делегування йому відповідних повноважень Міністерством культури України. Після отримання зазначеного погодження історико-містобудівне обґрунтування затверджується замовником у складі проектної документації.
Організацію розроблення та погодження історико-містобудівного обґрунтування забезпечує замовник. Він на договірних засадах може доручити збір вихідних даних і погодження історико-містобудівного обґрунтування організації-виконавцю.
А ні Закон України «Про охорону культурної спадщини», а ні Методичні рекомендації щодо розроблення історико-містобудівних обґрунтувань з метою впорядкування та аргументованого вирішення питань будівництва, реконструкції будівель і споруд у межах історичних ареалів населених місць України не містять положень щодо порядку та підстав скасування (анулювання) відповідного погодження історико-містобудівного обґрунтування.
Згідно із статтею 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», документ дозвільного характеру - це дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ, який дозвільний орган зобов'язаний видати суб'єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб'єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.
Пунктом 106 Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженого Законом України «Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» передбачено, що погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земельних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам'яток місцевого значення, їх територій і зон охорони, є документом дозвільного характеру, який встановлено Законом України «Про охорону культурної спадщини».
Отже, погодження історико-містобудівного обґрунтування на будівництво в межах історичного ареалу є дозвільним документом в розумінні Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
Згідно із абзацом 6 частини 1 статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюється вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, видачі дубліката, анулювання документа дозвільного характеру.
Частиною 7 статті 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» передбачено, що дозвільний орган анулює документ дозвільного характеру з таких підстав:
- звернення суб'єкта господарювання із заявою про анулювання документа дозвільного характеру;
- припинення юридичної особи шляхом злиття, приєднання, поділу, перетворення та ліквідації, якщо інше не встановлено законом);
- припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця.
Дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав:
1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації;
2) здійснення суб'єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.
Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.
У разі якщо анулювання документа дозвільного характеру здійснюється дозвільним органом, рішення про анулювання документа дозвільного характеру видається особисто або надсилається суб'єкту господарювання поштовим відправленням з описом вкладення не пізніше п'яти робочих днів із дня прийняття (винесення) рішення, якщо інше не передбачено законом.
Рішення дозвільного органу про анулювання документа дозвільного характеру може бути оскаржено до адміністративного суду.
Анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, забороняється.
У разі анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, документ дозвільного характеру підлягає поновленню за рішенням дозвільного органу або адміністративного суду. Поновлення документа дозвільного характеру відбувається шляхом здійснення відповідного запису в реєстрі документів дозвільного характеру та повернення суб'єкту господарювання безпідставно анульованого документа дозвільного характеру.
Оскільки Міністерство культури України скасувало погодження історико-містобудівного обґрунтування листом від 27.03.2016 року № 970/10-2/13-15, без оформлення у встановленому порядку відповідного рішення про таке скасування та не з підстав, передбачених частиною 7 статті 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Міністерство культури України, скасовуючи Товариству з обмеженою відповідальністю «АЛЬ-КАРІМ» погодження історико-містобудівного обґрунтування, діяло не у відповідності до вимог чинного законодавства, та не у спосіб, передбачений законодавством України, протиправно та необґрунтовано.
Враховуючи вищенаведене, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов вірного висновку, визнавши протиправними дії Міністерства культури України про скасування погодження історично-містобудівного обґрунтування щодо можливості будівництва житлового комплексу від 05.09.2013 року № 278/10/61-13.
Згідно із пунктом 18 частини 2 статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини», до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам'яток національного значення, припинення робіт на цих пам'ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них.
Відповідно до частин 1, 2 статті 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини», органи охорони культурної спадщини зобов'язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам'ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.
Приписи органів охорони культурної спадщини є обов'язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.
Отже, нормами чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини. передбачено єдину можливість реалізації центральним органом виконавчої влади своїх повноважень щодо припинення робіт, в тому числі, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них - шляхом видання обов'язкових до виконання розпоряджень чи приписів.
Статтею 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
Припис - це обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Розпорядження або інший розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) - обов'язкове для виконання письмове рішення органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень у визначені строки. Розпорядження видається та підписується керівником органу державного нагляду (контролю) або його заступником.
Отже, виданню припису або розпорядженню щодо усунення порушень вимог законодавства, обов'язково передує проведення заходу державного нагляду (контролю).
Враховуючи, що Міністерством культури України заходів, спрямованих на виконання повноважень передбачених статтею 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» щодо здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини, а також спрямованих на виявлення порушень чинного законодавства у сфері охорони культурної спадщини з боку позивача не проводилось, вимога, адресована Товариству з обмеженою відповідальністю «АЛЬ-КАРІМ» щодо призупинення будівництва по вул. Асташкіна, 29 у м. Одесі, є безпідставною та підлягає скасуванню.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Відповідно до частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Керуючись статтями 220, 2201, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,
у х в а л и л а:
Касаційну скаргу Міністерства культури України - залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 17.11.2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23.02.2016 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «АЛЬ-КАРІМ» до Міністерства культури України про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії - без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України в порядку, передбаченому статтями 235 - 244 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: О.Є. Донець
В.Ф. Мороз
С.Я. Чалий
