Єдиний державний реєстр судових рішень
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 340/244/20
провадження № К/9901/6952/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області, Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року (у складі головуючого судді - Жука Р.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року (у складі колегії суддів: головуючого судді - Кругового О.О. (доповідач), суддів: Прокопчук Т.С., Шлай А.В.) у справі №340/244/20,
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. 28 січня 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області (далі - ГТУЮ у Кіровоградській області, відповідач-1) та Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (далі - відповідач-2), в якому просила:
визнати протиправним та скасувати наказ Голови ліквідаційної комісії ГТУЮ у Кіровоградській області від 26.12.2019 №929/к "Про звільнення ОСОБА_1 ";
поновити ОСОБА_1 на посаді провідного спеціаліста відділу державної реєстрації нормативно-правових актів, правової роботи та правової освіти ГТУЮ у Кіровоградській області з 29.12.2019 із збереженням рангу державного службовця;
стягнути з ГТУЮ у Кіровоградській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 29.12.2019 по день набрання законної сили рішенням у справі.
2. Позов було обґрунтовано тим, що звільнення відбулось з порушенням законодавства про працю та державну службу. Позивач наголошувала, що відбулась реорганізація органу, в якому вона працювала, шляхом передачі до Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро), в тому числі, функцій ГТУЮ в Кіровоградській області. Крім того позивач вказувала, що її попередили про наступне вивільнення, але не запропонували подальшої роботи у новоствореному органі, та відповідачами не з`ясовувалось наявність у позивача переважного права на залишення на роботі і переважного права на подальше проходження державної служби.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20.10.2020, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021, позов задоволено.
Визнано протиправним та скасувано наказ Голови ліквідаційної комісії ГТУЮ у Кіровоградській області від 26.12.2019 № 929/к «Про звільнення ОСОБА_1 ».
Поновлено ОСОБА_1 на посаді провідного спеціаліста відділу державної реєстрації нормативно-правових актів, правової роботи та правової освіти ГТУЮ у Кіровоградській області з 29.12.2019 із збереженням рангу державного службовця.
Стягнуто з відповідача-1 на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у сумі 77 445,30 грн. з подальшим вирахуванням обов`язкових податків та зборів.
4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач-1 при звільненні позивача з роботи не дотримав визначений КЗпП України порядок звільнення правціника у разі ліквідації органу державної влади із визначенням його правонаступника.
5. Досліджуючи обставини припинення юридичної особи відповідача-1, суди попередніх інстанцій виходили з того, ГТУЮ у Кіровоградській області ліквідоване Постановою №870 із одночасним створенням, зокрема, Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), яке є правонаступником ліквідованого органу публічного права.
6. Суди попередніх інстанцій зазначали, що на час звільнення позивача зі служби Законом України «Про державну службу» (далі - Закон №889-VIII) не були передбачені особливості застосування до державних службовців, які звільняються з державної служби з підстав скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу чи його ліквідації, положень частини 2 статті 40, статей 42, частин 1, 2 і 3 статті 49-2 КЗпП України. Тому, на переконання судів попередніх інстанцій, на звільнення державних службовців у зв`язку з припиненням державної служби з підстав, передбачених пунктами 1 та 1-1 частини 1 статті 87 Закону №889-VIII, поширювалися положення законодавства про працю щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, тощо.
7. Судами констатовано, що позивачу не пропонувалось іншої посади при звільненні та не вирішувалось питання щодо наявності у ОСОБА_1 переважного права на залишення на роботі.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) на неї, позиція сторін
8. Не погоджуючись із прийнятими судовими рішеннями у цій справі, ГТУЮ у Кіровоградській області звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20.10.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021 у справі №340/244/20, та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
9. Підставою оскарження судових рішень у цій справі відповідачем-1 зазначено пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме, що Законом України від 19.09.2019 №117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» (далі - Закон №117-IX) унесено зміни до Закону №889-VIII, зокрема, щодо порядку припинення державної служби. Посилаючись на те, що процедура припинення державної служби у зв`язку із скороченням чисельності або штату державних службовців у разі ліквідації державного органу, зазнала значних змін, скаржник уважає, що питання звільнення працівника за ініціативою уповноваженого органу на підставі пункту 4 частини першої статті 83 та пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII (в редакції Закону №117-IX) потребує вирішенню Верховним Судом шляхом надання висновку у цій справі щодо застосування спеціальних норм законодавства у спірних правовідносинах.
10. У касаційній скарзі відповідач-1, серед іншого, указує, що на час винесення наказу про звільнення позивача з посади, стаття 87 Закону №889-VIII була самостійною підставою для звільнення відповідача зі служби, а норми КЗпП України не застосовувалися; під час ліквідації ГТУЮ у Кіровоградській області, в якому працювала позивач, законодавством не передбачалося пропозиції іншої роботи, оскільки звільнення відбулось саме на підставі спеціальної норми - пункту 1-1 частини 1 статті 87 Закону №889-VIII, тощо.
11. Скаржник також зауважує, що після ухвалення рішення суду першої інстанції, яке було виконано в частині його негайного виконання, на адресу відповідача-1 від Кіровоградського міськрайонного центру зайнятості надійшло повідомлення щодо повернення суми виплаченої допомоги по безробіттю в сумі 54 163, 78 грн. Відповідач-1 зазначає, що, визначаючи суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суди попередніх інстанцій не дослідили питання про те, що позивач на момент розгляду справи перебувала на обліку в центрі зайнятості та отримувала кошти по безробіттю, тощо.
12. У поясненнях на касаційну скаргу відповідач-2 просить касаційну скаргу відповідача-1 задовольнити в повному обсязі.
13. Відзиву (заперечень) на касаційну скаргу від сторони позивача до Верховного Суду не надходило, однак в силу частини четвертої статті 338 КАС України відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
14. Касаційна скарга ГТУЮ у Кіровоградській області до Верховного Суду надійшла 01.03.2021.
15. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02.11.2020 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М, Мельник-Томенко Ж.М.
16. Ухвалою Верховного Суду від 19.03.2021 відкрито провадження за касаційною скаргою Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20.10.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021 у справі №340/244/20.
17.1. Ухвалою Верховного Суду від 10.04.2024 відмовлено в задоволенні клопотання Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області про зупинення виконання рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20.10.2020 та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021 у справі №340/244/20; відмовлено в задоволенні клопотання Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) про зупинення виконання рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20.10.2020 та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021 у справі №340/244/20 в частині стягнення з Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в сумі 77 445,30 грн.
17.2. Іншою ухвалою Верховного Суду від 10.04.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
18. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 на підставі наказу ГТУЮ у Кіровоградській області №1017/к від 26.04.2016 призначена на посаду провідного спеціаліста відділу державної реєстрації нормативно-правових актів, правової роботи та правової освіти Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області.
19. Пунктом 1 Постанови Кабінету Міністрів України №870 від 09.10.2019 «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції», постановлено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 1, зокрема Головне територіальне управління юстиції у Кіровоградській області.
20. На виконання цієї постанови наказом Міністерства юстиції України «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України» №3173/5 від 16.10.2019 наказано ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції згідно з переліком, зокрема ГТУЮ у Кіровоградській області.
21. Цим наказом затверджено список голів ліквідаційних комісій з ліквідації головних територіальних управлінь юстиції, яких зобов`язано, зокрема: забезпечити дотримання порядку звільнення працівників, повідомлення територіальних органів Державної служби зайнятості про звільнення працівників із зазначенням їх чисельності, звільнення працівників та своєчасний розрахунок з ними під час звільнення, видачу відповідних наказів та підписання необхідних документів; забезпечити письмове персональне попередження працівників не пізніше ніж за два місяці до їх звільнення, надати первинним профспілковим організаціям інформацію про звільнення працівників у зв`язку з ліквідацією територіальних органів Міністерства юстиції.
22. Головою ліквідаційної комісії ГТУЮ у Кіровоградській області видано накази №129/07 від 17.10.2019 «Про створення ліквідаційної комісії» та №135/07 від 18.10.2019 «Про затвердження плану заходів», яким затверджено план заходів, пов`язаних з ліквідацією ГТУЮ в Кіровоградській області. Планом передбачено письмово повідомити працівників про ліквідацію ГТУЮ у Кіровоградській області та попередити державних службовців про наступне припинення державної служби та вивільнення (статті 83, 87 Закону №889-VIII), статті 40, 49-2 КЗпП України).
23. Головою ліквідаційної комісії ГТУЮ у Кіровоградській області позивачу вручено персональне попередження №08-1106/01-41/1726 від 23.10.2019, яким позивача повідомлено про те, що по закінченню двомісячного терміну з моменту попередження вона підлягає звільненню з роботи відповідно до пункту 1-1 частини 1 статті 87 Закону №889-VIII.
24. Наказом голови ліквідаційної комісії ГТУЮ у Кіровоградській області «Про звільнення ОСОБА_1 » №929/к від 26.12.2019 позивача звільнено з посади провідного спеціаліста відділу державної реєстрації нормативно-правових актів, правової роботи та правової освіти ГТУЮ у Кіровоградській області з 29.12.2019, у зв`язку з ліквідацією державного органу відповідно до 1-1 частини 1 статті 87 Закону №889-VIII, з припиненням державної служби.
25. Також судами попередніх інстанцій було встановлено і не заперечується сторонами, що позивачу не пропонувалася інша робота, в тому числі у новоствореному Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро). Інша робота за відповідною професією чи спеціальністю позивачу також не пропонувалася.
26. Станом на день розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій ГТУЮ у Кіровоградській області перебувало в стані припинення, з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань не виключено.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
27. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України в чинній редакції).
28. Згідно з частиною третьою статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
29. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів зазначає наступне.
30. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
31. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Статтею 38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.
33. Статтею 43 Конституції України передбачено, зокрема, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
34. Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон № 889-VIII, у редакції Закону № 117-IX, який набрав чинності 25 вересня 2019 року. Дія цього Закону поширюється на державних службовців, зокрема, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (пункт 3 частини другої статті 3 Закону № 889-VIII).
35. Частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ встановлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
36. Частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII (у редакції Закону № 117-IX) передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
37. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VIII (державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець
38. Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення.
39. Згідно із частиною першою статті 87 Закону № 889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу; 2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування; 3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності; 4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
40. За змістом абзацу третього частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення за рішенням суб`єкта призначення може бути призначений на рівнозначну або нижчу посаду державної служби, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.
41. Кодекс законів про працю України регулює трудові відносини всіх працівників. Законодавство про працю встановлює високий рівень умов праці, всемірну охорону трудових прав працівників (частина друга статті 1 КЗпП України). Статтею 5-1 КЗпП України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
42. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках, зокрема, у разі зміни в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
43. Звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу (частина друга статті 40 КЗпП України).
44. Згідно з частиною п`ятою статті 40 КЗпП України (у редакції Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113-IX, який набрав чинності 25.09.2019 (далі - Закон № 113-IX), особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
45. Частинами першою - третьою статті 49-2 КЗпП України у цій же редакції визначено, що про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно. У разі якщо вивільнення є масовим відповідно до статті 48 Закону України "Про зайнятість населення", власник або уповноважений ним орган доводить до відома державної служби зайнятості про заплановане вивільнення працівників.
46. Згідно з частинами другою, третьою статті 81 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин) юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.
Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.
47. Відповідно до частин першої, п`ятої статті 104 ЦК України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.
Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.
48. Згідно із пунктом 1 частини першої статті 110 ЦК України юридична особа ліквідується за рішенням її учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, в тому числі у зв`язку із закінченням строку, на який було створено юридичну особу, досягненням мети, для якої її створено, а також в інших випадках, передбачених установчими документами.
49. Відповідно до частини п`ятої статті 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 № 3166-VI (далі - Закон №3166-VI, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) міністерство, інший центральний орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.
50. Згідно з частиною першою статті 13 Закону №3166-VI територіальні органи міністерства утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра Кабінетом Міністрів України.
51. За змістом частини четвертої статті 13 Закону №3166-VI територіальні органи міністерства набувають статусу юридичної особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про їх державну реєстрацію як юридичної особи та припиняються як юридичні особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про державну реєстрацію їх припинення.
52. Відповідно до пункту 7 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 №228 (далі - Положення №228, у редакції, чинної станом на час виникнення спірних правовідносин) Мін`юст здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи Мін`юсту.
53. Постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 №1074 затверджено Порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - Порядок №1074, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який визначає механізм здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - органи виконавчої влади) та їх територіальних органів.
54. Пунктами 5, 6, 7, 8 Порядку №1074 передбачено, що орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.
Права та обов`язки органів виконавчої влади переходять: у разі злиття органів виконавчої влади - до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття; у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади до іншого органу виконавчої влади - до органу виконавчої влади, до якого приєднано один або кілька органів виконавчої влади; у разі поділу органу виконавчої влади -- до органів виконавчої влади, утворених внаслідок такого поділу; у разі перетворення органу виконавчої влади - до утвореного органу виконавчої влади; у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України.
Майнові права та обов`язки органів виконавчої влади у разі їх злиття, приєднання або перетворення переходять правонаступникові на підставі передавального акта, а у разі їх поділу - згідно з розподільчим балансом. У разі ліквідації органу виконавчої влади складається ліквідаційний баланс. Кабінет Міністрів України приймає рішення щодо подальшого використання нерухомого майна органу виконавчої влади, що ліквідується, та визначає суб`єкта управління підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління такого органу.
Внаслідок реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) органів виконавчої влади припиняється той орган виконавчої влади, майнові права та обов`язки якого переходять його правонаступникам.
55. Наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2011 №1707/5, зареєстрованим 23.06.2011 за №759/19497, затверджено Положення про Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі (далі - Положення №1707/5).
56. Відповідно до пунктів 1, 3 Положення №1707/5 (у редакції до 25.10.2019) Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі (далі - Головне територіальне управління юстиції) підпорядковуються Міністерствам Юстиції України та є його територіальними органами.
Основними завданнями Головного територіального управління юстиції є: реалізація державної правової політики, державної політики з питань банкрутства, у сферах державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців, державної реєстрації статутів територіальних громад сіл, селищ, міст, державної реєстрації друкованих засобів масової інформації; забезпечення реалізації державної політики у сферах організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб); внесення на розгляд Мін`юсту пропозицій щодо формування та реалізації політики у зазначених сферах; забезпечення роботи нотаріату; експертне забезпечення правосуддя; протидія легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення (щодо нотаріусів, адвокатів, адвокатських бюро та об`єднань, суб`єктів господарювання, що надають юридичні послуги (крім осіб, що надають послуги в рамках трудових відносин)); здійснення в межах повноважень міжнародно-правового співробітництва.
57. Згідно з пунктами 1, 2 Постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції» від 09.10.2019 № 870 (далі - Постанова №870) Уряд постановив ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Мін`юсту за переліком згідно з додатком 1 та утворити як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Мін`юсту за переліком згідно з додатком 2.
58. Пунктом 3 Постанови №870, серед іншого, постановлено, що:
територіальні органи Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до завершення здійснення заходів, пов`язаних з утворенням міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції;
здійснення заходів, пов`язаних з ліквідацією територіальних органів згідно з пунктом 1 цієї постанови та утворенням міжрегіональних територіальних органів згідно з пунктом 2 цієї постанови, покладається на МЮ України;
міжрегіональні територіальні органи МЮ України, що утворюються згідно з пунктом 2 цієї постанови, є правонаступниками територіальних органів МЮ України, які ліквідуються згідно з пунктом 1, зокрема Південно-Східне МУМЮ (м. Дніпро) є правонаступником ГТУЮ у Дніпропетровській області, ГТУЮ у Запорізькій області, ГТУЮ у Кіровоградській області.
59. Наказом Міністерства юстиції України від 23.10.2019 №3228/5, зареєстрованим 23.10.2019 за №1126/34097, відповідно до Постанови № 870 заголовок Положення №1707/5 викладено в такій редакції: «Про затвердження Положення про міжрегіональні управління Міністерства юстиції України»; у пункті 1 слова «Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі» замінено словами «міжрегіональні управління Міністерства юстиції України».
60. Предметом розгляду в цій справі є правомірність звільнення позивача з посади провідного спеціаліста відділу державної реєстрації нормативно-правових актів, правової роботи та правової освіти ГТУЮ у Кіровоградській області з 29.12.2019, у зв`язку з ліквідацією державного органу відповідно до 1-1 частини 1 статті 87 Закону №889-VIII, з припиненням державної служби
61. Суд зазначає, що правовідносини, які склались у цій справі, врегульовано Конституцією України, Законом №889-VIII у редакції, чинній на момент їх виникнення, та норми якого є спеціальними, а також КЗпП України у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це не йдеться у спеціальному законі.
62. Як вже зазначалось вище, відповідно до Постанови №870 ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 1, зокрема, ГТУЮ у Кіровоградській області.
63. З аналізу наведених вище положень нормативно-правових актів слідує, що Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) є правонаступником Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області, що спростовує доводи відповідачів про ліквідацію цієї юридичної особи публічного права без правонаступництва.
64. Тобто, фактично відбулася реорганізація територіальних органів Міністерства юстиції України - Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області, Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області, Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області як юридичних осіб публічного права шляхом злиття у Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), а не їх ліквідація.
65. До правонаступника - новоствореної юридичної особи - Південно-Східного міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) перейшли як функції та повноваження щодо реалізації державної політики у відповідних сферах, що виконувалися ГТУЮ у Кіровоградської області, так і майнові права та обов`язки цієї юридичної особи, що припиняється.
66. Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 26.05.2021 у справі №140/90/20 (провадження №К/9901/6527/21).
67. Таким чином, оскільки фактично в ГТУЮ у Кіровоградській області відбулася не ліквідація, а реорганізація шляхом злиття, роботодавець зобов`язаний був дотриматися процедури вивільнення працівників у зв`язку з реорганізацією, визначеною законодавством про працю.
68. Вказані висновки узгоджуються з позицією, висловленою Верховним Судом, зокрема, у постановах від 26.01.2023 у справі № 280/726/20, від 07.09.2023 у справі №340/197/20, правовідносини в яких є подібними.
69. Колегія суддів Верховного Суду, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених частиною першою статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, враховує, що після подання цієї касаційної скарги Верховний Суд сформував правові висновки щодо застосування у подібних правовідносинах приписів статті 87 Закону №889-VIII зі змінами відповідно до Закону №117-IX, зокрема, у постановах від 26.05.2021 року у справах № 140/90/20, № 260/261/20, від 17.06.2021 у справі № 240/455/20 та від 20.09.2021 у справі № 340/221/20, які підлягають врахуванню у цьому касаційному провадженні.
70. Так, у вказаних справах Верховний Суд підкреслив, що Законом №117-ІХ були, серед іншого, виключені положення абзаців першого і другого частини третьої статті 87 Закону №889-VIII, які стосувалися застосування до державних службовців законодавства про працю та допускали звільнення з підстав скорочення чисельності або штату державних службовців лише в разі неможливості переведення службовця на іншу посаду чи його відмови від такого переведення.
71. У свою чергу, ретроспективний аналіз положень Закону №889-VІІІ дає підстави для висновку, що стаття 87 цього Закону до набрання чинності Законом №117-IX (до 25.09.2019) визначала як підставу для звільнення державного службовця (скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу), так і особливості її застосування (у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі) поряд із прямою вказівкою на застосування загальної процедури вивільнення працівників, установленої законодавством про працю.
72. Одночасно із набранням чинності Законом №117-IX набрав чинності Закон №113-IX, яким статтю 40 КЗпП України доповнено частиною п`ятою такого змісту: «Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус».
73. Верховний Суд у справах №140/90/20, №260/261/20, №240/455/20 та №340/221/20, аналізуючи вищевказані законодавчі зміни, зазначив, що виключення зі статті 87 Закону №889-VІІІ бланкетної (відсилочної) норми щодо застосування законодавства про працю при визначенні процедури вивільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої цієї статті не вказує на заборону щодо його застосування, враховуючи приписи частини третьої статті 5 цього Закону та неврегульованість цим Законом відповідних правовідносин.
74. Приписи частини п`ятої статті 40 КЗпП України вказують лише на можливість врегулювання спеціальним законом особливостей застосування порядку звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті.
75. У цій справі колегія суддів також вважає за необхідне підкреслити, що відносини публічної служби в основі своєї правової природи є наслідком реалізації не тільки права на участь в управлінні державними справами через забезпечення доступу до державної служби, визначеного статтею 38 Конституції України, але і права на працю, оскільки перебування особи на державній службі є однією із форм реалізації права на працю, закріпленого у статті 43 Конституції України, а тому за правовою позицією Верховного Суду України, сформованою у постанові від 06.11.2013 у справі №21-389а13, до відносин публічної служби застосовуються норми трудового законодавства в частині неврегульованій спеціальним законодавством.
76. Усталеною є також судова практика субсидіарного застосування приписів КЗпП України у разі неврегульованості нормами спеціального законодавства правовідносин, з приводу яких виник спір, у значенні різновиду аналогії закону як засобу подолання прогалин спеціального законодавства.
77. Тож, враховуючи відсутність у спеціальному законі норм, які б урегульовували особливості вивільнення державних службовців, зокрема, у разі реорганізації, ліквідації державного органу, на момент виникнення спірних правовідносин, незважаючи на виключення зі статті 87 Закону №889-VІІІ бланкетної (відсилочної) норми щодо застосування законодавства про працю при визначенні процедури вивільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої цієї статті, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про необхідність застосування до спірних правовідносин положень КЗпП України на підставі частини третьої статті 5 Закону № 889-VІІІ.
78. Додатковим підтвердженням аргументованості застосування законодавства про працю до спірних правовідносин, що виникли у період дії статті 87 Закону №889-VIII у редакції Закону №117-IX, є наступні зміни до цієї статті, внесені згідно із Законами України від 14.01.2020 №440-IX та від 23.02.2021 №1285-IX, якими законодавець урегулював особливості процедури звільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII, зокрема, в частині строку попередження про наступне звільнення, пропозиції посад державної служби та визначення випадків застосування законодавства про працю.
79. У своєю чергу, відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений термін, а також терміновий трудовий договір до закінчення терміну його дії можуть бути розірвані власником або уповноваженим їм органом у разі змін в організації виробництва і праці, у тому числі ліквідації, реорганізації, скорочення чисельності або штату працівників.
80. Таким чином ліквідація відноситься до терміну «змін в організації виробництва і праці», що свідчить про поширення на спірні правовідносини положення частини третьої статті 49-2 КЗпП України, відповідно до якої одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації.
81. Відповідно до пункту 19 постанови Пленуму Верховного Суду України від 06.11.1992 № 9 «Про практику розгляду судами трудових спорів» при розгляді спорів про звільнення за пунктом 1 статті 40 КЗпП України суди зобов`язані з`ясувати, чи дійсно у відповідача мали місце зміни в організації виробництва і праці, зокрема, ліквідація, реорганізація або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників, чи додержано власником або уповноваженим ним органом норм законодавства, що регулюють вивільнення працівника, які є докази щодо змін в організації виробництва і праці, про те, що працівник відмовився від переведення на іншу роботу або що власник або уповноважений ним орган не мав можливості перевести працівника з його згоди на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації, чи не користувався вивільнюваний працівник переважним правом на залишення на роботі та чи попереджувався він за 2 місяці про наступне вивільнення.
82. Отже, встановлена законодавством можливість реорганізації державної установи (організації) не виключає, а включає зобов`язання роботодавця (держави) щодо працевлаштування працівників, які попереджаються про наступне звільнення, а саме з моменту виникнення обставин, які зумовлюють можливе вивільнення працівників.
83. Тобто, роботодавець був зобов`язаний запропонувати всі вакансії, які відповідають зазначеним вимогам, що існують на цьому підприємстві, незалежно від того, в якому структурному підрозділі працівник, який вивільнюється, працював.
84. Відповідна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 16.09.2021 у справі №440/413/20, від 11.06.2020 у справі №826/19187/16, від 31.03.2020 у справі №826/6148/16, від 09.10.2019 у справі №821/595/16, а також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18.09.2018 у справі №800/538/17 (П/9901/310/18).
85. При цьому, Верховний Суд звертає увагу, що такий обов`язок по працевлаштуванню працівника покладається на власника з дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору та охоплює вакантні посади, які з`явилися в установі протягом всього цього періоду і які існували на день звільнення.
86. Вказана правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 16.09.2021 у справі №440/413/20, від 25.07.2019 у справі № 807/3588/14 та від 27.05.2020 у справі № 813/1715/16.
87. Також, Верховний Суд України в постановах від 17.10.2011 (справа№ 21-237а11), від 04.03.2014 (справа №21-8а14), від 27.05.2014 (справа №21-108а14), від 28.10.2014 (справа №21-484а14), від 19.01.2016 (справа №810/1783/13-а) неодноразово висловлював правову позицію, згідно з якою ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган мова йде фактично про його реорганізацію. Таким чином, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, не виключає, а передбачає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
88. Крім того, у постанові від 01.04.2015 (справа №6-40цс15) Верховний Суд України сформулював правову позицію, згідно з якою власник є таким, що належно виконав вимоги частини другої статті 40, частини третьої статті 49-2 КЗпП України щодо працевлаштування працівника, якщо запропонував йому наявну на підприємстві роботу, тобто вакантну посаду чи роботу за відповідною професією чи спеціальністю, чи іншу вакантну роботу, яку працівник може виконувати з урахуванням його освіти, кваліфікації і досвіду.
89. Ці правові позиції підтримані Верховним Судом, зокрема, у постановах від 12.12.2018 у справі №826/25887/15, від 17.07.2019 у справі №820/2932/16, від 09.10.2019 у справі №208/3390/16-а, від 24.04.2020 у справі №824/168/19-а.
90. Досліджуючи спірні правовідносини, судами попередніх інстанцій установлено, що позивач перед звільненням займала посаду державної служби в Управлінні державної реєстрації ГТУЮ у Кіровоградській області - територіальному органі Міністерства юстиції України, та про наступне вивільнення її було персонально попереджено за два місяці, як це передбачено частиною 1 статті 49-2 КЗпП України.
91. При цьому інша робота за відповідною професією чи спеціальністю позивачу не пропонувалася і її було звільнено з роботи у зв`язку з ліквідацією цього державного органу, проведеною на підставі Постанови №870.
92. Враховуючи відсутність на момент попередження позивача про припинення державної служби у спеціальному законі норм, які б урегульовували особливості вивільнення державних службовців у разі реорганізації, ліквідації державного органу, незважаючи на виключення зі статті 87 Закону №889-VІІІ бланкетної (відсилочної) норми щодо застосування законодавства про працю при визначенні процедури вивільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої цієї статті, суди першої та апеляційної інстанції дійшли вірного висновку про застосування до спірних правовідносин вищевказаних положень КЗпП України.
93. За змістом частини п`ятої статті 22 і пункту 2 частини першої статті 41 Закону №889-VІІІ працевлаштування державного службовця у випадку реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу передбачає його переведення на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу. Переведення у такому випадку відбувається за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.
94. Тож, при проведенні заходів з припинення одних та одночасного утворення інших територіальних органів Міністерства Юстиції України, відповідний територіальний орган Мін`юсту як юридична особа публічного права, з якою позивач перебувала у трудових відносинах, мав додержуватися установленого КЗпП України порядку вивільнення працівників, в основу якого покладено вимогу щодо сприяння збереження роботи працівників ліквідованої (реорганізованої) установи.
95. Натомість, як встановлено судами попередніх інстанцій, Головне територіальне управління юстиції у Кіровоградській області, обмежившись виключно попередженням позивача про наступне звільнення і не вжило жодних заходів з метою працевлаштування ОСОБА_1 .
96. За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку про порушення установленого законом порядку звільнення позивача, що свідчить про незаконність такого звільнення та правильність висновків судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення даного адміністративного позову.
97. Аналогічні висновки висловлено Верховним Судом у постанові від 07.09.2023 у справі №340/197/20.
98. Враховуючи наведене, доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження, не знаходять свого підтвердження під час розгляду справи в суді касаційної інстанції.
99. Ураховуючи приписи частини першої статті 341 КАС України, Верховний Суд не надає оцінки доводам касаційної скарги, які не були підставою для відкриття даного касаційного провадження.
100. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
101. Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
102. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
103. Враховуючи наведене, перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права чи порушення норм процесуального права під час ухвалення оскаржуваних судових рішень.
104. А тому, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
105. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 2, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області залишити без задоволення.
2. Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року у справі №340/244/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
...........................
...........................
...........................
А.В. Жук
Н.М. Мартинюк
Ж.М. Мельник-Томенко
Судді Верховного Суду
