Єдиний державний реєстр судових рішень
УХВАЛА
04 квітня 2024 року
м. Київ
справа №420/3179/22
адміністративне провадження №К/990/28471/23
Верховний Суд у складі суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Коваленко Н.В., Мельник-Томенко Ж.М., Олендера І.Я., Рибачука А.І., Смоковича М.І., Ханової Р.Ф.,
розглянувши у порядку письмового провадження в суді касаційної інстанції адміністративну справу №420/3179/22
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «БУДПРОЕКТ» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 січня 2023 року, прийняте судом у складі головуючого судді Андрухіва В.В.,
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2023 року, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді Яковлєва О.В., суддів: Єщенка О.В., Крусяна А.В.,
УСТАНОВИВ:
Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - відповідач, УДАБК Одеської міськради) 22 грудня 2021 року для здійснення позапланового заходу на об`єкті «Виконання будівельних робіт з реконструкції будівлі за адресою: м. Одеса, Малиновський район, вул. Космонавтів, 64-А», з метою перевірки дотримання суб`єктом містобудування Товариства з обмеженою відповідальністю «БУДПРОЕКТ» (далі - позивач, ТОВ «БУДПРОЕКТ») вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, видало направлення № 001043 для проведення планового (позапланового) заходу з 29 грудня 2021 року.
29 грудня 2021 року посадова особа УДАБК Одеської міськради склала акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій.
Того ж дня, УДАБК Одеської міськради винесло припис № 532/21 про усунення порушення вимог містобудівного законодавства.
Крім того, УДАБК Одеської міськради стосовно ТОВ «БУДПРОЕКТ» склало протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому зафіксувало, що ТОВ «БУДПРОЕКТ» не надало витребувані документи та не допустило посадових осіб управління для проведення позапланової перевірки на об`єкті містобудування.
Зазначені акт, протокол та припис від 29 грудня 2021 року листом від 30 грудня 2021 року № 01-10/340-зг відповідачем надіслано позивачу.
12 січня 2022 року заступник начальника управління - начальник інспекційного відділу № 1 УДАБК Одеської міськради Єфремов В.Ю. за результатами розгляду матеріалів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності виніс постанову №003/22/16-вих про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнав ТОВ «БУДПРОЕКТ» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», також наклав штраф у розміром 74 430,00 грн.
Постанову у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 12 січня 2022 року відповідач надіслав позивачу листом від 13 січня 2022 року № 01-101340-3Г, який останній отримав 27 січня 2022 року відповідно до відправлення з ідентифікатором № 6503000084100.
У лютому 2022 року ТОВ «БУДПРОЕКТ» звернулося до суду з позовом до УДАБК Одеської міськради, в якому просило:
визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушених вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 532/21 від 29 грудня 2021 року;
визнати протиправною та скасувати постанову № 003/22/16-вих від 12 січня 2022 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнано ТОВ «БУДПРОЕКТ» винним у вчинені правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
На обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що відповідач не повідомив ТОВ «БУДПРОЕКТ» про проведення позапланової перевірки та про розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також не вказав підстави для проведення позапланової перевірки та не надав направлення на проведення перевірки.
Також позивачем вказано, що спірну постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 003/22/16-вих від 12 січня 2022 року склав та підписав заступник начальника Управління - начальник інспекційного відділу № 1 УДАБК Одеської міськради Єфремов В.Ю .
Позивачем наголошено на тому, що заступник начальника УДАБК Одеської міськради не є керівником Управління, ним є Авдєєв О.Р. згідно з інформацією Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - ЄДР), а тому штраф наклала особа, яка не є уповноваженою на це відповідно до закону.
ВИСНОВКИ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30 січня 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2023 року, позов задоволено частково; визнано протиправною та скасовано постанову № 003/22/16-вих від 12 січня 2022 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнано ТОВ «БУДПРОЕКТ» винним у вчинені правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності»; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, керувався тим, що згідно з положеннями частини другої статті 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 року № 244 «Про затвердження Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Порядок № 244), накладати штрафи в межах та відповідно до вимог, визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», від імені виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю міських рад має право виключно керівник виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю міської ради.
З урахуванням наведеного суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскаржена постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності була складена та підписана із порушенням приписів частини другої статті 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та пункту 2 Порядку № 244, що свідчить про наявність підстав для визнання її протиправною та скасування.
КАСАЦІЙНЕ ОСКАРЖЕННЯ
16 серпня 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга УДАБК Одеської міськради у якій, покликаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, скаржник просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 січня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2023 року в частині задоволених позовних вимог та ухвалити у цій частині нове рішення про відмову в задоволені позовних вимог.
У касаційній скарзі скаржник вказав, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення частини другої статті 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та пункту 2 Порядку № 244, оскільки не врахували правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 01 червня 2022 року у справі № 815/2790/18.
Посилаючись на неврахування правового висновку, викладеного у наведеній постанові Верховного Суду, скаржник зазначив, що відповідно до розподілу функціональних обов`язків, затвердженого наказом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 26 січня 2017 року № 01-13/15ДАБК, заступник начальника - начальник інспекційного відділу № 1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Єфремов В.Ю. був уповноваженою особою відповідно до наданих йому повноважень щодо накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та винесення постанови.
Верховний Суд ухвалою від 04 вересня 2023 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 11 січня 2024 року закінчено підготовчі дії та призначено справу до касаційного розгляду в судовому засіданні 30 січня 2024 року о 14:30 год.
Ухвалою Верховного Суду від 26 січня 2024 року забезпечено участь представника УДАБК Одеської міськради у судовому засіданні, призначеному на 30 січня 2024 року о 14:30 год. у режимі відеоконференції відповідно до Положення про порядок функціонування окремих підсистем Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи.
ПІДСТАВИ ПЕРЕДАЧІ СПРАВИ НА РОЗГЛЯД ОБЄДНАННОЇ ПАЛАТИ СУДУ
Ухвалою Верховного Суду від 30 січня 2024 року, враховуючи суперечливість судової практики різних судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо питання права керівника суб`єкта владних повноважень (державного органу та органу місцевого самоврядування) делегувати свої виключні повноваження, визначені законом, заступникам на підставі внутрішнього розпорядчого акта (наказу про розподіл функціональних обов`язків та посадової інструкції), справу №420/3179/22 передано на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі частини другої статті 346 КАС України.
В ухвалі від 30 січня 2024 року Суд вказав на необхідність відступу від правового висновку Верховного Суду (у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду), викладеного у постановах від 23 березня 2020 року у справі № 813/2684/15 та від 01 червня 2022 року у справі № 815/2790/18 та інших, де цей висновок застосовано, з огляду на те, що такий висновок не узгоджується з тим, що сформульований Верховним Судом (у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду) у постановах від 19 серпня 2021 року у справі №826/13433/18, від 03 травня 2023 року у справі № 640/11313/19, та у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у постановах від 14 квітня 2021 року у справі №1340/5185/18 та від 29 грудня 2020 року у справі №1.380.2019.004183.
Ухвалою судді Верховного Суду від 28 березня 2024 року справу призначено до розгляду об`єднаною палатою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в порядку спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
ВИСНОВКИ ОБЄДНАННОЇ ПАЛАТИ
Юрисдикцію, повноваження адміністративних судів та порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України, який передбачає, що у визначених цим Кодексом випадках перегляд судових рішень судом касаційної інстанції здійснює, зокрема, об`єднана палата Касаційного адміністративного суду (частина дев`ята статті 33 КАС України).
Стаття 346 КАС України закріплює підстави для передачі справи на розгляд об`єднаної палати. Зокрема, суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати, передає справу на розгляд об`єднаної палати, якщо ця колегія або палата вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати або у складі іншої палати чи об`єднаної палати (частина друга статті 346 КАС України).
Порядок передачі справи на розгляд об`єднаної палати регламентує стаття 347 КАС України. Так, питання про передачу справи на розгляд об`єднаної палати вирішує суд за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи більшістю від складу суду, що розглядає справу. Таке питання може бути вирішене до прийняття постанови судом касаційної інстанції, про що суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 КАС України.
Підставою передачі колегією суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду цієї справи на розгляд об`єднаної палати слугувала неоднакова судова практика Верховного Суду у складі колегії суддів різних судових палат Касаційного адміністративного суду у схожих спірних правовідносинах щодо наявності у керівника суб`єкта владних повноважень права делегування своїх виключних повноважень, покладених на нього законом, включаючи повноваження у сфері застосування санкцій, на свого заступника чи інших посадових осіб на підставі, зокрема наказу про розподіл функціональних обов`язків та посадової інструкції.
Обґрунтовуючи суперечливість судової практики при вирішенні зазначеного питання, що сформувалась у різних судових палатах Верховного Суду, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в ухвалі від 30 січня 2024 року послалася на висновки Верховного Суду, викладені у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постановах від 23 березня 2020 року у справі №813/2684/15, від 01 червня 2022 року у справі № 815/2790/18, від 19 серпня 2021 року у справі №826/13433/18, від 03 травня 2023 року у справі №640/11313/19 та в складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду в постановах від 14 квітня 2021 року у справі №1340/5185/18 та від 29 грудня 2020 року у справі №1.380.2019.004183.
З метою формування єдиної правозастосовчої практики з вказаного питання колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зазначила про необхідність відступу від правового висновку Верховного Суду, викладеного у складі колегії суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постановах від 23 березня 2020 року у справі № 813/2684/15 та від 01 червня 2022 року у справі №815/2790/18.
Разом з тим, як вже зазначалося, підставою для передачі справи на розгляд об`єднаної палати згідно зі статтею 346 КАС України є необхідність відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати або у складі іншої палати.
Визначаючи зміст поняття «подібність правовідносин», Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27 березня 2018 у справі №910/17999/16; пункт 38 постанови від 25 квітня 2018 року у справі № 925/3/7 та пункт 40 постанов від 25 квітня 2018 року у справі № 910/24257/16).
Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 травня 2020 року у справі № 910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2019 у справі №757/31606/15-ц).
Так, у постанові Верховного Суду від 23 березня 2020 року у справі №813/2684/15 предметом спірних правовідносин, зокрема була постанова Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 12 травня 2015 року №1г/10пз/1013-6/2050-15.
Доводи касаційної скарги зводилися до того, що заступник директора департаменту - начальника інспекційного відділу у м. Львові ДАБІ у Львівській області не мав повноважень на прийняття постанови про накладення штрафу, оскільки він не наділений правом розглядати і накладати стягнення відповідно до Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
Колегія суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду зробила висновок про безпідставність вказаних доводів касаційної скарги, зазначивши про те, що заступник директора департаменту - начальника інспекційного відділу у м. Львові ДАБІ у Львівській області наділений правом розглядати і накладати стягнення відповідно до Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», а також підписувати постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності відповідно до Наказу про розподіл функціональних обов`язків та повноважень між директором ДАБІ у Львівській області та його заступниками, затвердженим ДАБІ України 11 листопада 2014 року № 432 (чинного на момент виникнення спірних правовідносин).
Отже предметом правового аналізу у цій справі були норми законодавства, що регулюють діяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції.
У постанові Верховного Суду від 01 червня 2022 року у справі №815/2790/18 предметом спірних правовідносин, зокрема була постанова Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 25 травня 2018 року №021/18/298-вих.
Доводи касаційної скарги полягали у тому, що у заступника начальника Управління - начальника інспекційного відділу № 1 були відсутні повноваження на прийняття оскарженої постанови.
Колегія суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшла висновку про те, що оскаржувана постанова прийнята у передбачений законодавством спосіб, виходячи з того, що згідно з рішенням Одеської міської ради, яким затверджено Положення про Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, начальник Управління затверджує, у тому числі, посадові інструкції працівників Управління. Так, пунктом 2.4 Посадової інструкції заступника начальника Управління - начальника інспекційного відділу № 1, затвердженої начальником Управління 31 травня 2016 року, визначено, що до його завдань та обов`язків відноситься розгляд відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності із прийняттям відповідних рішень.
Отже предметом правового аналізу у цій справі були норми законодавства, що регулюють діяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції.
У постанові Верховного Суду від 29 грудня 2020 року у справі № 1.380.2019.004183 предметом спірних правовідносин був наказ Державної служби України з питань праці від 06 серпня 2019 року № 76-кт «Про застосування дисциплінарного стягнення».
Доводи касаційної скарги зводилися до того, що позивача правомірно звільнено з посади заступника начальника ГУ Держпраці у Львівській області через перевищення службових повноважень при розгляді справи про накладення штрафу за порушення законодавства про працю.
Колегія суддів Судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян дійшла висновку, що згідно з пунктом 2 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року № 509, та наказом ГУ Держпраці у Львівській області від 02 квітня 2018 року №56-ОД, яким затверджено «Розподіл функціональних обов`язків між начальником Головного управління Держпраці у Львівській області, першим заступником начальника та заступником начальника Головного управління Держпраці у Львівській області», заступник начальника ГУ Держпраці у Львівській області є уповноваженою особою щодо розгляду справи про накладення штрафу за відсутності першого заступника начальника ГУ Держпраці у Львівській області.
Отже предметом правового аналізу у цій справі були норми законодавства, що регулюють діяльність органів Держпраці.
У постанові Верховного Суду від 19 серпня 2021 року у справі №826/13433/18 предметом спірних правовідносин був наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі - Мінрегіон) «Про затвердження ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» від 23 квітня 2018 року №100.
Доводи касаційної скарги ґрунтувалися на тому, що заступник Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України мав повноваження на підписання оспорюваного наказу від 23 квітня 2018 року №100 на підставі наказу Мінрегіону від 28 березня 2018 року №73 «Про розподіл обов`язків та повноважень між Віце-прем`єр-міністром України - Міністром Регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, першим заступником Міністра, заступниками Міністра та заступником Міністра з питань європейської інтеграції».
Колегія суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, аналізуючи положення частини другої статті 8, частини першої статті 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року №3166-VI (далі - Закон №3166-VI), виходила з того, що повноваженнями щодо підписання оспорюваного наказу від 23 квітня 2018 року №100 володів виключно Міністр. Колегія суддів вказаної Судової палати зазначила, що Закон №3166-VI наділяє Міністра правом визначати обов`язки свого першого заступника та заступників і розподіляти обов`язки Міністра між його першим заступником та заступниками, які останні здійснюють лише на час його відсутності. Іншими словами, за умови присутності Міністра на роботі, виконання повноважень віднесених до його виключної компетенції, може здійснюватися лише безпосередньо Міністром. Оскільки станом на дату підписання оскарженого наказу Міністр був присутній на роботі та здійснював свої повноваження, колегія суддів вказаної Судової палати констатувала, що визначених законодавством підстав для передачі ним своїх виключних повноважень щодо підписання цього оспорюваного наказу заступнику Міністра не було.
Отже предметом правового аналізу у цій справі були норми Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», що регулюють повноваження Міністра та його заступників.
У постанові Верховного Суду від 03 травня 2023 року у справі №640/11313/19 предметом спірних правовідносин був наказ Мінрегіону від 15 листопада 2018 року № 305 «Про затвердження ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання».
Згідно з доводами касаційної скарги, спірний наказ був підписаний особою, що не мала повноважень його підписувати - заступником Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.
Колегія суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду виходила з того, що повноваження видавати накази, зокрема й щодо затвердження будівельних норм, належить до виключної компетенції Міністра, і таке не може бути розподілене між його заступниками для здійснення на постійній основі. Так, колегія суддів цієї Судової палати акцентувала, що означене повноваження може бути здійснене одним із заступників Міністра лише у разі його відсутності, як це передбачено пунктом 21 частини 2 статті 8 Закону №3166-VI та підпунктом 18 пункту 1, пункту 2 Порядку № 73. Враховуючи те, що суди попередніх інстанцій не встановили обставини присутності на роботі Міністра станом на 15 листопада 2018 року (день прийняття оскаржуваного наказу), колегія суддів вказаної Судової палати зробила висновок про наявність підстав для нового розгляду справи.
Отже предметом правового аналізу у цій справі були норми Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», що регулюють повноваження Міністра та його заступників.
У постанові Верховного Суду від 14 квітня 2021 року у справі №1340/5185/18 предметом спірних правовідносин був наказ Міністерства юстиції України про застосування до приватного виконавця дисциплінарного стягнення від 26 грудня 2018 року № 4094/05.
У доводах касаційної скарги скаржник висловив свою незгоду з висновками судів попередніх інстанцій в тій частині, що оскаржуваний наказ був підписаний неуповноваженою особою - заступником Міністра юстиції України.
Колегія суддів Судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян виходила з того, що за правилами частини п`ятої статті 41 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» (далі - Закон № 1403-VIII) рішення про застосування до приватного виконавця дисциплінарного стягнення вводиться в дію наказом Міністерства юстиції України. При цьому колегія суддів цієї Судової палати врахувала, що відповідно до пункту 27 частини другої статті 8 Закону №3166-VI право підпису наказів Міністерства віднесено до виключної компетенції Міністра. У разі відсутності Міністра таким правом наділена особа, що виконує обов`язки Міністра. На підставі зазначеного, колегія суддів вказаної судової палати вважала правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що підписання наказу заступником Міністра наказу від 26 грудня 2018 року №4094/05 свідчить про те, що такий наказ підписано неуповноваженою особою.
Отже предметом правового аналізу у цій справі були норми Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», що регулюють повноваження Міністра та його заступників.
Натомість предметом спірних правовідносин у справі, що передана на розгляд об`єднаної палати, зокрема є постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 12 січня 2022 року № 003/22/16-вих.
Доводи касаційної скарги ґрунтуються на тому, що відповідно до розподілу функціональних обов`язків, затвердженого наказом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 26 січня 2017 року №01-13/15ДАБК, заступник начальника - начальник інспекційного відділу № 1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради був уповноваженою особою щодо винесення оспорюваної постанови.
Отже в межах касаційного перегляду цієї справи перевірці підлягає питання компетенції заступника начальника - начальник інспекційного відділу № 1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо прийняття постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності згідно з частиною другою статті 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та пунктом 2 Порядку № 244, з урахуванням наказу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 26 січня 2017 року № 01-13/15ДАБК про розподіл функціональних обов`язків.
Враховуючи викладене, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в ухвалі від 30 січня 2024 року, порушуючи питання щодо передачі справи №420/3179/22 на розгляд об`єднаної палати, та зазначаючи про суперечливість судової практики Верховного Суду у складі колегії суддів різних судових палат Касаційного адміністративного суду щодо питання права керівника суб`єкта владних повноважень делегувати свої виключні повноваження, визначені законом, заступникам на підставі внутрішнього розпорядчого акта, сформовану в наведених постановах, не врахувала, що правовідносини у справах №813/2684/15, №815/2790/18 та у справах №826/13433/18, №640/11313/19, №1340/5185/18, №1.380.2019.004183 є відмінними за фактичними обставинами та особливостями правового регулювання.
Варто також зауважити, що в ухвалі від 30 січня 2024 року як підставу передачі справи на розгляд об`єднаної палати колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зазначила необхідність відступлення від висновків Верховного Суду, викладених у справах №813/2684/15 та №815/2790/18.
Натомість, у справі, що розглядається, на відміну від справи №813/2684/15, спірна норма Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (а саме стаття 3) змінена і викладена в іншій редакції. Тобто правовідносини врегульовані по-іншому, що унеможливлює використання висновків Верховного Суду в справі №813/2684/15 в межах цих правовідносин.
При цьому правовідносини в справі №815/2790/18 є подібними до правовідносин, які склалися в цій справі. Висновки в справі №815/2790/18 зроблені відповідною колегією суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду.
Наведене вказує, що колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зазначила про необхідність відступлення від висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати, що не може бути підставою для передачі справи на розгляд об`єднаної палати, оскільки в разі необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати, справа може бути передана на розгляд палати, до якої входить така колегія.
У контексті викладеного необхідно підкреслити, що визначення права керівника суб`єкта владних повноважень делегувати свої виключні повноваження, визначені законом, заступникам на підставі внутрішнього розпорядчого акта (наказу про розподіл функціональних обов`язків та посадової інструкції), залежить від фактичних обставин кожної конкретної справи та правового регулювання спірних правовідносин в кожній справі, що в свою чергу зумовлює різні висновки щодо наявності чи відсутності такого права.
Щодо меж повноважень об`єднаної палати при ухваленні рішення про повернення справи на розгляд відповідної колегії необхідно зазначити наступне.
Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) встановлює право на справедливий суд: «Кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення».
Вимога щодо того, що суд має бути «встановленим законом», є однією з декількох вимог Конвенції та протоколів до неї і встановлює, що дії національних органів мають базуватись на внутрішньому праві, наприклад пункт 1 статті 5 («відповідно до процедури, встановленої законом» та «законний» арешт або затримання), пункт 2 статті 8 («у відповідності з законом»), підпункти 2 статей 9, 10 та 11 («встановлені законом»), пункт 2 та пункт 4 статті 2 Протоколу № 4 («згідно із законом») та пункт 1 статті 4 Протоколу № 7 («відповідно до закону та кримінальної процедури цієї держави»).
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях щодо формулювання «встановлений законом» робить висновки, що межі цієї вимоги є більш обмеженими, ніж вимога стосовно того, що суд має діяти відповідно до закону або шляхом, «передбаченим законом». Буквальне тлумачення цього вислову приводить до думки, що вимагається правова підстава для існування та організації суду, включно із визначенням питань, які підпадають під юрисдикцію суду.
Цей термін не можна розуміти у тому сенсі, що суд для того, щоб уважатись встановленим законом, має також дотримуватись всіх вимог, передбачених національним законодавством, щодо здійснення його функцій. Якщо б існувала така концепція, не було б жодного сенсу виокремлювати пункт 1 статті 6 щодо цього питання з-поміж інших статей.
Об`єднана палата повторює, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.
У межах досліджуваного питання, за статтею 6 Конвенції, для того, щоб визначити, чи має об`єднана палата «повну юрисдикцію» або забезпечує «достатність перегляду» для досягнення завдань своєї процесуальної діяльності, остання керується основними засадами щодо справедливого розгляду і вирішення адміністративних справ, якими є принципи адміністративного судочинства, закріплені у Конституції України, Конвенції та інших міжнародних договорах, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, Кодексі адміністративного судочинства України, враховує такі чинники, як предмет оскаржуваного рішення, зміст спору, встановлені судом фактичні обставини, включаючи бажані та дійсні підстави для необхідності відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду.
Передача справи на розгляд об`єднаної палати за відсутності підстав, зазначених у статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (суд, який розглядає справу у складі колегії суддів передає справу на розгляд об`єднаної палати, якщо вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного суду у складі колегії з іншої палати) призводить до перевищення повноважень об`єднаної палати, а саме положень Кодексу адміністративного судочинства України, які регулюють діяльність останньої (стаття 33 Кодексу адміністративного судочинства України), а тому остання не може вважатися «судом, встановленим законом» у значенні пункту 1 статті 6 Конвенції відносно цього судового провадження.
У цьому контексті варто наголосити на тому, що під час застосування загальних засад адміністративного судочинства суттєве значення для встановлення точного та повного змісту принципів адміністративного судочинства має практика Європейського суду з прав людини, у рішеннях якого систематично розкривається суть та призначення універсальних засад судочинства.
Право на справедливий судовий розгляд (право на належну судову процедуру), що гарантується статтею 6 Конвенції, має здійснюватися відповідно до норм закону, що передбачають наявність у сторін судового розгляду ефективного судового захисту з метою захисту їх цивільних прав (Beles and others v. the Czech Republic (Белеш та інші проти Чеської Республіки), § 49). Кожен має право на судовий розгляд справи, що стосується його «цивільних прав та обов`язків». Таким чином, у статті 6 представлено «право на суд», разом із «правом на доступ до суду», тобто правом звертатися до суду з цивільними скаргами, що складають єдине ціле (Golder v. the United Kingdom (Голдер проти Сполученого Королівства), § 36). «Право на суд» та право на доступ не є абсолютними. Права можуть бути обмежені, але лише таким способом та до такої міри, що не порушують зміст цих прав (Philis v. Greece (Філіс), § 59; De Geouffre de la Pradelle v. France (Де Жуфр де ла Прадель проти Франції), § 28, і Stanev v. Bulgaria (Станєв проти Болгарії) [ВП], § 229).
Принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. В його основі лежить відоме з римського права положення res judicata (лат. «вирішена справа»), відповідно до якого остаточне рішення правомочного суду, яке вступило в силу, є обов`язковим для сторін і не може переглядатися. Іншими словами, цей принцип гарантує остаточність рішень («що вирішено - вирішено і не має переглядатися до безмежності»). Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону (Oleksandr Volkov v. Ukraine) від 09 січня 2013 року, заява № 21722/11).
Виконання рішення, винесеного будь-яким судом, має розглядатися як невід`ємна частина «судового процесу» для цілей статті 6 Конвенції (рішення у справі «Горнсбі проти Греції» (Hornsby v. Greece) від 19 березня 1997 року, заява № 18357/91, пункт 40).
Звертаючись до принципу юридичної визначеності в контексті практики Європейського суду, об`єднана палата приділяє увагу питанню поваги до остаточних судових рішень, у розумінні вимоги, що остаточне судове рішення не має ставитись під сумнів за відсутності обставин суттєвого та неспростовного характеру, які це можуть виправдати. Адже за результатом безпідставного провадження, об`єднана палата по суті може нівелювати результат завершеного судового провадження, а саме зроблений правовий висновок щодо застосування норми права.
Отже, не маючи повноважень на здійснення судочинства в цьому провадженні, об`єднана палата діятиме всупереч чітким процесуальним нормам, що не відповідало б принципу юридичної визначеності та обов`язковості (остаточності) рішень та спричинило б порушення статті 6 Конвенції.
Об`єднана палата враховує, що стаття 347 КАС України не містить положень саме як діяти об`єднаній палаті у випадку встановлення порушення порядку передачі справи на її розгляд. Однак при застосуванні таких повноважень як повернення справи відповідній колегії суддів для розгляду, об`єднана палата враховує, що Європейський суд з прав людини визнає, що найвищий судовий орган, уповноважений тлумачити закон, може ухвалювати рішення, яке не було чітко визначене законом. У випадку такого застосування закону суд повинен надати чіткі й вірогідні підстави для такого виняткового відступу від застосування своїх визначених повноважень (рішення у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (Sokurenko and Strygun v. Ukraine) від 20 липня 2006 року, заяви № 29458/04 та № 29465/04, рішення у справі «ХуліоВоуЖиберт та Ель Хогар і ля Мода проти Іспанії» (JulioBouGibertandElHogar Y LaModa J. A. Х. А. v. Spain) (ухв.), заява №14929/02, 13 травня 2003 року, «ТОВ «Базальт-Імпекс» проти України» (Bazalt Impeks, TOV v. Ukraine, заява № 39051/07) від 01.12.2011).
Європейський суд у своїх рішеннях неодноразово вказував на те, що останній не має розглядати помилки фактів або права, допущені національними судами, до тої міри, поки вони не становили втручання у права або свободи, які захищаються Конвенцією (рішення у справі «Schenk v.Switzerland», від 12 липня 1988 року, пункт 45; рішення у справі «Streletz, Kessler and Krenz v. Germany», №№ 34044/96, 35532/97 та 44801/98, пункт 49). Більше того, застосування та тлумачення національного законодавства - це функція національних органів, особливо судів (рішення у справі «Kopp v. Switzerland» від 25 березня 1998 року, пункт 59).
Відтак, вказані критерії застосування об`єднаною палатою принципів адміністративного судочинства з урахуванням практики Європейського Суду з прав людини є достатніми поясненнями для відсутності підстав здійснення провадження в цій справі об`єднаною палатою Касаційного адміністративного суду.
З огляду на зазначене, об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку, що справа підлягає поверненню відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Керуючись статтями 2, 3, 6, 7, 14, 33, 248, 256, 346, 347 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
УХВАЛИВ:
Справу №420/3179/22 за касаційної скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 січня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2023 року за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «БУДПРОЕКТ» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень - повернути відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Головуючий Судді А.Г. Загороднюк Н.В. Коваленко Ж.М. Мельник-Томенко І.Я. Олендер А.І. Рибачук М.І. Смокович Р.Ф. Ханова
