Єдиний державний реєстр судових рішень
ОКРЕМА ДУМКА
01 листопада 2024 року
м. Київ
справа №420/3179/22
адміністративне провадження №К/990/28471/23
Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на постанову Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 22 жовтня 2024 року у справі № 420/3179/22 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «БУДПРОЕКТ» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень.
Відповідно до статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.
І
Зазначеною постановою Верховного Суду касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради було залишено без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.01.2023 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2023 у справі № 420/3179/22 - без змін.
Також зазначеною постановою здійснено відступ від висновку, викладеного в раніше ухваленій постанові Верховного Суду у складі колегії суддів цієї самої Палати від 01.06.2022 у справі № 815/2790/18 та інших, щодо застосування частини другої статті 3 Закону № 208/94-ВР у подібних правовідносинах: «керівник суб`єкта владних повноважень (державного органу та органу місцевого самоврядування) може делегувати свої повноваження, визначені законом, заступникам на підставі внутрішнього розпорядчого акта (наказу про розподіл функціональних обов`язків та/або посадової інструкції».
Нова позиція Верховного Суду сформульована наступним чином (п. 42 Постанови):
«Повноваження щодо накладення штрафів за порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності є виключним повноваженням керівника виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю відповідної сільської, селищної та міської ради, який реалізує такі повноваження від імені виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю відповідної ради».
ІІ
Вважаю, що під час касаційного перегляду у справі № 420/3179/22 були всі підстави задовольнити касаційну скаргу, застосувавши висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 01.06.2022 у справі № 815/2790/18.
ІІІ
Суд передчасно (п. 44 Постанови) відніс до актів законодавства України наказ Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про розподіл функціональних обов`язків між керівником та його заступником і відповідну посадову інструкцію та на підставі цього вирішив «колізію актів законодавства» на користь Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» і Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 № 244.
ІV
Суд не врахував сталість існуючої практики Верховного Суду, яка передувала винесенню постанови Верховного Суду у складі колегії суддів цієї самої Палати від 01.06.2022 у справі № 815/2790/18.
Зокрема, у постановах від 23 березня 2020 року у справі № 813/2684/15, від 25 травня 2021 року у справі № 420/5761/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 815/2790/18 Верховним Судом було висловлено правову позицію щодо права керівника виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад делегувати свої повноваження щодо накладення стягнення (штрафу) у сфері містобудівної діяльності, визначені законом, заступникам на підставі внутрішнього розпорядчого акта (наказу про розподіл функціональних обов`язків та/або посадової інструкції).
У постанові від 15 грудня 2020 року у справі № 161/12639/16-а та від 20 квітня 2022 року у справі № 520/7090/19 Верховний Суд дійшов висновку, що заступник керівника виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад може розглядати справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та накладати штраф в межах та відповідно до вимог, визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», у разі відсутності керівника.
V
Суд залишив поза увагою положення Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», який, зокрема, передбачає можливість розподілу повноважень міністра між першим заступником міністра та заступниками міністра (пункт 21 частини другої статті 8), а також розподілу керівником центрального органу виконавчої влади обов`язків між своїми заступниками (пункт 12 частини четвертої статті 19).
VІ
Суд не врахував суть порушень, допущених позивачем у цій справі, та суспільний резонанс цієї справи (будівництво «Реконструкція будівлі з надбудовою додаткових поверхів за адресою: м. Одеса, Малиновський район, вул. Космонавтів, 64-А»).
VІІ
Запропонований новий підхід Верховного Суду, фактично, повністю виключає можливість існування такого інституту як «виконуючий обов`язки» або «тимчасово виконуючий обов`язки» керівника суб`єкта владних повноважень.
Існуюча на сьогодні судова практика передбачає можливість (правомірність) призначення будь-якої посадової особи виконуючим обов`язки керівника будь-якого суб`єкта владних повноважень, за якого на таку посадову особу тимчасово покладається виконання всіх обов`язків керівника.
Згідно з позицією Верховного Суду, від якої здійснено відступ, передбачалося, що є правомірним розподіл функціональних обов`язків у керівництві суб`єкта владних повноважень між заступниками; цей розподіл має постійний характер та спрямований на належне і ефективне виконання завдань та функцій такого суб`єкта за різними напрямами діяльності (професійним спрямуванням).
VІІІ
Суд залишив поза увагою той факт, що переважна більшість законів, зокрема Закон України «Про судоустрій і статус суддів», та підзаконних актів України покладають виключно на керівника («першу особу») всю відповідальність (повноваження) за діяльність відповідного суб`єкта владних повноважень та спеціально не передбачають «можливості делегування будь-яких повноважень заступникам».
ІХ
Суд не врахував наявність та норми Положення про управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 03.11.2021 № 671-VIII (https://omr.gov.ua/ua/city/offices/dabk/statute).
Згідно з пунктами 4.5, 4.6, 4.7 цього Положення структуру Управління складають: начальник Управління, його заступник та структурні підрозділи Управління розподіл обов`язків між начальником Управління та його заступниками визначається начальником Управління; за відсутності начальника Управління його посадові обов`язки виконує заступник начальника Управління на підставі розпорядження міського голови.
При цьому, відповідно до підпункту 4.4.3 пункту 4.4 Положення начальник Управління вносить на розгляд міському голові пропозиції про призначення на посаду і звільнення з посади працівників Управління.
Х
Запропонований новий підхід (правова позиція) Верховного Суду значною мірою суперечить попередній практиці цього Суду стосовно «надмірного формалізму», який передбачає, що підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень з процедурних аспектів може бути лише встановлення такого факту порушення процедури, відсутність якого передбачає для позивача можливість отримати інше (протилежне) рішення суб`єкта владних повноважень, що оскаржується до адміністративного суду.
Схожий підхід унормований у частині другій статті 351 Кодексу адміністративного суду України, яка передбачає, що порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Суддя Я.О. Берназюк
